Решение № 3933 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14430/2013 г.

Решение № 3933 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14430/2013 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Подадена е жалба от ЕВН "България Електроснабдяване" ЕАД със седалище и адрес на управление град Пловдив срещу Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката, издадена от председателя на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране /ДКЕВР/ - /обн. ДВ, бр. 33/2013 г./. В жалбата се правят оплаквания за нищожност на Наредбата, като приета при липса на материална компетентност на органа, който е нейн издател, както и за незаконосъобразност на наредбата, като издадена при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон. Конкретно се оспорват разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 1, чл. 62, чл. 70, чл. 73, чл. 74, чл. 77, чл. 81, ал. 3, чл. 154, чл. 155, Глава IV, раздел V и § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Наредбата. Иска се прогасяване нищожността на цялата Наредба, алтернативно отмяната й като незаконосъобразна, включително отмяна на оспорените текстове. Ответникът - председателят на ДКЕВР, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и поддържа становище аз нейната законосъобразност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, в настоящия състав, като взе предвид представените по делото писмени доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: I. ПО ДОПУСТИМОСТТА НА ЖАЛБАТА. Съгласно разпоредбата на чл. 186 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължение, като оспорването не е ограничено с определен срок. Право на протест срещу акта може да подаде и прокурорът. За жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването с оглед на предмета му на дейност, включваща "обществено снабдяване с електрическа енергия". Предоставянето на услуги от страна на дружеството - жалбоподател изисква наличието на лицензия, която се издава от ДКЕВР, като редът и условията за издаване, изменение, допълнение, прекратяване и отнемане на лицензиите, както и за одобряване на общите условия на договорите по ЗЕ, и други регламентирани в наредбата дейности, по силата на чл. 60 от ЗЕ се уреждат с издадената от ДКЕВР наредба. С оглед на изложеното, следва да бъде направен извод, че е налице засягане на права и законни интереси на жалбоподателя, тъй като неговата дейност е подчинена на съдържащите се в оспорения подзаконов нормативен акт, което обуславя правния му интерес да го оспорва. II. ПО ИСКАНЕТО ЗА ПРОГЛАСЯВАНЕ НА НИЖОЩНОСТ НА НАРЕДБАТА. В жалбата и с допълнителна молба от 10.02.2014 г. се излагат доводи за нищожност на Наредба № 3, като издадена от председателя на ДКЕВР при липса на законови правомощия да издава подзаконови нормативни актове. Твърди се, че разпоредбата на чл. 60 от ЗЕ е противоконституционна, тъй като само Конституцията може да овласти държавен орган да издава нормативни актове. Във връзка с тези доводи се иска спиране на производството по делото на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията на РБългария и внасяне в Конституционния съд на искане за произнасяне относно съответствието на чл. 60 от ЗЕ с чл. 114 и чл. 115 от Конституцията. Наредба № 3 е издадена от председателя на ДКЕВР на основание чл. 60 от Закона за енергетиката, която разпоредба предвижда, че условията редът за издаване, изменение, допълнение, прекратяване и отнемане на лицензии, за издаване на разрешенията по тази глава, за одобряване на общите условия на договорите по този закон, за одобряване на правила за работа с потребителите на енергийни услуги, за снабдяване на клиентите с електрическа и топлинна енергия и природен газ, както и за доброволно уреждане на споровете по чл. 22, се определят с наредба, приета от комисията. Цитираната норма е свързана с даденото в чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗЕ правомощие на ДКЕВР, по силата на което комисията приема подзаконовите нормативни актове, предвидени в този закон. С разпоредбите на чл. 114 и чл. 115 от Конституцията е определена нормотворческата компетентност на органите на изпълнителната власт, като МС в изпълнение на законите приема постановления, разпореждания и решения, като с постановления приема правилници и наредби. Министрите имат правомощия да издават правилници, наредби и инструкции. Съгласно чл. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. Тълкуването на посочените норми от Конституцията и от ЗНА водят до извода, че освен конституционно определените органи на изпълнителната власт, оправомощени да издават подзаконови нормативни актове, такива правомощия могат да бъдат възложени и на други органи по силата на закон. В случая правомощията на ДКЕВР произтичат от Закона за енергетиката /чл. 21, ал. 1, т. 2 и чл. 60/, с оглед на което се дава отговор на два въпроса: първият, че е налице законова компетентост на органа да издаде оспорения нормативен акт, както и че нормата на чл. 60 от ЗЕ съответства както на ЗНА, така и с цитираните по по-горе разпоредби от Конституцията. Следователно, с този правен извод се дава отговор и на двата въпроса, поставени от жалбоподателя - за неоснователност на искането му по чл. 150, ал. 2 от Конституцията за спиране на производството по делото и за сезиране на Конституционния съд, и на вторият въпрос - за неоснователност на оплакването за нищожност на Наредбата, която е издадена при наличие на материална компетентност на органа - нейн издател. III. ПО ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТТА НА НАРЕДБАТА. В жалбата се правят оплаквания за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорената наредба. Според жалбоподателят наредбата е приета при неспазване на минималните срокове за провеждане на обществени консултации на проекта със заинтересованите лица. Това оплакване е неоснователно. Редът и условията за изработване на проекти за нормативни актове е регламентиран в Глава трета /чл. 26 - 28 /от ЗНА, като съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Видно от приложеното към административната преписка извлечение от интернет сайта на ДКЕВР, на 24.01.2013 г. се е провело заседание на ДКЕВР, на което е обсъден проект и мотиви към него на Наредба за лицензиране на дейностите в енергетиката - видно от протокол № 11 от същата дата. Проектът и мотивите са публикувани на интернет страницата на ДКЕВР на 25.01.2013 г. С писмо изх. № Е-03-17-8/5.02.2013 г. ДКЕВР е уведомила заинтересованите страни, между които и жалбоподателят, че на 12.02.2013 г. ще се проведе обществено обсъждане на проекта за наредба, като е даден 14-дневен срок за писмени становища. Комисията е обявила, че ще бъде проведено обществено обсъждане на проект за Наредба за лицензиране на дейностите в енергетиката, като е посочила, че това обсъждане ще се проведе на 12.02.2013 г. и на интернет страницата си. Проектът за наредбата е публикуван на интернет страницата на ДКЕВР на 25.01.2013 г. Следователно 14-дневният срок за предложения и становища по проекта по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазен. Твърдението в жалбата, че е следвало да бъде спазен 30-дневен срок за обсъждане, който е посочен в Стандартите за обществени консултации, е неоснователно и не почива на законова регламентация. Този срок е препоръчителен, но не задължителен за органите, оправомощени да издават нормативни актове, като единственно неспазването на задължителния 14-дневен срок би могъл да доведе като последица нарушаване на процедурата по издаването на съответния акт. Още повече, че от приложените към административната преписка писмени доказателства, се установява, че становища и предложения по проекта са депозирани от Българска асоциация "Природен газ", "Енерго-про" ЕАД, Електроенергиен системен оператор, "ЧЕЗ България" ЕАД, "Национална електрическа компания" - ЕАД, Булгаргаз, Булгартрансгаз, ЕVN България. На 12.02.2013 г. е проведено обществено обсъждане на проекта за наредба, съгласно приложение протокол от същата дата, като след обсъждането е изготвено предложение за изменения и допълнения към проекта, така както са направени от участващите в обсъждането лица. Към направените предложения са представени и мотиви от всяка страна, предложила свои изменения и допълнения. Съгласно протокол № 38/21.03.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е взето решение за приемане на наредбата, като решението е взето с шест гласа "за" от които четирима със стаж в областта на енергетиката. Второто оплакване в жалбата относно нарушаването на съдопроизводствените правила е за липса на мотиви към проекта за наредба, които не са оповестени на сайта на ДКЕВР, същите са непълни и не представляват мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Оплакването за липса на мотиви и за оповестяването им на сайта на ДКЕВР заедно със проекта за наредба е неоснователно. ДКЕВР е изпълнила изискването на чл. 28, ал. 1 от ДКЕВР, според която норма проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно докладът към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Следователно изискването по чл. 26, ал. 2 от ЗНА проектът за нормативен акт, заедно с мотивите да бъде да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция е изпълнено, което се установява от взетото решение по протокол № 11/24.01.2013 г., на което са представени мотивите към проекта за наредба и с т. 4, от което е предвидено проектът за решение, и мотивите към него, да бъдат публикувани на интернет страницата на ДКЕВР. Тези доказателства не са оборени от жалбоподателя, поради което настоящият състав приема, че е изпълнено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Третото оплакване в жалбата е във връзка са допуснатите процесуални нарушения от страна на административния орган е нарушаване на разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, който изисква мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2 целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Санкцията за липса на мотиви към проект за нормативен акт, е необсъждане от компетентния орган. Видно от представените по преписката мотиви към проекта за наредба, същите съдържат изискващите се елементи по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В мотивите са посочени причините, които налагат приемането на наредбата, целите, които следва да бъдат постигнати, описание на изискванията към отделните раздели в наредбата, както и съответствието на наредбата с Европейското законодателство - конкретно е посочено съответствието на ЗЕ с Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и Директива 2009/73/ЕО относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ. Не са изложени мотиви относно финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, но при липса на необходимост от такива не следва да бъдат излагани мотиви в тази насока. Що се касае до съдържанието на мотивите към проекта за наредба, то това съдържание не подлежи на съдебен контрол, тъй като мотивите представляват становището по целесъобразност на органа, издател на акта и неговата преценка от необходимостта от приемането на нормативния акт. Поради това доводите в тази насока са неоснователни. По съответствието на Наредбата с материалноправните разпоредби. В жалбата се твърди, че разпоредбите на чл. 62, чл. 154 и чл. 155 от наредбата излизат извън нормите на ЗЕ и незаконосъобразно разширяват законово уредените правомощия на ДКЕВР, което е в противоречие с разпоредбата на чл. 51, ал. 2 от ЗЕ. В чл. 62 от наредбата са уредени хипотезите на изменение и допълнение на лицензията по инициатива на комисията, като в ал. 1, т. 1 до 8 са изброени изчерпателно случаите, в които това правомощие може да бъде упражнено от ДКЕВР. Навежда се противоречие с чл. 51, ал. 2 от ЗЕ, който определя правомощията на комисията по изменение и/или допълнение на издадена лицензия, като това са следните случаи: 1. за осигуряване на надеждността или за непрекъснатото и качествено снабдяване на клиентите с електрическа и топлинна енергия и природен газ; 2. при промяна на законодателството, както и за изпълнение на правнообвързващи решения на Европейската комисия или АСРЕ; 3. за осигуряване на националната сигурност и обществения ред съгласувано със съответните компетентни държавни органи; 4. при опасност от увреждане на живота и здравето на гражданите, от увреждане на околната среда или на имуществото на трети лица, когато това не налага отнемане на лицензията, и/или по предложение на специализирани държавни органи в изпълнение на техните правомощия; 5. при разрешаване преобразуване на лицензиант или сделка на разпореждане, когато това не води до прекратяване на лицензията. В чл. 62 от наредбата освен посочените правомощия по чл. 51, ал. 2 от ЗЕ са регламентирани още три хипотези, при които комисията има правомощия за изменя или допълва лицензията. По т. 7 на чл. 62 от наредбата - в изпълнение на контролните функции на комисията. Въведеното ново основание с т. 8 - при допусната явна фактическа грешка е в съответствие с разпоредбата на чл. 62, ал. 2 от АПК, според която администратвният орган може да извърши поправка на очевидни фактически грешки в издадения от него административен акт. Жалбоподателят твърди, че правомощията по чл. 62, ал. 1, т. 6 и 7 противоречат на чл. 51, ал. 2 от ЗЕ, тъй като не са предвидени в тази норма. Правомощието по т. 6 на чл. 62, ал. 1 от наредбата предвижда възможност за изменение или допълнение на лицензията от комисията при решение на КЗК или при съдебно решение, което засяга условията по лицензията, свързани с нарушение по конкурентното право. Това правомощие кореспондира с изискванията на разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т. 6 от Закона за защита на конкуренцията, който възлага правомощия на КЗК да предлага на компетентните държавни органи и органи на местното самоуправление да отменят или изменят издадени от тях административни актове, които водят или могат да доведат до предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията. Именно с цел да бъде изпълнено законовото изискване по ЗЗК, в наредбата е включена хипотезата по т. 6 на чл. 62, ал. 1 от наредбата като основание за изменение на лицензията, с оглед на което не е налице противоречие, а съответствие с норма от по - висока степен. Предвиденото в т. 7 на чл. 62 от наредбата правомощие "при изпълнение на контролните функции на комисията" също не противоречи на законови норми, предвид съответствието му с контролните правомощия на ДКЕВР по чл. 21 от ЗЕ. Освен това този извод може да бъде извлечен и от целта на закона, който в чл. 1 предвижда, че този закон урежда обществените отношения, свързани с осъществяването на дейностите по производство, внос и износ, пренос, разпределение на електрическа и топлинна енергия и природен газ, пренос на нефт и нефтопродукти по тръбопроводи, търговия с електрическа и топлинна енергия и природен газ, както и правомощията на държавните органи по определянето на енергийната политика, регулирането и контрола. Разпоредбите на чл. 154 и чл. 155 от наредбата са свързани също с прилагането на ЗЗК и правото на свободна конкуренция, поради което в тях е дадена по-детайлна уредба за реда и условията, при които ДКЕВР има право да контролира дейността на лицензиантите относно нарушаването и ограничаването на конкуренцията. В посочените норми се предвижда възможност за сезиране на КЗК при такива нарушения, както и за съвместни действия с цел ограничаване на нарушенията на конкуренцията. При такива нарушения и сезиране на КЗК от страна на ДКЕВР решението на КЗК е основание не само за изменение на лицензията, но и за нейното прекратяване. Двете разпоредби обаче не противоречат както на ЗЕ, така и на ЗЗК, поради което настоящият състав счита същите за законосъобразни. Оспорват се и разпоредбите на чл. 70, 73, 74 и 77 от Раздел III на Наредбата - Прекратяване на лицензия, като се навеждат доводи за противоречието им с нормите на чл. 13, ал. 7, чл. 55, чл. 56 и чл. 59 от ЗЕ, както и с чл. 4 и чл. 17 от Конституцията. В раздел III от наредбата се съдържат нормите, регламентиращи прекратяването на лицензията, като съгласно чл. 70, ал. 1 e издадена лицензия се прекратява с решение на комисията, а по силата на ал. 2 производството по прекратяване на лицензия се образува по инициатива на комисията или по писмено искане на лицензианта. Жалбоподателят твърди, че с нормата на чл. 70, ал. 2 от наредбата недопустимо се разширяват правомощията на ДКЕВР да прекрати издадена вече лицензия по своя инициатива, което противоречи на чл. 55 от ЗЕ. Чл. 55 от ЗЕ урежда на законово ниво правомощията на ДКЕВР и ал. 2 изрично предвижда, че комисията може да прекрати лицензията след писмено уведомление, когато лицензиантът не упражнява лицензионна дейност за период повече от една година. Следователно, правомощието на комисията да образува производство по прекратяване на лицензията е дадено в разпоредбата на чл. 55, ал. 2 от ЗЕ, а с разпоредбата на чл. 73 от наредбата е предвидена процедурата, по която ще се развива това производство. Поради това двете норми не си противоречат. В чл. 73 от наредбата изрично се посочва, че за образуване на производството по прекратяване на лицензията се уведомява лицензиантът, на когото се изпраща копие от решението за откриване на производството, което е аналогично с цитираното в чл. 53, ал. 2 от ЗЕ писмено уведомление до лицензианта. По отношение на чл. 73 и чл. 74 от наредбата също така се възразява относно тяхната незаконосъобразност, изразяваща се в нарушаването на правото на свободна стопанска инициатива, обективирано с нормите на чл. 4 и чл. 17 от Конституцията, като това е регламентирано с дадената преценка по чл. 73, ал. 2 и по чл. 74, ал. 2, съгласно които на комисията е предоставена преценката дали да изиска становище по откритата процедурата от компетентните държавни и общински органи или от изброените в чл. 74, ал. 2 министерства и заинтересовани лица. Така предоставената преценка по целесъобразност на ДКЕВР не нарушава нито законова норма, нито посочените разпоредби от Конституцията, касаещи свободната стопанска инициатива, с оглед на обстоятелството, че при издаването на индивидуален административен акт за прекратяване на лицензия, правоотношението се развива единствено между административния орган и лицензиантът. Поради това не е налице правен интерес за други лица да участват в това производство и оттук и не съществува задължение за административния орган да ги конституира като заинтересовани лица в това административно производство. От друга страна не съществува законова пречка за посочените в двете разпоредби държавни и общински органи органи да изпратят становища във връзка с образуваното административно производство. Правомощието по чл. 74, ал. 1 и ал. 3 от наредбата, според което комисията служебно проверява дали прекратяването на лицензионната дейност може да доведе до нарушаване сигурността на снабдяването на клиентите с електрическа или топлинна енергия или природен газ, или може да възникне опасност за националната сигурност и обществения ред и в случай че са налице обстоятелствата по ал. 1, определя срок, в който лицензиантът е задължен да прехвърли на трето лице собствеността си или да учреди право на ползване върху имуществото, чрез което осъществява лицензионната дейност, само в неговата цялост, изцяло съответства на разпоредбата на чл. 55, ал. 4 от ЗЕ. Назначаването на търговски управител, предвидено в чл. 74, ал. 5 от наредбата кореспондира с нормите на чл. 56, ал. 3, 4 и 11 от ЗЕ, с оглед на което не е налице твърдяното противоречие с норми от по-висока степен. С жалбата се оспорват разпоредбите на чл. 77 и сл. от наредбата, като се се сочи основание за тяхната незаконосъобразност разширяване на законово определените правомощията на ДКЕВР при спиране и отнемане на лицензия. Цитираните разпоредби се намират в Раздел IV - Спиране и отнемане на лицензия, като съгласно чл. 77, ал. 1 процедурата за отнемане на издадена лицензия се открива с решение на комисията в случаите по чл. 59 от ЗЕ, а ал. 2 предвижда, че с решението за откриване на процедурата по отнемане на лицензията комисията дава писмено предупреждение на лицензианта за преустановяване на нарушението и отстраняване на последиците, определя срок за изпълнение на предупреждението и насрочва дата за открито заседание след изтичането на срока за отстраняване на нарушението. Неснователно е оплакването, че текстът на чл. 77, ал. 2 от наредбата противоречи на чл. 59, ал. 1 от ЗЕ, който предвижда, че комисията, след писмено предупреждение с определен срок, отнема лицензията, при посочените в т. 1 до 4 предпоставки, по съображения, че законът първо предвижда предупреждение до лицензианта, а след това откриване на производство по отнемане на лицензията. Независимо от редът, по който са посочени изискванията за предупреждение и образуване на прозиводство по отнемане на лицензията, смисълът и на закона, и на подзаконовия нормативен акт е, че при открито производство за отнемане на лицензия, се дава писмено предупреждение до лицензианта за преустановяване на нарушението и отстраняване на последиците, както и за последващите действия, които ще бъдат предприети по него. За разлика от гражданското производство, в административното такова по силата на АПК, първоначално се открива административното производство /чл. 24 от АПК/ и след това възниква задължението на административния орган за уведомяване /чл. 26/, както и се извършват процесуалните действия по издаването на административния акт. Преди откриване на производство по отнемане на лицензията не са застрашени права и законни интереси на лицензианта, което застрашаване ще възникне едва след откриване на процедурата, в която той ефективно може да защити правата си. Във хода на административното производство може да се даде срок за отстраняване на нарушението, но предварителни действия на административния орган преди откриване на административното производство са недопустими. В този смисъл както разпоредбите на чл. 59, ал. 1 от ЗЕ, така и чл. 77, ал. 2 от наредбата изцяло кореспондират на процесуалните правила по АПК и са законосъобразни. Законосъобразна е и разпоредбата на чл. 77, ал. 3 от наредбата, според която решението за откриване на процедура по отнемане на лицензия не подлежи на обжалване. Касае се за акт, с който се открива административното производство, който не подлежи на съдебен контрол съгласно чл. 21, ал. 5 от АПК, тъй като е част от производството по издаване на крайния акт - отнемане на лицензията или прекратяване на производството /арг. от чл. 81, ал. 1 от наредбата/. В този смисъл този текст не противоречи на чл. 13, ал. 7 от ЗЕ, който предвижда, че на съдебен контрол подлежат отказите и решенията на комисията, които обаче представляват индивидуални административни актове. Решението за откриване на процедурата не е ИАА, а е част от производството по издаване на крайния акт. В следващите разпоредби от Раздел IV - Спиране и отнемане на лицензия, е дадена детайлна уредба на реда и условията, както и процесуалните правила при производството по спиране и отнемане на лицензия. При служебната им проверка настоящият състав не констатира противоречие на текстовете в цитирания раздел в нормативни актове от по-висока степен. Не е налице преуреждане на лицензионните режими, регламентирани със ЗЕ, тъй като разпоредбите на чл. 77 до 82 в изпълнение на изискванията на чл. 7, ал. 2 от ЗНА уреждат прилагането на отделни разпоредби от нормативния акт от по-висока степен, в случая чл. 59 ЗЕ. В чл. 59, ал. 1, т. 1 - 4, ал. 2 и ал. 3 са изчерпателно изброени случаите, при които може да бъде отнета лицензията, като в ал. 1 са посочени случаите, при които отнемането на лицензията се извършва след писмено предупреждание до лицензианта, а в ал. 2 и 3 са посочени хипотези, при които е предвидено отнемане, без се изпраща предупреждение и това са отнемане на лицензията, когато на лицензианта е отнета с влязъл в сила административен акт лицензия за експлоатация на ядрено съоръжение, издадена по Закона за безопасно използване на ядрената енергия /ал. 2/ и отнемане на лицензия за разпределение на природен газ, издадена след конкурс, ако в определения с лицензията срок лицензиантът не изгради съответната газоразпределителна мрежа, посочена в предложението му по конкурса /ал. 3/. Единствената хипотеза за отнемане на лицензия, която не е предвидена в ЗЕ, но е уредена в разпоредбата на чл. 78, ал. 2 от наредбата е отнемане на лицензия за производство на електрическа енергия от водноелектрическа централа, за която е издадено разрешително за водоползване по Закона за водите /ЗВ/. Основанието за отнемането на лицензията в този случай е влязъл в сила административен акт, с който е отнето разрешително за водоползване. Действително посоченото основание за отнемане на лицензия не е регламентирано в ЗЕ, но предвид на обстоятелството, че се касае за изпълнение на влязъл в сила административен акт /или съдебно решение, с което той е потвърден/ и неговото действие е задължително, не е налице противоречие със законови норми от по-висока степен. Освен това отнемането на разрешението за водоползване води до прекратяване дейността на енергийния обект /водна централа/, който произвежда електроенергия и с това се възпрепятства и дейността на лицензианта. В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на разпоредбите на чл. 74, ал. 5, чл. 81, ал. 3, чл. 83 и чл. 84 относно назначаването на особен търговски управител, като се твърди противоречие с разпоредбата на чл. 56 от ЗЕ. Съгласно разпоредбата на чл. 56, ал. 4 от ЗЕ, ДКЕВР назначава особен търговски представител при наличието на следните предпоставки: 1. лицензиантът в срок от 60 дни преди изтичането на срокът на лицензията не изпълни задълженията си по ал. 3 от същата разпоредба или алтернативно 2. комисията не разреши сделката на разпореждане. Задълженията на лицензианта по ал. 3 са следните: при отказ на комисията да продължи срокът на лицензията, и прекратяване на лицензионната дейност може да доведе до нарушаване сигурността на снабдяването на клиентите с електрическа или топлинна енергия или природен газ, или може да възникне опасност за националната сигурност и обществения ред, лицензиантът е задължен да прехвърли на трето лице собствеността си или да учреди право на ползване върху имуществото, чрез което осъществява лицензионната си дейност, само в неговата цялост по реда на чл. 53, ал. 1 и 3. Следователно назначаването на особен търговски управител може да бъде осъществено от ДКЕВР при наличието на три кумулативни предпоставки: 1. отказ на комисията да продължи срока на лицензията; 2. прекратяването на лицензионната дейност може да доведе до нарушаване сигурността на снабдяването на клиентите с електрическа или топлинна енергия или природен газ, или може да възникне опасност за националната сигурност и обществения ред; 3. неизпълнение на задължението по ал. 3 от страна на лицензианта в 60-дневен срок. Предвидено е и още едно алтернативно основание за назначаване на особен търговски представител и то е случаят, когато комисията не разреши сделката на разпореждане. С чл. 74 от наредбата е предвидена процедурата за проверка наличието на изискванията по чл 56, ал. 3 от ЗЕ, като с ал. 5 на чл. 74 от наредбата е въведена допълнителна възможност за назначаване на особен търговски представител когато в срока на предизвестието, с което лицензиантът е поискал прекратяване на лицензията, не бъде определен нов лицензиант. В този случай комисията назначава особен търговски представител съгласно раздел пети от тази глава. Цитираната разпоредба е в изпълнение на нормата на чл. 57, ал. 2 от ЗЕ, който предвижда, че "когато в срока на предизвестието, с което лицензиантът е поискал прекратяване на лицензията, не бъде определен нов лицензиант по реда на ал. 1, се прилага съответно чл. 56, ал. 4, 5, 6, 7, 9 и 11", поради което това препращане към ал. 4 на чл. 56 от ЗЕ е възпроизведено в чл. 74, ал. 5 от наредбата и се налага извода за законосъобразност на разпоредбата. Същите изводи са относими към разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от наредбата, която е по прилагането на чл. 59, ал. 6 от ЗЕ, даваща законови правомощия на ДКЕВР да назначава особен управител с правомощия съгласно чл. 56, ал. 4 от ЗЕ до окончателното решение на Върховния административен съд, в случай на обжалване. Дори да се приеме, че е налице разширяване на правомощията на комисията при назначаването на особен търговски представител и в хипотези, извън определените с чл. 56, ал. 4 от ЗЕ, то това разширяване на правомощията е на законово ниво / чл. 57, ал. 2 и чл. 59, ал. 6 от ЗЕ/, с оглед на което подзаконовите норми не противоречат на акта от по-висока степен. В този смисъл, оплакването, че е нарушен принципът по чл. 11 от ЗОАРАКСД, съгласно който, законът, който урежда лицензионен режим следва да установи изчерпателно всички изисквания за издаване на лиценз, както и основанията за отказ, и правилата за спиране, отнемане и прекратяване на лиценза е неоснователно, предвид дадената законова уредба на оспорените разпоредби от наредбата. Оспорва се и разпоредбата на чл. 85, ал. 4 от наредбата, с твърдения, че с нея недопустимо се ограничават правомощията на управителните органи на лицензиантите, на които предстои да бъде отнета или прекратена лицензията. Разпоредбата на чл. 84, ал. 4 от наредбата предвижда, че управителните органи на лицензията след вписване на особения търговски управител в търговския регистър, могат да извършват само действия, свързани с подготовка и сключване на сделка на разпореждане с имуществото, чрез което осъществява лицензионната дейност. Така регламентираното ограничаване на правомощията на управителните органи изцяло възпроизвежда законовата разпоредба на чл. 56, ал. 8 от ЗЕ, която дава правомощия на управителните органи на лицензианта след вписване на особения търговски управител в търговския регистър да извършват само действия, свързани с подготовката по сключването на сделка по прехвърляне на имуществото по ал. 3. Поради не е налице противоречие на разпоредбата от наредбата със законова норма. Оспорени са и разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 1 и чл. 67 от наредбата, като се излагат съображения, че с тези разпоредби се въвеждат недопустима възможности за удължаване на срока на лицензията и поради това противоречат на чл. 42 от ЗЕ. В чл. 42, ал. 1 от ЗЕ е определен срок за действие на лицензията от 35 години, като с ал. 2 е предвидена възможност този срок да бъде продължен, но не за повече от срока по ал. 1 /т. е. за още 35 години/, ако лицензиантът отговаря на условията на закона и и изпълнява всички задължения и изисквания по лицензията, и е направил искане за продължаване най-малко една година преди изтичането на срока на първоначалната лицензия. В чл. 67 до 69 от наредбата е дадена регламентация на процедурата по продължаване на срока на лицензията, и в този смисъл те доразвиват прилагането на нормите на ЗЕ. С чл. 67, ал. 3 и 4 от наредбата е въведено допълнително основание за продължаване срока на лицензията, в случаите, когато след изтичане на срока на лицензията, енергийният обект, чрез който се осъществява лицензионната дейност, подлежи на окончателно изваждане от експлоатация поради технически причини, комисията може да удължи лицензията до окончателното изваждане от експлоатация на енергийния обект /ал. 3/, като срокът по ал. 3 не може да бъде по-дълъг от срока на експлотация на енергийния обект /ал. 4/. С ал. 3 и 4 на чл. 67 от наредбата по същество се предвижда ново основание за удължаване на срока на лицензията, без да е уточнено дали това удължаване ще бъде включено в сроковете по чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ, както и се въвежда ново основание за удължаване на срока на лицензията, в зависимост от техническото състояние на енергийния обект, чрез който се осъществява лицензионната дейност. Такова удължаване на срока не е предвидено на законово ниво /чл. 42 от ЗЕ/, поради което разпоредбите на чл. 76, ал. 3 и 4 от наредбата недопустимо разширяват приложното поле на чл. 42 от ЗЕ, и в този смисъл му противоречат. От друга страна извеждането от експлотация на енергийния обект не е основание за удължаване на срока на лицензията, като по този начин срокът на лицензията може значително да надвиши предвидените срокове по чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ. От друга страна извеждането от експлоатация на енергийния обект не е свързано с осъществяване на лицензионната дейност, поради което удължаването на срока на лицензията в тази хипотеза е необосновано. Непрецизна е и редакцията на чл. 67, ал. 5 от наредбата, съгласно която правото да се иска удължаване на срока на лицензията може да бъде упражнено при всяко изтичане на продължението на срока на лицензията. Тълкуването на разпоредбата води до извода, че продължаването на срока на лицензията може да се иска многократно, без да се спазват сроковете по чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ, което е в противоречие със законовата норма. Предвид на изложените съображения, разпоредбите на чл. 67, ал. 3, 4 и 5 следва да бъдат отменени като противоречащи на чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ. Оспорва се и разпоредбата на § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на наредбата, която дава дефиниция на понятието "системно нарушение на задълженията по лицензията или закон", което е налице, когато в двугодишен срок са извършени три или повече административни нарушения по ЗЕ или актовете по прилагането му. В ЗЕ не е дадена дефиниция на цитираното по-горе понятие, като това е направено с § 1, т. 2 от ДР на наредбата. Касае се за определение на понятието "системно нарушаване на задълженията по лицензията или по закон". Твърдяното противоречие с чл. 2 от ЗАНН не е налице, с оглед на обстоятелството, че не се касае за определяне на вид нарушение, а за дефиниране на понятието "системност". В редица закони системността е дефинирана по аналогичен начин, като в повечето случаи се предвижда като системност извършване на определено нарушение повече от три пъти. В тази насока е и съдебната практика /ТР № 4/6.06.2008 г. на ОС на ВАС/ . По отношение на срока за извършване на три или повече нарушения, който е двугодишен, тази преценка на законодателя е направена именно с оглед общественото значение на дейностите в енергетиката. Защитата на обществения интерес, с който пряко са свързани дейностите в енергетиката, и липсата на законово определен срок, в който следва да се повтарят нарушенията, за да водят до системност, обосновава предвидения две годишен срок в § 1, т. 2 от ДР. С оглед на изложеното разпоредбата е законосъобразна. Останалите оплаквания в жалбата, с които се навеждат доводи за с нарушения на отменената Директива 2003/54/ЕО и Директива 2009/72/ЕО, касаят начина на сформиране на ДКЕВР, нейната независимост и автономия, начина на вземане на определи решения от регулаторния орган, които въпроси не са предмет на съдебен контрол в настоящето производство. Поради това съдът не дължи произнасяне по поставените въпроси, които не представляват оспорване на наредбата или на отделни нейни текстове. При служебна проверка на наредбата в нейната цялост, съдът не констатира противоречие между нейните разпоредби и норми от нормативни актове от по-висока степен, с изключение на посочените по-горе. Предвид на изложеното, жалбата в частта й, с която се иска прогласяване на нищожност на наредбата и за незаконосъобразност на същата, с изключение на разпоредбите на чл. 67, ал. 3, 4 и 5 на наредбата, следва да бъде отхвърлена. Следва да бъдат отменени разпоредбите на чл. 67, ал. 3, 4 и 5 от наредбата като противоречащи на чл. 42, ал. 1 и 2 от ЗЕ. Разноски от страните не са претендирани, поради което такива не следва да бъдат присъждани.