Решение № 15898 от 19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5466/2018 г.

Решение № 15898 от 19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5466/2018 г., VI о., докладчик съдията Любомир Гайдов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Варна срещу решение № 469 от 08.03.2018 г. по адм. д. № 3286/2017 г. по описа на Административен Варна, с което по жалба на Ц. Й. от [населено място] е отменена разпоредбата на чл. 83 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Варна, приета с Решение № 515-7 по Протокол № 13 от 29.09.2016 г. на Общински съвет Варна, в частта й, с която е предвидено наказателните постановления да се издават и от оправомощени от кмета на общината длъжностни лица. Касаторът оспорва решението като незаконосъобразно, необосновано и постановено при съществени нарушения на процесуалните правила. Неправилно решаващият съд е приел, че Наредбата не е съобразена с изискванията на чл. 26 от Закона за нормативните актове, тъй като преди внасянето на проекта, същият е бил публикуван на интернет страницата на общинския съвет и по него е проведено обществено обсъждане. Иска решението на административния съд да бъде отменено и да се отхвърли жалбата на Ц. Й. като неоснователна. Претендира съдебно-деловодни разноски за двете инстанции. Ответникът, Ц. Й., в писмен отговор на касационната жалба оспорва същата като неоснователна. Претендира разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на жалбата, но счита, че оспорената разпоредба на чл. 83 от Наредбата е нищожна поради материална некомпетентност на органа, който е издал Наредбата да приеме текстове относно реализиране на административнонаказателна отговорност по Закона за управление на отпадъците /ЗУО/ и определяне на административнонаказващите органи. Върховният административен съд, при извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, приема същата за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от активно процесуално легитимирана страна, срещу съдебен акт, който подлежи на контрол пред настоящия съд. Обжалваното решение на Административен съд София град е валидно и допустимо. При постановяването му не са допуснати съществени процесуални нарушения. По отношение на правилното приложение на материалния закон, за което касационната инстанция на основание чл. 218, ал. 2 АПК следи служебно: За да постанови оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е приел за установено, че Наредбата за управление на отпадъците, приета с Решение № 515-7 по Протокол № 13 от 29.09.2016 г. на Общински съвет Варна, е нормативен административен акт. Разпоредбата на чл. 83 от Наредбата е част от този подзаконов нормативен акт. Първоинстанционният съд е приел, че приетият от Общински съвет Варна текст на чл. 83 от Наредбата, е незаконосъобразен поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неспазване на процедурните изисквания, предвидени в чл. 26, ал. 1 и 2, както и чл. 28, ал. 1 и 3 от Закона за нормативните актове, както и поради противоречие с материалноправните разпоредби на закона, тъй като урежда въпроси, вече уредени с нормативен акт от по-висока степен /чл. 133 и чл. 157 от ЗУО/. Касационната инстанция не споделя този извод на Административен съд Варна от правна страна: Съгласно чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Същата правна норма, дава общо правомощие на общинския съвет като орган на местно самоуправление да приема наредби като подзаконови нормативни актове. Разпоредбата няма самостоятелен характер, като съгласно същата, общинският съвет приема наредби в изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, където са посочени в 24 точки правомощия на общинския съвет като орган на местно самоуправление. В конкретната хипотеза като правно основание за приемане на процесната наредба, цитирано в параграф 1 от Заключителните разпоредби на Наредбата, е посочен освен чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и нормата на чл. 22, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците, която предвижда, че общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Съгласно чл. 22, ал. 2 от ЗУО, с наредбата по ал. 1 се уреждат и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т. ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11. Тоест в ЗУО се съдържа правното основание за издаване на процесната Наредба /по смисъла на чл. 75, ал. 4 АПК/. Тъй като Законът за управление на отпадъците, приложим в случая, е специален закон по отношение на общия Закона за местното самоуправление и местната администрация, специалният закон дерогира приложението на общия. Настоящият касационен състав намира, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че общинският съвет е материално компетентен да издаде процесната разпоредба на чл. 83 от Наредбата на ОбС, тъй като предметът й излиза извън рамките, определени от законодателя с разпоредбата на чл. 22, ал. 1 и 2 от ЗУО и засяга материя, уредена в Закона за управление на отпадъците, за която ОбС Варна няма правомощия да приема наредба. В действителност в чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ е предвидено, че общинският съвет издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал. 5 на чл. 22 позволява при констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА принципно, както правилно е приел административният съд, не предвижда възможност за делегиране на правомощие по налагане на административни наказания. ЗМСМА обаче като общ закон, не намира приложение в случая. Законът за управление на отпадъците е специалният закон, който в случая намира приложение, а той не предоставя правомощия на ОбС да урежда този вид обществени отношения, уредени вече със самия ЗУО. Чл. 22 ЗУО предоставя, но в точно определени граници правомощия на общинския съвет да приема наредба за управление на отпадъците. В чл. 22, ал. 1-2 ЗУО, цитирани по-горе конкретно се сочат рамките на правомощията на ОбС, а именно да определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, и други изброени дейности, в т. ч. условията за регистрация на площадките и за предаване на отпадъци на площадките. Правомощията на Общинския съвет по чл. 22 ЗУО не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. Тоест, извън правомощието на общинския съвет е да приеме текст на наредбата с такова съдържание на основание чл. 22 ЗУО. Оспореният текст в чл. 83 от Наредбата гласи, че наказателните постановления за издават от кмета или оправомощени от него длъжностни лица. В обжалваната наредба се посочва като правно основание чл. 22 ЗУО, като компетентността на общинския съвет следва да се съсредоточи в определените с тази разпоредба рамки, а с текста на чл. 83 от Наредбата, компетентността на общинския съвет излиза от рамката на чл. 22 от ЗУО и навлиза в сферата на налагане на административни наказания за нарушения, свързани с управление на отпадъци, каквато компетентност по този текст общинският съвет няма. Общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Европейската харта за местно самоуправление /ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 г. / в чл. 3, т. 1 дава дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма. Конституционният съд в свое решение № 6/29.09.2009 г. по к. д. № 7/2009 г. сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. Оттук се поставя въпроса дали материята, уреждаща налагане на наказания във връзка с данъци и такси е един от елементите, представляващи съществена част от обществените дела на местното самоуправление и в коя сфера на компетентност попада. При анализ на чл. 4 от Европейската харта за местно самоуправление т. 1 Върховният съд обосновава следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени. Оттук следва извод, че обхватът на правомощията на общинския съвет като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк. Дори да се приеме обаче, че е налице законово определено широко правомощие на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения свързани с управление на отпадъците, то в рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията, свързани с налагане на наказания за извършени нарушения във връзка с управлението на отпадъците, като материя са вече уредени изчерпателно и ясно в Закона за управление на отпадъци и Закона за административните нарушения и наказания. Горното обосновава извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с процесната Наредба по чл. 22 ЗУО, общинският съвет е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се налагат административна наказания. В горния смисъл, целият текст на чл. 83 от Наредбата се явява нищожен, като приет извън правомощията на общинския съвет, предоставени с текста на чл. 83 от ЗУО. Тъй като искането е за частична отмяна, съдът не може да се произнесе в останалата част без да е сезиран, поради което и нищожността следва да се прогласи само за оспорваната част от текста. Относно противоречието на чл. 83 от Наредбата и текста на чл. 157, ал. 4 от ЗУО, в приложимата му редакция към датата на приемане на Наредбата /Обн. ДВ. бр. 53 от 13 Ю.2012 г./: Съгласно чл. 157, ал. 4 от ЗУО, наказателните постановления по ал. 1, 2 и 3 се издават съответно от министъра на околната среда и водите или оправомощени от него длъжностни лица, както и от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице в случаите по ал. 1. Следователно чл. 157, ал. 4 от ЗУО, съдържа законово предвидената възможност наказателните постановления за нарушения по този закон да се издават от кмета на общината или от оправомощени от него длъжностни лица, но последната възможност е предвидена само за нарушенията по ал. 1 от чл. 157 ЗУО, а именно нарушенията по чл. 133, ал. 1 и 2, чл. 134, ал. 1 и 2 и чл. 146 ЗУО, като за останалите, предвидени в ЗУО нарушения е налице противоречие между разпоредбите на чл. 83 на Наредбата и текста на чл. 157 ЗУО. За пълнота на изложението следва да се посочи, че възможността на общинския съвет да издава наредба с текстове, които буквално преписват текстове на закон противоречи на чл. 8 от ЗНА, доколкото не се касае за неуредени със закон обществени отношения. Съгласно чл. 76, ал. 3 АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 80 АПК, за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 8 ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Видно от текста на чл. 10, ал. 1 от ЗНА /приложим на основание чл. 80 от АПК/ обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Според ал. 2 на чл. 10 от ЗНА, обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Цитираните разпоредби на АПК и ЗНА въвеждат недопустимост да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен. Наредбата като нормативен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а не за преповтарянето им буквално в текста на подзаконовия нормативен ат. Налага се извод за наличие на съществен порок, водещ до нищожността на оспорения текст на чл. 83 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Варна, поради липса на компетентност на Общински съвет Варна. Обжалваната в настоящото производство част от текста на чл. 83 от Наредбата следва да се прогласи за нищожна, като се отмени решението на Административен съд Варна, в частта му, с която тази част от разпоредбата е отменена като незаконосъобразна. Предвид изхода на спора искането на ответника по касация за присъждане на разноски по делото за касационната инстанция в размер на 800 лева за адвокатско възнаграждение следва да бъде уважено.