Определение от 05.03.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1440/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ЕТ „М 3113 – П. Средкова“, [населено място], обл.Търговище подадена чрез пълномощника адв. К. Стоилова, срещу решение №152 от 18.11.2022г., постановено по адм. дело №101/2022г. на Административен съд – Търговище. При подробно изложени съображения се иска отмяната на съдебният акт като неправилен, поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон.

В рамките на производството, на 10.04.2023г. от ЕТ „М 3113 – П. Средкова“ чрез процесуалния представител, е депозирана молба за спиране на производството и отправяне на преюдициално запитване до Съда на европейския съюз, за тълкуване на следните въпроси:

1. Следва ли чл. 72, пар. 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като тази, приложима в главното производство, според която петгодишният период на мониторинг започва да тече от датата на сключване на договора с бенефициера или национална административна практика, съгласно която петгодишният период на мониторинг започва да тече от датата, на която инвестицията е изпълнена и е извършено окончателното плащане на подпомагането?

2. Следва ли чл. 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011 да се тълкува в смисъл, че неизпълнението на заложените приходи и неразкриването на пълния брой работни места, посочени в бизнес плана към заявлението за подпомагане, представлява декларация с невярно съдържание, която дава основание за 100% изключване на финансовото подпомагане на бенефициера? Ако отговорът на този въпрос е отрицателен, следва ли принципът на пропорционалност да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като тази, съдържаща се в приложимите по главното производство Правила, които предвиждат 100% изключване на предоставеното финансово подпомагане в случаите, когато бенефициерът частично не е изпълнил заложените прогнозни приходи и брой работни места за проверявания период?

3. Следва ли чл. 72, пар. 1, б. а) от Регламент (ЕО) № 1698/2005 да се тълкува в смисъл, че понятието „съществена промяна, която засяга естеството или условията за изпълнение на проекта“ обхваща и случаите, при които бенефициер частично не е изпълнил прогнозни приходи и брой работни места, заложени в бизнес плана му, който е неразделна част от одобрения инвестиционен проект, в случай че общото средноаритметично изпълнение на прогнозните приходи за първите три финансови години на изпълнение на проекта е 6,77%, а общото средноаритметично изпълнение на параметрите за устойчива заетост за този период е 50 %? От значение ли е за отговора на този въпрос обстоятелството, че нито в договора за подпомагане, нито в приложимото национално право към датата на сключването на договора, не е било предвидено изрично задължение за изпълнение на заложените в бизнес плана приходи и брой работни места, нито съответна санкция за неизпълнението на това задължение? От значение ли е за отговора на този въпрос обстоятелството, че нито прогнозните приходи от дейността, нито параметрите за устойчива заетост са били част от критериите за подбор и от критериите за допустимост на проектните предложения, както и че при одобрението на заявлението за подпомагане бизнес планът е оценяван не на база приходи, а въз основа на четири нормативно установени финансови показатели - „нетна настояща стойност на проекта“ (NPV), „вътрешна норма на възвръщаемост“ (IRR), „индекс на рентабилност“ (PI) и „срок на откупуване на направената инвестиция“ (РВР)?

4.Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, следва ли чл. 29, пар. 2, изр. 1 от Регламент 65/2011 да се тълкува в смисъл, че не допуска извършването на ex-post проверка за инвестиционен проект след изтичането на петгодишния период на мониторинг по чл. 72, пар. 1 от Регламент № 1698/2005 и че дори такава проверка да е извършена констатациите от нея са правно ирелевантни и административният орган няма право въз основа на тях да налага финансова корекция след изтичането на петгодишния период на мониторинг?

5. Ако отговорът на първия въпрос е положителен, следва ли чл. 29, пар. 2 от Регламент 65/2011, изр. 1 във връзка с чл. 72 от Регламент № 1698/2005 да се тълкува в смисъл, че не допуска налагането на финансова корекция след изтичането на петгодишен период от сключването на договора с бенефициера, при приложение, че административният орган не е констатирал твърдените нередности преди изтичането на този петгодишен период и не е информирал бенефициера за тях в рамките на този срок?

6. Следва ли чл. 3, пар. 1 от Регламент № 2988/1995 във връзка с чл. 72, пар. 2 от Регламент № 1698/2005 да се тълкува в смисъл, че четиригодишният давностен срок е относим и се прилага единствено за нередности, които са констатирани от административния орган през петгодишния период на мониторинг?

7. Следва ли чл. 3, пар. 1, втора алинея, изр. 1 от Регламент № 2988/1995 да се тълкува в смисъл, че частичното неизпълнение на заложените приходи и брой работни места, посочени в бизнес плана към заявлението за подпомагане, представлява „продължаваща“ или „повторно извършена нередност“ при условие, че процентът на неизпълнение е различен за всяка от проверяваните години, бенефициерът де факто не реализира „икономически облаги“ от непостигането на заложените приходи, а търпи загуби от това, и че в решението за финансова корекция не се сочи конкретна разпоредба на правото на Съюза, която да е нарушена чрез това неизпълнение?

При положителен отговор на предходния въпрос, следва ли чл. 3, пар. 1, втора алинея от Регламент № 2988/1995 да се тълкува в смисъл, че в случай на частично неизпълнение на заложени в бизнес плана приходи и брой работни места през първите три години от общия срок на бизнес плана, четиригодишният давностен срок започва да тече от края на последната проверена година, за която е установено неизпълнение, или пък от изтичането на петгодишния период на мониторинг?

8. Следва ли принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като тази по главното производство, която е приета повече от пет години след подаването на заявлението за подпомагане и в която за пръв път частичното неизпълнение на стойности и параметри, посочени в одобрения бизнес план към заявлението (размер на прогнозни приходи и брой работни места) са посочени като нарушения, за които може да бъде наложена финансова корекция?

В този смисъл иска съдът, на основание чл. 267, ал. 2 от ДФЕС, да отправи преюдициално запитване, с цел безпротиворечиво прилагане на посочените текстове.

Ответната страна – изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез процесуален представител изразява писмено становище за неосонвателност на отправеното преюдициално запитване, поради което моли молбата да бъде оставена без уважение.

Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС за несъответно на изискването на чл. 628 ГПК, по силата на който, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на Европейските общности.

Преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. За да възникне необходимост, респективно - националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС следва недвусмислено, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги когато е налице съмнение относно приложението на общностната разпоредба, като при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (така напр. в Решение на СЕС от 2003 г. по делото Комисията срещу Италия С-129/00). Такова задължение обаче не съществува, а и запитването е недопустимо за разглеждане от СЕС, когато разпоредбата от правото на ЕС вече е била тълкувана /така и в Решение на СЕС от 1963, D. C. en Schaake, № 28-30/62/ или когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение (теорията на ясния акт - Решение на СЕС от 1982 по делото C. I. L. F. I. T., № 283/81). Както сам отбелязва СЕС в информационната си бележка, обобщен анализ на процедурния регламент на СЕС и практиката на общностната юрисдикция във връзка с производствата по преюдициални запитвания, юрисдикциите, особено в случаи, в които считат, че практиката на Съда дава достатъчно яснота, могат да вземат сами решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка. Горното следва и от факта, че националният съдия е общностен съдия и съюзното право за него е приложимо материално право. Именно с оглед еднообразното правоприлагане в целия ЕС обаче и най-вече с оглед правилното прилагане на съюзните разпоредби, производството по отправяне на преюдициално запитване, както СЕС отбелязва, е инструментът за сътрудничество между национален съд и СЕС, в който последният дава насоките по тълкуване на правото, с оглед спецификите на интеграционния правопорядък.

В случая не е налице необходимост, а оттам и предпоставки за сезиране на Съда в Люксембург, защото по реда на чл. 267 от ДФЕС, СЕС има правомощие само да тълкува ДФЕС, актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, а така формулирани, въпросите по своята същност не представляват искане за тълкуване на разпоредбите на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси, съобразно конкретните факти на спора по настоящото дело, т. е. СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на националния орган по подпомагане на земеделските производители, което, освен че е недопустимо, е и предмет на съдебен контрол, осъществяван от националните съдилища

По отношение на поставения първи въпрос настоящият съдебен състав счита, че в разпоредбата на чл. 72, § 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005г. е разписана и в чл. 43 от приложимата в настоящия случай Наредба № 29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., съгласно която мониторинговия срок е петгодишен. Освен това, същият срок е фиксиран и в приетите в съответствие с чл. 30 от Регламент (ЕО) № 65/2011 и с чл. 35 от Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014г. за допълнение на Регламент (ЕС) №1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие „Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г.“ Съгласно даденото определение в § 1, т. 2 от Допълнителната разпоредба на тези Правила „мониторингов период“ за договори, сключени преди 1 януари 2015 г. е пет години считано от датата на сключването им. Нормите на вътрешното право са пределно ясни и не поражда съмнение относно тяхното приложение и тълкуване спрямо нормите на ЕС.

По поставения втори въпрос, отнасящ се до чл. 30 от Регламент (ЕО) № 65/2011г. също е ясен и не изисква преюдициално тълкуване. В чл. 7, § 6 от Регламент № 1306/2013 се посочва, че Разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област, като в тази насока са и националният законодател, който е определил в обхвата на чия материална компетентност принадлежи правомощието за определяне на размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ при неспазване на нормативни и договорни задължения от бенефициерите при съобразяване с посочените критерии на регламента. Приложимата в настоящия случай Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и по специално чл.46 гласи, че: „В случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта“. В ал.2 на същият член сочи, че „РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин.“ От посочения текст на приложимата наредба става ясен отговора на поставения втори въпрос, тъй като урежда компетентността на РА и случаите, при които може да поиска връщане на вече платени суми(чл.46, ал.3 от Наредбата)

Настоящият съдебен състав намира, че в останалата си част въпросите по искането на касационния жалбоподател за отправяне на преюдициално запитване, не касаят тълкуване на конкретни правни норми от общностното право или конкретни актове на нейни органи, а се иска даване на становище по конкретния правен спор, което не покрива изискванията за отправяне на преюдициално запитване. Търси се отговор на въпроси, свързани с продължителността и началото на давностни срокове за осъществяване на контрол и налагане на финансова корекция, преценка на последици за бенефициента от неизпълнение на ангажимента, определяне характера на описаната в административния акт нередност и др., които не следва да бъдат решавани по реда на чл. 628 и чл.629, ал.3 от ГПК, а ще бъдат предмет на обсъждане от съда при произнасяне по съществото на спорното правоотношение.

Предвид гореизложеното настоящият съдебен състав намира, че така поставените от касационния жалбоподател в искането за преюдициално запитване въпроси не е от необходимо и съществено значение за правилното решаване на делото. Искането за отправяне на преюдициално запитване е неоснователно и като такова следва да бъде оставено без уважение.

При така формулираните по-горе изводи, искането за спиране на производството по настоящото дело до произнасяне на Съда на Европейския съюз е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение.

С оглед изложеното и на основание чл.629, ал.1 във вр. с ал.3 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК, както и чл.229, ал.1, т.4 от ГПК във вр. чл.144 от АПК, Върховния административен съд, четвърто отделение