Решение № 10851 от 6.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 453/2020 г.

Решение № 10851 от 6.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 453/2020 г., VI о., докладчик председателят Наталия Марчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Сливо поле при Община Сливо поле, област Русе, чрез адв. В. Минчева против Решение № 54/31.10.2019 г. на Административен съд - Русе, постановено по адм. дело № 546/2019 г., с която е отменена по протест, подаден от А. Ангелов - прокурор в Окръжна прокуратура гр. Русе, разпоредбата на чл. 17, в частта "... събиране, транспортиране", както и са обявени за нищожни разпоредбите, намиращи се в Глава Пета "Административно-наказателни разпоредби" – чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Сливо поле, приета с Решение № 538 по протокол № 46/27.03.2007 г. на Общински съвет Сливо поле, изменена с решение № 176 по протокол № 17/21.12.2012 г. Излагат се съображения за незаконосъобразност на съдебното решение, като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон. Поддържа се, че отменената разпоредба на чл. 17 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Сливо поле (само "Наредбата"), не противоречи на чл. 35, ал. 2, т. 2 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), както и че част от останалите оспорени текстове са приети в съответствие с чл. 157, ал. 1, ал. 4 и ал. 6 от същия закон. При наличие на релевираните касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК се иска отмяна на процесното решение и връщане на делото за ново разглеждане от първоинстанционния съд. Ответникът – Окръжна прокуратура град Русе не изразява становище по депозираната касационна жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея, както и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна. Пред Административен съд - Русе са обжалвани разпоредбите на чл. 17, в частта "... събиране, транспортиране", както и разпоредбите, намиращи се в Глава Пета "Административно-наказателни разпоредби" – чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Сливо поле, приета с Решение № 538 по протокол № 46/27.03.2007 г. на Общински съвет Сливо поле, изменена с решение № 176 по протокол № 17/21.12.2012 г. От данните по делото се установява, че Наредбата е издадена на основание законова делегация, предвидена в чл. 22, ал. 1 ЗУО, съгласно която, в правомощията на общинския съвет е чрез посочения нормативен акт да регламентира условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му. С докладна записка на заместник – кмета на Община Сливо поле са обосновани причините и мотивите за приемане на Наредбата и по – конкретно в частта, относно въведеното изискване за притежаване на съответно разрешително по чл. 35 ЗУО за извършване на дейности по събирането, транспортирането, съхраняването, преработката и/или обезвреждането на негодни за употреба батерии и акумулатори. На 21.12.2012 г. Общинският съвет на град Сливо поле е обсъдил докладната записка относно приемане на Наредбата, съобразно предложените текстове и съдържание. След гласуване с изискуемия кворум, Общинският съвет с Решение по т. 6 от дневния ред по протокол № 17/21.12.2012 г. е приел Наредбата, вкл. и спорните текстове от нея. Така на основание чл. 17 от Наредбата, дейностите по събирането, транспортирането, съхраняването, преработката и/или обезвреждането на негодни за употреба батерии и акумулатори се извършва от лицата, които притежават: разрешително, издадено по чл. 35 от ЗУО; комплексно разрешително, издадено по реда на Глава Седма, Раздел ІІ от ЗООС. Нормата на чл. 45 гласи, че който наруши разпоредбите на чл. 19, забраните по чл. 38, точки от 2 до 18 включително, от Наредбата, ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 50 лева до 500 лева за физически лица и от 100 до 1000 лева за юридически лица. В чл. 46 е записано, че: ал. 1 - за констатирани административни нарушения на чл. 16 и чл. 38, точки 1, 24, 25, 26, 31 и 37 от Наредбата, ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 100 лева до 1000 лева за физически лица и от 200 лева до 2000 лева за юридически лица; ал. 2 - за нарушения на чл. 38, с изключение на точки 2 до 18 и 1, 24, 25, 26, 31, 37 и чл. 12 от Наредбата, се налагат глоби от 100 лв. до 500 лв. за физически лица и от 200 до 2000 лева за юридически лица; ал. 3 - за явно маловажни случаи на административни нарушения на разпоредбите на чл. 38, установени при извършването им, упълномощените за това органи/лица налагат на местонарушението глоби в размер от 10 до 50 лв. срещу издаване на фиш по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Чл. 47 и чл. 48 от Наредбата предвиждат санкции за лицата, паркиращи или изоставящи ИУМПС върху държавен или общински имот, както и за лица, разглобяващи или разкомплектоващи ИУМПС върху такъв имот, който не е площадка за временно съхранение или център за разкомплектоване, включително и вътре в незаконно разположени преместваеми обекти, ползвани като гаражи. Останалите оспорени разпоредби – чл. 49, 50 и 51 касаят процедурата по издаване на АУН, НП и процедурата по оспорването им. За да постанови решението в обжалваните части, административният съд изтъква, че протестът e допустим и е подаден на основание чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК, като с него е оспорен подзаконов нормативен акт с вторични правни норми. Оспорената Наредба е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, във връзка с процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт, както и има мотиви за нейното приемане, които са били обсъдени на заседанието на Общинския съвет, поради което, същата не е нищожна, с изключение на някои нейни текстове. Първоинстанционният съд излага съображения, че оспорените текстове от Наредбата са материално незаконосъобразни. Като се позовава на чл. 8 ЗНА, административният съд обосновава извод, че чл. 17 от Наредбата противоречи на чл. 35, ал. 2, т. 2 ЗУО и Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, защото законът е въвел регистрационен, а не разрешителен режим за събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41, т. 43 от ДР на ЗУО. От своя страна текстовете на чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 са нищожни поради липса на законово определена компетентност в чл. 22 от ЗУО за приемането им. Съдът излага аргументи, че Общински съвет Сливо поле няма правомощие по силата на законовата делегация да регулира административнонаказателната отговорност за нарушения, свързани със събиране и транспортиране на отпадъци на територията на общината. Заключава, че текстът на чл. 17 от Наредбата е в противоречие с чл. 35, ал. 2, т. 2 от ЗУО, а споменатите по-горе оспорени разпоредби от Глава Пета - нищожни. Като краен резултат административният съд отменя спорния текст на чл. 17 от Наредба и обявява за нищожни разпоредбите на чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от същата. Обжалваното решение е правилно. При извършване на дължимата проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, съдът в съответствие с представените доказателства, е установил относимите факти по делото. Касационните доводи на жалбоподателя за нарушение на материалния закон са свързани с тълкуването на чл. 35, ал. 2, т. 2 и ал. 3 и ал. 5 от ЗУО, съответно за наличие на делегирани правомощия на общината по чл. 22 ЗУО да регламентира административнонаказателната отговорност - в случаи на нарушения на нормите на ЗУО. Настоящият касационен състав счита, че първоинстанционното съдебно решение не страда от изтъкнатите в жалбата касационни оплаквания. Приетият текст на чл. 17 от Наредбата се отнася за събиране и транспортиране на излязло от употреба електрическо и електронно оборудване (ИУЕЕО) – батерии и акумулатори. В разпоредбата на чл. 35, ал. 3 от ЗУО е регламентирано, че за извършване на дейностите по ал. 2, т. 2-5 от чл. 35 (сред които "събиране и транспортиране") се изисква регистрация и издаване на документ по реда на глава Пета, раздел Втори от ЗУО. В чл. 35, ал. 5 от същия закон е постановено, че регистрационният документ за дейности по ал. 2, т. 2 се издава самостоятелно от останалите разрешителни и регистрационни документи. Необосновани са следователно изложените от касатора аргументи, че в ЗУО законодателят е използвал различни синоними за документите, регламентиращи дейностите по отпадъците, като бил направил обобщение – дейности без регистрация или съответен документ по чл. 35 от ЗУО. Обосновано първоинстанционният съд е приел, че чл. 17 от Наредбата в частта си "събиране и транспортиране" на негодни за употреба батерии и акумулатори не е съобразен с разпоредбите на нормативен акт от по-висока степен, а именно с чл. 35, ал. 2, т. 2 от ЗУО, съгласно който, разрешително не се изисква за събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните разпоредби. В нормата на § 1, т. 41 от ДР на ЗУО е дадено легално определение на понятието "събиране", съгласно което, това е натрупването на отпадъци, включително предварителното сортиране и предварителното съхраняване на отпадъци, с цел транспортирането им до съоръжение за третиране на отпадъци. В § 1, т. 43 от ДР на ЗУО е дадено легално определение и на понятието "транспортиране", съгласно което, това е превозът на отпадъци, включително съпътстващите го дейности по товарене, претоварване и разтоварване, когато се извършва от оператора като самостоятелна дейност. Приемайки в оспорената разпоредба на чл. 17 от Наредбата, че за извършване на дейностите по събиране и транспортиране на ИУЕЕО лицата трябва да притежават разрешително по чл. 35 от ЗУО или комплексно разрешително, общинският съвет е въвел едно утежняващо условие към лицата, които осъществяват дейности по събиране и транспортиране на ИУЕЕО, което условие липсва в закона. Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което, нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Тоест регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения. Със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) са уредени общите правила за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Целта на този закон е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление. С разпоредбата на чл. 4 е указано, че лицензионен и регистрационен режим за извършване на стопанска дейност, както и изискване за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие, се установяват само със закон. Всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. С подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат да се конкретизират изискванията по ал. 2, като се осигури спазването на чл. 3, ал. 3. Според тази разпоредба, при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Следователно отмяната на чл. 17 от Наредбата в оспорената му част е обусловена и от факта, че чрез приетия от Общински съвет Сливо поле текст се ограничават правата на субектите с оглед осъществяваната от тях стопанска дейност. Обжалваното първоинстанционно решение е правилно и в частта, с която съдът е обявил за нищожни разпоредбите, намиращи се в Глава Пета "Административно-наказателни разпоредби" – чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50, по следните съображения: Касационният състав намира за законосъобразен извода на Административен съд - Русе, че Общински съвет Сливо поле не е материално компетентен да приеме процесните разпоредби на чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от Наредбата. В случая предметът на тези текстове излиза извън рамките, определени за регулиране от законодателя с разпоредбата на чл. 22, ал. 1 и 2 ЗУО. По–конкретно в чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) е предвидено, че общинският съвет издава наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, а ал. 5 на чл. 22 позволява при констатирани нарушения на тези наредби кметът на общината или негов заместник да издава наказателни постановления. ЗМСМА не предвижда възможност за делегиране на правомощие по налагане на административни наказания, извън установеното в него. От своя страна, правомощията на общинския съвет по чл. 22 ЗУО, който е специален закон спрямо ЗМСМА, не включват и такива по приемане на наредба, в която да се определят наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. В Раздел II ЗУО, озаглавен "Административни нарушения и наказания", законодателят е предвидил административни наказания само за изрично изброените в чл. 133 и чл. 134 ЗУО нарушения. Следователно, административнонаказателната отговорност във връзка с управление на отпадъците е законово установена, както с оглед вида на съответното административно нарушение, така и с оглед на предвиденото наказание – глоба или санкция. Например в чл. 133 ЗУО в относимата редакция законодателят е разграничил размера на глобата, която се налага на физическите лица, съобразно степента на нарушенията. За явно маловажните нарушения по смисъла на чл. 133, ал. 2 ЗУО се предвижда глоба в размер от 10 лева до 50 лева, след издаване на фиш по Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Горното обосновава извод, че като е имал компетентност в сферата на управление на отпадъците с процесната Наредба по чл. 22 ЗУО, общинският съвет е излязъл извън тази компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които вече са предвидени административни наказания в ЗУО. В касационната си жалба процесуалният представител на Общинския съвет преповтаря аргументите си, посочени в писмения си отговор пред предходната съдебна инстанция, като сочи, че разпоредбата на чл. 48 правилно следва да бъде отменена, тази на чл. 45 от Наредбата само частично /ал. 1 следва да бъде отменена, а чл. 47, 49, 50 и 51 не следва да се отменят. Правилно първоинстанционният съд е стигнал до извод в оспореното решение, че е налице съществен порок, водещ до нищожността на оспорените текстове на чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от Наредбата, поради липса на компетентност на Общински съвет Сливо поле. Обосновано тези текстове са отменени като незаконосъобразни. Не следва да се възприемат изложените от касатора доводи, че част от обявените за нищожни разпоредби от Наредбата предвиждат налагане на наказания за нарушения, които не са предвидени в ЗУО. Видно от заглавието и чл. 1 от Наредбата, приета от Общински съвет Сливо поле, същата има за цел да уреди и касае конкретно управлението на отпадъците на територията на общината, правата и задълженията на гражданите и организациите в тази връзка, както и налагането на глоби и санкции за нарушенията, свързани с отпадъците на територията й. Сочените от касатора текстове на чл. 38, за нарушението на които /в обявените за нищожни разпоредби/ е предвидено налагане на глоба, не касаят дейности, създаващи/генериращи отпадъци по смисъла на ЗУО – напр.: заемане на тротоари със стоки, извън технологичното време за товаро-разтоварни работи, изливане на вода от балкони, поставяне на неукрепени предмети на балконите и др. Тези дейности, представляващи нарушения и водещи до създаване на опасности за населението, респ. санкциите, не следва да бъдат регламентирани и обхванати от процесната Наредба, като следователно обосновано разпоредбите на чл. 45, чл. 46, чл. 47, чл. 48, чл. 49 и чл. 50 от Наредбата са обявени за нищожни. Решението на Административен съд - Русе е постановено при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон, поради което следва да бъде оставено в сила.