Решение № 4532 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9457/2017 г.

Решение № 4532 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9457/2017 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Акредитационния съвет на Национална агенция за оценяване и акредитация срещу Решение № 4366 от 29.06.2017 г. на Административен съд С.- град, постановено по адм. дело № 12729/2016 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение по протокол № 22 от 27.10.2016 г. на Акредитационния съвет на Национална агенция за оценяване и акредитация, с което е постановен отказ за програмна акредитация на докторска програма "Ревматология" от професионално направление 7.1. Медицина в Медицински университет - гр. В. и е определен срок до 18 месеца, в който заявителят може да поиска повторна акредитация. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска отмяна на решението и постановяване на друго, с което съдът да отхвърли жалбата. Претендира разноски. Ответникът - Медицински университет "Проф. д-р П. И. С." - В., чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд преценява касационната жалба за процесуално допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд С.- град е образувано по жалба на Медицински университет "Проф. д-р П. И. С." - В. срещу Решение на Акредитационния съвет на Национална агенция за оценяване и акредитация (НАОА) по Протокол № 22 от 27.10.2016 г., с което е постановен отказ за програмна акредитация на докторска програма "Ревматология" от професионално направление 7.1. Медицина в Медицински университет - гр. В. на основание обща оценка от критериите 6.56 (шест цяло и петдесет и шест стотни) и е определен срок до 18 месеца, в който заявителят може да поиска повторна акредитация. Мотивът за отказа е, че в университета няма назначен по основен трудов договор хабилитиран преподавател по научната специалност "Ревматология"; посоченият началник на новооткритата секция по "Ревматология" е хабилитиран по научната специалност "Кардиология". Дадени са препоръки да се осигури хабилитирано лице по специалността "Ревматология" на основен трудов договор и да се направи необходимото двете ординаторки в Клиниката по ревматология, които имат специалност по вътрешни болести и по ревматология, достатъчен трудов стаж и опит, да започнат работа като асистенти. С обжалваното решение съдът е отменил отказа и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне. За да постанови този резултат, съдът е приел, че отказът е постановен при спазване материалната компетентност на административния орган, която произтича от законовите норми на чл. 81, ал. 4 и 5 от Закона за висшето образование (ЗВО), в съответствие с които процедурата по чл. 81, ал. 1, т. 2, буква "в" се осъществява от Акредитационния съвет, а по чл. 81, ал. 1, т. 2, буква "г" - от постоянната комисия по съответната област на висшето образование. Решението на Акредитационния съвет на НАОА е прието в законен състав, при наличието на необходимия кворум (присъствали 10 от общо 11 членове) и с необходимото мнозинство. Съдът не е установил нарушения на изискванията за форма. Обосновал е обаче, че административният акт е незаконосъобразен поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В тази връзка съдът е констатирал, че отказът е мотивиран единствено с констатацията, че липсва назначен хабилитиран преподавател на основен трудов договор по научната специалност "Ревматология", без да са посочени правните основания за това несъответствие. Дадена е обща оценка от 6,65, без да е видно членовете на съвета какви оценки са поставили по всеки критерий и по какви причини са отнети точки от определения общ брой. Съдът е приел за приложими разпоредбите на чл. 38, ал. 3 и 4 от Правилника за дейността на НАОА, съгласно които се дава акредитация при получена оценка от 4,00 до 10,00, а се отказва, когато получената оценка е от 0 до 3,99. Предвид това, че в случая оценката надвишава минимума от 4,00, съдът е приел, че получената оценка не съставлява самостоятелно основание за отказ. Според съда нормативно закрепеният критерий "профил и квалификацията на преподавателския състав" ( чл. 78, ал. 3, т. 2 от ЗВО ) не съдържа изискване за наличие на хабилитиран преподавател по съответната научна специалност на основен трудов договор. Ето защо, относно изискването на чл. 78, ал. 3, т. 2 от ЗВО административният орган е следвало да определи конкретни показатели и изисквания, а не формално да се позове на този критерий, което дава възможност за субективно интерпретиране на съдържанието му от членовете на съвета. Според съда липсата на конкретизиран по съдържанието си критерий и методика за оценяване се потвърждава и от съдържанието на протокол № 22 от 27.10.2016 г. на Акредитационния съвет на НАОА, в който е обективиран процесният отказ, доколкото в него е отразена само общата крайна оценка по критериите и мотив за отказ, без да може да се установи по какъв ред съветът е стигнал до този резултат. По изложените съображения съдът е формирал извод, че относно критериите за оценка на програмните акредитации и по-специално този за профила и квалификацията на преподавателския състав, макар формално да е налице в закона, липсват обективни, ясни и безспорно описани елементи от съдържанието му, което е поставило заявителя в невъзможност да ги изпълни и като резултат е довело до провеждане на процедурата по акредитация в нарушение на принципите на равенство, достъпност, публичност, прозрачност, последователност и предвидимост. Съдът е отбелязал, че оценяването при условията на оперативната самостоятелност не освобождава административния орган от задължението за мотивиране на акта. Решението е правилно. Акредитацията на висшите училища е институционална и програмна, като програмната акредитация може да бъде поискана от висшето училище след получаване на институционална (съгласно чл. 76, ал. 1 и 2 от ЗВО). Съгласно чл. 78, ал. 1 и 3 ЗВО програмната акредитация се основава на оценяването на качеството на предлаганото образование в определено професионално направление в основно звено и/или филиал на висшето училище, на специалност от регулираните професии или докторска програма. Обект на оценяване при програмната акредитация са: 1. структурата, организацията и съдържанието на учебните планове и програми; 2. профилът и квалификацията на преподавателския състав; 3. материално-техническата осигуреност на обучението; 4. методите на преподаване и оценяване постиженията на студентите; 5. управлението на качеството на образованието; 6. научноизследователската и художествено-творческата дейност на академичния състав и участието на студентите и докторантите в нея. Чл. 79, ал. 1 от ЗВО предвижда, че оценяването при програмна акредитация се извършва по десетобална система, включваща оценките от 0 до 10,00. Оценката по всеки критерий за оценяване на обектите по чл. 78, ал. 3 се формира като средноаритметична от оценките, получени по всички негови показатели в съответствие с техния коефициент. Съгласно чл. 79, ал. 2 от ЗВО за всеки критерий за програмна акредитация Акредитационният съвет на НАОА утвърждава показатели с теглови коефициенти. Съгласно чл. 80, ал. 2 от ЗВО висшите училища и организациите по чл. 47, ал. 1 могат да провеждат обучение за придобиване на образователна и научна степен "доктор" по докторски програми, които са получили при програмната акредитация оценка от 8,00 до 10,00. Съгласно чл. 83, ал. 4 от ЗВО, когато висшето училище не отговаря на изискванията за академичен състав на основен трудов договор, акредитационният съвет приема решение, с което прави отказ за акредитация. При тълкуване на чл. 83, ал. 4 от ЗВО във връзка с чл. 80, ал. 2 от ЗВО следва извод, че разпоредбата на чл. 83, ал. 4 от ЗВО предвижда самостоятелно основание за отказ, различно от неизпълнението на изискването на чл. 80, ал. 2 от ЗВО за оценка, равна или по-висока на предвидения от законодателя минимум от 8,00. Съгласно чл. 83, ал. 5 от ЗВО решението, с което се прави отказ за акредитация, следва да съдържа: 1. мотиви за отказа и препоръки, чието изпълнение от страна на висшето училище и организациите по чл. 47, ал. 1 е задължително условие за откриване на нова процедура; 2. срок за предприемане на мерки за отстраняване на слабостите и за подобряване на качеството, след изтичането на който може да се поиска откриване на нова процедура, като този срок не може да бъде по-дълъг от 18 месеца. Процедурата за програмна акредитация е регламентирана подробно в Правилника за дейността на НАОА. Съгласно чл. 35, ал. 1 и 3 от Правилника за дейността на НАОА, в случаите когато процедурата за акредитация се осъществява от акредитационния съвет, постоянната комисия, въз основа на доклада на експертната група подготвя доклад за резултатите от извършеното оценяване. Постоянната комисия внася в акредитационния съвет доклада за резултатите от извършеното оценяване, който следва да съдържа мотивирана оценка относно съответствието на представените от висшето училище доказателства с критериите за програмна акредитация по чл. 78, ал. 3 от ЗВО. Съгласно чл. 36, ал. 1 от Правилника за дейността на НАОА, оценката се определя с решение на акредитационния съвет въз основа на доклада на постоянната комисия и становището на оценяваната институция с явно гласуване и с обикновено мнозинство. Оценяването при акредитация се извършва по десетобална система, включваща оценките от 0 до 10.00. Оплакванията на касационния жалбоподател за допуснати от съда нарушения на закона са неоснователни с изключение на извода на административния съд за приложимост на чл. 38 от Правилника за дейността на НАОА, който касае случаите, когато процедурата се осъществява от постоянна комисия от съответната област на висшето образование. Настоящият случай не е такъв, тъй като процедурата се провежда от Акредитационния съвет на НАОА на основание чл. 81, ал. 4, вр. чл. 84, ал. 1, т. 2, б. "в" от ЗВО. Следователно цитираният в първоинстанционното решение чл. 38 от Правилника за дейността на НАОА, който предвижда 4,00 като минимална положителна оценка за акредитация, е неприложим. Правилно е посочено от касационния жалбоподател, че приложение намира чл. 80, ал. 2 от ЗВО, съгласно който висшите училища и организациите по чл. 47, ал. 1 могат да провеждат обучение за придобиване на образователна и научна степен "доктор" по докторски програми, които са получили при програмната акредитация оценка от 8,00 до 10,00. Неправилният извод на съда относно приложението чл. 38 от Правилника за дейността на НАОА обаче не е опорочил крайния извод за незаконосъобразност на индивидуалния административен акт поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Видно от приложения доклад на експертната група, проверката във връзка с откритата процедура за програмна акредитация е приключила с положително заключение, че в Медицински университет "Проф. д-р П. И. С." - В. има създадени условия за реализиране на докторска програма по ревматология. Създадената материално-техническа база е оценена като особено добра, тъй като позволява провеждането на многостранна научноизследователска дейност в различни направления на ревматологията. Според експертната група хабилитираният ръководител на клиниката по ревматология и нехабилитираните лекари със специалност по ревматология биха могли да се справят с обучението на бъдещите докторанти. Дадени са три препоръки, като тази, която пряко касае основния спорен въпрос, гласи да се поканят хабилитирани лица по ревматология от други институции. За изпълнението на последната препоръка е даден срок - постоянен. При преглед на съдържанието на доклада на експертната група се установява, че оценката относно профила и квалификацията на преподавателския състав е положителна. Дадените в края на доклада препоръки не могат да променят общия позитивен извод на експертната група по този критерий. В титулната част на доклада на постоянната комисия е посочено, че доклада е изготвен съгласно критериалната система за програмна акредитация. В обстоятелствената част на т. 1 от доклада е посочено, че обучаващо звено на докторантите по докторска програма "Ревматология" се предвижда да бъде Катедрата по вътрешни болести. В нея са обособени седем учебно-научни сектора (УНС). Един от тях е УНС по ревматология. В тази структура е базирана единствената за С. Б. К. по ревматология с ръководител хабилитирано лице, което работи и публикува в сферата на ревматологията, където са концентрирани и най-голям брой лекари със специалност ревматология. Има готовност в нея да бъдат зачислени четирима докторанти по предлаганата докторска програма. В обстоятелствената част на т. 2 от доклада са описани профилът и квалификацията на преподавателския състав, включително, че ръководителят на Клиниката по ревматология е хабилитирано лице, но е доцент по кардиология с клинични специалности по вътрешни болести и кардиоревматология. Т. 2 от доклада завършва с констатация, че в обучаващото звено няма хабилитирано лице в областта на ревматологията, което според законовите норми да бъде научен ръководител по докторската програма "Ревматология". Като основание за издаване на процесния отказ за програмна акредитация Акредитационният съвет на НАОА е посочил обща оценка от критериите 6.56 (шест цяло и петдесет и шест стотни). Наред с посочената оценка, отказът е обоснован с мотив, че в университета няма назначен по основен трудов договор хабилитиран преподавател по научната специалност "Ревматология"; посоченият началник на новооткритата секция по "Ревматология" е хабилитиран по научната специалност "Кардиология". При проверка на законосъобразността на отказа административният съд е достигнал до правилен извод, че от приложените по делото доказателства не се установява по какви критерии е извършено оценяването от постоянната комисия, както и как е формирана крайната оценка, определена от Акредитационния съвет на НАОА. В преписката не се съдържа решение на Акредитационния съвет на НАОА по чл. 79, ал. 2 от ЗВО, с което са утвърдени показатели с теглови коефициенти за всеки критерий за програмна акредитация поотделно. В доклада на постоянната комисия има бланкетно позоваване на "критериална система за програмна акредитация" и на "законовите изисквания", без да има яснота какво е съдържанието на тази критериална система, с кой акт е утвърдена и кога е оповестена. Представените по делото критерии за програмна акредитация са утвърдени от Акредитационния съвет на 20.10.2016 г., когато вече е бил изготвен докладът на постоянната комисия. Нито се твърди от административния орган, а и това е обективно невъзможно, същите критерии да са били съблюдавани при постановяване на процесния отказ, тъй като отказът се основава на констатациите на постоянната комисия, които обаче са изготвени преди датата на утвърждаване на цитираните критерии. При сравнение на съдържанието на доклада на постоянната комисия и съдържанието на утвърдените на 20.10.2016 г. критерии се установява, че показателите за оценка, проследени в двата отделни документа, се различават по брой и съдържание. В тази връзка следва да се уточни, че административният съд неправилно е приел за установено от фактическа страна, че именно критериите, утвърдени на 20.10.2016 г., са приложени в хода на процедурата по акредитация. Този извод на съда по фактите след това е изоставен в изложените в обжалваното съдебно решение правни изводи, съгласно които административният орган не е установил по какви критерии е извършена оценката на висшето училище и по каква методика е дадена цитираната по-горе оценка - 6,56. Твърденията на касационния жалбоподател относно начина на формиране на оценката 6,56 не са подкрепени с доказателства. В касационната жалба се твърди, че членовете на Акредитационния съвет са попълнили фиш по образец, в който оценяват всеки от критериите, както и че въз основа на индивидуалните оценки по всеки критерий е определена оценката за всяка от четирите сфери. Самите фишове не са представени нито с преписката в първоинстанционното производство, нито с касационната жалба, поради което по делото не е установено спазването на изискването на чл. 79, ал. 1 от ЗВО. Правилен е също така изводът на съда, че от административния орган не е установено правното основание, по силата на което наличието на назначен на основен трудов договор хабилитиран преподавател по научна специалност "Ревматология" е въздигнато в абсолютна положителна предпоставка за програмна акредитация. ЗВО не съдържа конкретни изисквания за академичния състав на основен трудов договор, с който висшето училище следва да разполага. В доклада на постоянната комисия и след това в постановения отказ има констатация за неизпълнение на изискването, без да са цитирани разпоредби от нормативен акт или допълнително утвърдени от административния орган изисквания, които да са били публично оповестени. В административния акт не е обсъдено подаденото от висшето училище възражение вх. № 681/30.09.2016 г. срещу доклада на постоянната комисия. Възражението се основава на чл. 4, ал. 4 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав в РБ, съгласно който обучението в докторантура се извършва в първично звено на висше училище или научна организация, където има поне едно хабилитирано лице от съответната научна област. Цитираната разпоредба не съдържа изискване хабилитираното лице да е от съответната научна специалност. В § 2 от ПЗР на същия правилник законодателят е приел, че професионалните направления и научните области по смисъла на правилника се определят съответно на областите на висшето образование и професионалните направления, определени с Класификатора на областите на висше образование и професионалните направления, приет с Постановление № 125 на Министерския съвет от 2002 г . В процесния случай акредитацията касае докторантура в научната област "Медицина", съответна на областта на висшето образование, определена с цитирания класификатор. Оплакванията на касационния жалбоподател, че в случая е релевантна не само научната област "Медицина", а и научната специалност "Ревматология", не почиват на конкретни аргументи в какъв акт е утвърдено това изискване. Касационният жалбоподател бланкетно твърди, че целта на спорното изискване е повишаването на качеството на висшето образование. Това, че законът предвижда в чл. 83, ал. 4 от ЗВО като самостоятелно основание за отказ на програмна акредитация неизпълнението на критерия по чл. 78, ал. 3, т. 2 от ЗВО, не освобождава административния орган от задължението по чл. 79, ал. 2 от ЗВО за всеки критерий за програмна акредитация да утвърди показатели с теглови коефициенти. По този начин е нарушен принципът за последователност и предвидимост по чл. 13 от АПК, който изисква от административните органи своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагането на закона и постигането на целите му. Въз основа на събраните доказателства съдът е достигнал до правилен извод, че установените от органа факти и обстоятелства не са отнесени към конкретно посочена правна норма, съставляваща основание за отказ. Подвеждането на относимите факти и обстоятелства към приложимата правна норма е елемент на властническото волеизявление и то следва да е надлежно извършено, за да бъде осъществен от съда контролът за материална законосъобразност на акта. Предвид това, че административното производство е започнало по искане за издаване на благоприятен акт, съдът правилно е изпратил преписката за ново произнасяне за отстраняване на установените съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В тази връзка следва да бъдат допълнени мотивите на съда в частта относно процесуалните действия, които трябва да бъдат повторени от административния орган. Предвид това, че са допуснати нарушения още в работата на постоянната комисия, то производството следва да продължи с изготвянето на нов доклад за резултатите от извършеното оценяване, който да съдържа мотивирана оценка относно съответствието на представените от висшето училище доказателства с критериите за програмна акредитация по смисъла на чл. 78, ал. 3 от ЗВО. От този доклад следва да става ясно какви са конкретните изисквания за изпълнение на всеки критерий поотделно, с какъв акт са предвидени тези изисквания и по какъв начин са оповестени, както и каква част от тях и в каква степен са изпълнени. След това процедурата следва да продължи съгласно чл. 35, ал. 2 и 3 от Правилника за дейността на НАОА и да приключи с мотивирано решение на Акредитационния съвет на НАОА при спазване на изискванията на чл. 83 от ЗВО. По изложените съображения обжалваното решение следва да бъде оставено в сила.