Решение № 10602 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7340/2018 г.

Решение № 10602 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7340/2018 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на С. С. срещу решение № 211 от 27.03.2018 г. на Административен съд Хасково по адм. д. № 1304/2017 г., с което е отхвърлена жалбата му срещу разпоредбата на чл. 69, ал. 3 от Наредбата за управление на общинските пътища /Наредбата/ на Общински съвет Хасково, в частта "или упълномощено от него длъжностно лице", приета с Решение № 394 по Протокол № 24 от 28.10.2005 г. Релевира възражения по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че общинският съвет не разполага със законова делегация да регламентира въпросите свързани с административно-наказателната дейност във връзка с установени административни нарушения на Закона за пътищата. Счита, че разпоредбата в оспорената й част е нищожна. Излага и съображения за незаконосъобразност на оспорения текст, тъй като липсва законова разпоредба в ЗМСМА, която да дава възможност общинския съвет или кметът да делегират правомощията по издаване на наказателни постановления на други длъжностни лица. Прави искане за отмяна на оспорения акт и постановяване на друг, с който да се прогласи нищожността на оспорената разпоредба на чл. 69, ал. 3, предл. второ от Наредбата или същата да бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира присъждане на направените разноски за две съдебни инстанции. Ответникът, Общински съвет гр. Хасково не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура излага мотивирано становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, при извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, приема същата за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от активно процесуално легитимирана страна, срещу съдебен акт, който подлежи на контрол пред настоящия съд. Обжалваното решение на Административен съд Хасково е валидно и допустимо. По същество жалбата е основателна: За да постанови оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е приел за установено, че Наредбата за управление на общинските пътища е приета с Решение № 394 по Протокол № 24 от 28.10.2005 г. от заседание на Общински съвет гр. Хасково. Счита същата за издадена от компетентен орган, съгласно правомощията на Общинския съвет уредени в чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, в законоустановената форма, при спазване на административнопроизводствените правила. Приел е, че оспореният текст не противоречи на чл. 23 от Закона за пътищата /ЗП/, чл. 47, ал. 2 от ЗАНН и чл. 22, ал. 5 от ЗМСМА. Изложил е мотиви, че е налице хипотезата на чл. 56, ал. 3, т. 2 от ЗП, която изрично предвижда възможност за възлагане права от кмета на общината на определени от него длъжностни лица. С оглед изложеното е приел, че оспореният текст в частта гласяща "или упълномощено от него лице" е материално законосъобразен, поради което не е налице основание за отмяна му или обявяването му за нищожен. Касационната инстанция не споделя този краен извод на АС - Хасково: Съгласно чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Същата правна норма, дава общо правомощие на общинския съвет като орган на местно самоуправление да приема наредби като подзаконови нормативни актове. Разпоредбата няма самостоятелен характер, като съгласно същата, общинският съвет приема наредби в изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, където са посочени в 25 точки правомощия на общинския съвет като орган на местно самоуправление. В конкретната хипотеза като правно основание за приемане на процесната наредба, цитирано в параграф 5 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата, е посочена нормата на чл. 3 и чл. 23 от Закона за пътищата. Именно в Закона за пътищата се съдържа правното основание за издаване на процесната Наредба /по смисъла на чл. 75, ал. 4 АПК/. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че в случая ЗМСМА като общ закон спрямо ЗП не намира приложение. Чл. 23 ЗП предоставя, но и ограничава правомощията на общинския съвет да приема наредба във връзка с управлението на общинските пътища. Правомощията по управление на пътищата не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се регламентира административно-наказателната дейност във връзка с установени административни нарушения на ЗП. Тоест, стои въпроса относно правомощието на общинския съвет да приеме текст на наредбата с това съдържание на основание чл. 23 ЗП. Съгласно чл. 69, ал. 1 от Наредбата, установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателни постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Текстът на действащата разпоредба на чл. 69, ал. 3 гласи: "Наказателните постановления се издават за общински и частни пътища от кмета на общината или от упълномощено от него длъжностно лице. " Безспорно общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Европейската харта за местно самоуправление /ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995 г/ в чл. 3, т. 1 дава дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като такова се разбира правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма. В обжалваната наредба се посочва като правно основание чл. 23 ЗП, като компетентността на общинския съвет следва да се съсредоточи в управлението на общинските пътища, а с текста на чл. 69, ал. 3 от Наредбата, компетентността на общинския съвет излиза от рамката на чл. 23 ЗП и навлиза в сферата на налагане на административни наказания за нарушения, каквато компетентност по този текст общинският съвет няма. Конституционният съд в свое решение № 6/29.09.2009 г по к. д. № 7/2009 г сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. Оттук се поставя въпроса дали материята, уреждаща налагане на наказания във връзка управлението на пътищата е един от елементите, представляващи съществена част от обществените дела на местното самоуправление и в коя сфера на компетентност попада. При анализ на чл. 4 от Европейската харта за местно самоуправление т. 1 Върховният съд обосновава следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени. Оттук съдът прави извод, че обхватът на правомощията на общинския съвет като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк. В случая обаче, дори и да се наложи извод за наличие на законово определено широко правомощие на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения свързани с управлението на общинските пътища, то в рамките на тези правоотношения категорично не се поставят и правоотношенията, свързани с налагане на наказания за извършените нарушения. Горното обосновава извод, че с процесната Наредба за управление на общинските пътища, общинският съвет е излязъл извън своята компетентност, уреждайки със същата наредба и отношения по повод извършени административни нарушения, за които се налагат административна наказания. В горния смисъл, целият текст на чл. 69, ал. 3 от Наредбата се явява нищожен, като приет извън правомощията на общинския съвет, предоставени с текста на чл. 23 ЗП. Тъй като искането е за частична отмяна, съдът не може да се произнесе в останалата част без да е сезиран, поради което и нищожността следва да се прогласи само за оспорваната част от текста. За пълнота, съдът следва да обсъди възможността на общинския съвет да издава наредба с текст, който буквално преписва текст на закон. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 3 АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 80 АПК, за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 8 ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Видно от текста на чл. 10 от ЗНА /приложим на основание чл. 80 от АПК/ обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен.