Решение № 5217 от 26.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4494/2016 г.

Решение № 5217 от 26.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4494/2016 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на С. Р. Н. от гр. К., подадена чрез пълномощник, против решение № 376/20.01.2016 г. по адм. д. № 8399/2014 г. по описа на Административен съд С.- град, с което съдът е отхвърлил жалбата на Н. срещу решение № РС-308-13-063/24.07.2014 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ). Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че тя не е лице, заемащо публична длъжност към момента на извършване на проверката от КПУКИ; че не е надлежно уведомена за правото си да бъде изслушана съгласно чл. 26 ЗПУКИ. Според касатора съдът не е съобразил относимите към спора факти и обстоятелства, не е обсъдил задълбочено събраните по делото доказателства, поради което е достигнал до неправилен и необоснован извод за законосъобразност на решението на Комисията. Иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по съществото на спора или, алтернативно, връщане на делото за ново разглеждане. О. К. за предотвратяване и установяване конфликт на интереси (КПУКИ), чрез пълномощник, оспорва касационната жалба. Претендира присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че производството пред КПУКИ е образувано по сигнал от 14.11.2013 г. за конфликт на интереси, допуснат от С. Н. в качеството й на чл. на Съвета на директорите и изпълнителен директор на "Интендантско обслужване" ЕАД за периода 12.10.2009 г. - 4.09.2013 г. Комисията е образувала производство, провела е разследване, събрала е доказателства. Съдът е анализирал фактите, установени от органа и е приел също, че Н. е заемала длъжността "изпълнителен директор" и по силата на договор за възлагане - "управител" на дружеството в гр. К.. В изпълнение на решение на СД на дружеството за наем на жилище за нуждите на командировани служители, на 10.12.2009 г. С. Н. като представител на "Интендантско обслужване" ЕАД е сключила договор за наем на недвижим имот в гр. С. с Г. М., при месечен наем от 300 евро. На 10.01.2011 г. Н., като чл. на СД и изпълнителен директор, е сключила нов договор за наем на този недвижим имот със същия наемател при наемна цена 330 евро, която също е заплащана от интендантството. От направените справки в домовата книга на адреса на недвижимия имот е установено, че жалбоподателката е ползвала този имот от 18.12.2009 г. до м. август 2013 г., като наемната цена е заплащана от "Интендантско обслужване" ЕАД. През този период, като изпълнителен директор, тя е подписвала счетоводни документи - разходни касови ордери за платени от интендантството суми по наемния договор за имота, който е ползвала. С решение № РС-308-13-063/24.07.2014 г. Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е установила конфликт на интереси по отношение на С. Н. в качеството й на чл. на СД и изпълнителен директор на "Интендантско обслужване" ЕАД през периода 12.10.2009 г. - 4.09.2013 г. за нарушения по чл. 8, изр. второ, пр. първо ЗПУКИ и по чл. 8, изр. първо, пр. четвърто ЗПУКИ, както и че не е подала декларации по чл. 12, т. 4 от този закон. Първоинстанционният съд е възприел изцяло установената от органа фактическа обстановка, като го е подкрепил и в правните му изводи. Приел е, че спрямо Н. е проведено надлежно производство пред Комисията, макар и тя вече да не е била чл. на СД и изпълнителен директор на "Интендантско обслужване" ЕАД. Заключил е, че органът не е допуснал съществено нарушение на процесуалните правила, като не я е уведомил по надлежния ред за правото й да бъде изслушана пред КПУКИ. Според съда, органът е положил дължимата грижа за уведомяване на Н., като е издирил точния адрес от НБД "Население", изпратил е чрез куриерска фирма две покани, които са върнати от оператора с отбелязване "сменен адрес". Тъй като Комисията не е разполагала с данни за служебен адрес или за упълномощено лице, тя е изпълнила процесуалното си задължение. Съдът е отбелязал, че правото на защита на жалбоподателката не е нарушено, тъй като тя е защитила интереса си в съдебното производство. По същество е приел, че С. Н., като лице, заемащо публична длъжност през проверявания период, с действията си е нарушила забраната на чл. 8 ЗПУКИ. По тези съображения е заключил, че оспореният акт е законосъобразен, а подадената от Н. жалба - неоснователна. Решението е неправилно. Неоснователно е възражението на касатора, че производството пред Комисията е проведено срещу лице извън кръга на лицата по чл. 3 ЗПУКИ, тъй като Н. не е заемала публичните длъжности към датата на образуване на преписката. Чл. 1 ЗПУКИ определя приложното поле на закона с оглед лицата, заемащи публични длъжности към момента на извършване на нарушението. Обстоятелството, че впоследствие същите не заемат съответната длъжност, не води до отпадане на отговорността за допуснатото преди това административно нарушение във връзка с упражняване на властническите правомощия. Релевантен за приложението на закона е именно моментът, в който нарушението е допуснато и какво качество е заемало лицето тогава. Както правилно е приел първоинстанционният съд, последващото освобождаване от длъжността не води до амнистиране на извършените нарушения, напротив, именно извършените нарушения могат да бъдат основание за освобождаване от заемана длъжност и забрана за заемане на публична длъжност за определен период от време. Принципно правилни са съображенията на съда за приложението на чл. 8 ЗПУКИ. За да може едно лице, което заема публична длъжност, да разходва бюджетни средства, трябва да има правомощието да се разпорежда с тези средства. Правомощие за разпореждане с бюджетни средства установява само законът. Ако лице, което заема публична длъжност, разходва бюджетни средства, без да има законово правомощие да извършва това, неговото действие сочи на престъпление. В хипотезата на чл. 8 ЗПУКИ наличието на материалноправните предпоставки за действията на лицето, заемащо публична длъжност, е ирелевантен факт. Законът установява неправомерния характер на упражняването на правомощията поради неправомерната цел, с която са упражнени - придобиването на облага в частен интерес, а не поради нарушение на материалноправните предпоставки за тяхното упражняване. С оглед на това конфликт на интереси е налице и тогава, когато лицето, заемащо публична длъжност, е упражнило правомощията си в съответствие с материалноправните предпоставки за тяхното прилагане, но това е станало в негов частен интерес. Д. само възможността съществуващият частен интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията, води до състояние, което е обществено опасно и укоримо и като такова не следва да бъде допускано. Ефектът на преследваната цел се засилва още повече, когато частният интерес се съчетава именно в лицето, заемащо публична длъжност. Законът не допуска нито самоконтрол, нито договаряне сам със себе си. Интересът е субективната предпоставка по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗПУКИ. Законодателят е възприел частния интерес като мотив на действията и бездействията на лицето. В случая не се изисква облагата да е постигната или да е реализирана. Конфликтът на интереси е действие в отклонение и противоречие на публичния интерес. Т. предполага наличието на частен интерес на задълженото лице, без да е задължително този частен интерес да е реализиран. Достатъчно е частният интерес да съществува като възможност. Но касационната инстанция не споделя извода на Административен съд С.-град, че в производството пред КПУКИ не е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. Съгласно разпоредбата на чл. 26 ЗПУКИ, Комисията изслушва лицето, заемащо публична длъжност, и му дава възможност да даде възражение. По делото не е спорно, че С. Н. не е изслушана пред КПУКИ, нито й е дадена възможност за възражения. Действително, на известния в преписката адрес, който съвпада с официалните данни от НБД "Население", органът е изпратил две покани, върнати от куриерската фирма с отбелязване "сменен адрес". С това действие Комисията е приела, че е изпълнила задължението си по чл. 26 ЗПУКИ. Доколкото съобразно чл. 22а, ал. 1 ЗПУКИ Комисията е независим, но държавен орган, при липса на изрична регламентация за неуредените в закона въпроси във връзка с производството пред Комисията следва да се прилага Административнопроцесуалният кодекс. Чл. 61 АПК е приложим за всички актове в хода на административното производство и предвижда алтернативни начини за изпращане на поканата за изслушване. Органът е длъжен да изслуша лицето и да му даде възможност за възражения, за което проверяваното лице следва да бъде надлежно уведомено. Недопустимо е такова производство, имащо санкционен характер, да бъде проведено "задочно". Това се обосновава с характера на дейността по предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Касационният състав приема, че Н. не е надлежно уведомена за правото й на изслушване. Това право е проявление на конституционното право на защита - чл. 56 от Конституцията. Дали страната в административното производство ще се възползва или не от правото на изслушване по чл. 26 ЗПУКИ е въпрос единствено на нейната лична преценка. Но органът е длъжен да създаде предпоставки за упражняването на правото и една от тези предпоставки е надлежното уведомяване. Разбира се, не всяко неизслушване автоматично води до незаконосъобразност на постановения акт. Но целта на правото на изслушване е от една страна, да позволи възможно най-прецизно и вярно разглеждане на преписката и установяване на фактите, т. е. произнасяне на органа след като се изяснят всички факти и обстоятелства от значение за случая, а от друга, да гарантира ефективна защита на заинтересованото лице. В производствата по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси преценката за характера на нарушението по чл. 26 ЗПУКИ трябва да се прави не само с оглед на възможността лицето да ангажира нови доказателства и съществуващата възможност за съдебно обжалване, където би могъл да защити правата си, но и при отчитане на характера на производството пред Комисията. Правните последици за проверяваното лице са тежки, макар и съответни на целите на закона и на характера на защитаваните обществени интереси. Това не означава лицето, по отношение на което е образувано производство за конфликт на интереси, да бъде лишено от право на изслушване. Справедливият баланс на защитените ценности и на правата на проверяваното лице налага органът да осигури упражняването на правото на изслушване и само преценката на лицето да бъде тази, която ще доведе до упражняването или неупражняването му. Предвид изложеното, допуснатото от КПУКИ в хода на производството нарушение на правото на изслушване по чл. 26 ЗПУКИ е съществено и е довело до постановяването на незаконосъобразен акт. Съдът, като е приел обратното, е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Характерът на допуснатото от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила - такова, което би могло да се отрази на резултата, до който органът достигнал, прави ненужна проверката на съдебното решение по отношение на останалите доводи за материална незаконосъобразност и необоснованост.