Решение № 13379 от 23.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8562/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество "Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Сърбия" 2014-2020 г. (Програмата) срещу Решение 723 от 23.05.2025 г. на Административен съд София-област по административно дело 698/2023 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение РД-02-14-502 от 24.04.2023 г. на ръководителя на УО на Програмата, с което на Община Сливница е определена финансова корекция в размер 100 % от допустимите разходи по Договор СВ007.2.31.131-РР2-02/09.12.2020 с изпълнител Авто Инженеринг Холдинг Груп ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 61 от Регламент (EC, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, /ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (EC) 223/2014 и (EC) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046) и чл. 2, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), квалифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Обосновава довода си за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила с липсата на указание към ответника в първоинстанционното производство да представи доказателства за участието на партньора в производството по издаването на оспорвания административен акт. В тази връзка представя към касационната жалба писмено доказателство писмо до кмета на Община Майданпек, Република Сърбия за възстановяване на недопустим разход от ПП2 Община Сливница по проект СВ007.2.31.121, към което е било приложено решението за финансова корекция. Счита, че този пропуск е довел до непълно установяване на относимите факти и неправилни правни изводи на съда. Касаторът анализирайки, нормативната уредба на Програмата за трансгранично сътрудничество "Интеррег ИПП България - Сърбия" 2014-2020 г. заключа, че ръководителят на УО има правомощието да установява нередност, допусната от бенефициери с местонахождение на територията на Република България, и съответно да определя финансова корекция, както и че ролята на водещия бенефициер/партньор е по-скоро представителна и административна, и цели обобщаване на данните/документите при отчитане на проектите. Счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд, че партньора по проекта Община Сливница е недопустим адресат на акта за определяне на финансова корекция като се позовава на изричен текст от споразумението за партньорство от 19.04.2018 г. сключено между водещия партньор по проекта - Община Майданпек, Република Сърбия и Община Сливница като партньор 2, който също не е анализиран от съда. Иска от съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на Община Сливница, алтернативно ако касационната инстанция прецени, че спорът не е изяснен от фактическа страна да върне делото за ново разглеждане от първоинстанционния съд със съответните указания. Претендира и присъждането на разноски за две инстанции, включително за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Община Сливница, не ангажира становище и не се представлява в съдебно заседание. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 30.08.2019 г. между Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество "ИНТЕРРЕГ ИПП България Сърбия" 2014-2020 и Община Майданпек, Република Сърбия водещ партньор, е сключен Договор за субсидия РД-02-29-230, за изпълнение на проект "Превенция и изграждане на съвместен капацитет за ранно предупреждение и реакция при пожари". Съгласно чл. 1, ал. 3 от договора, водещият партньор поема задължение да изпълни проекта в сътрудничество с партньор 2: Община Сливница, Република България. Проектът е с общ бюджет 596 636,59 евро. Съгласно чл. 10, ал. 6 от договора В случай нередност, водещият партньор е отговорен за възстановяването на цялата сума на УО ( включително начислените лихви, ако има такива), дори ако нередността е извършена от един от партньорите. За нередности, извършени от партньор, водещият партньор има право да поиска тези суми от отговорния партньор, за да ги изплати на УО. На 01.10.2020 г. изпълнение на проекта Община Сливница провежда тръжна процедура по реда на Практическото ръководство с предмет Доставка на специализирана противопожарна екипировка с 4 обособени позиции. Обособена позиция 3 е с предмет: Доставка на специализирано оборудване за автомобил за пожарогасене. На 09.12.2020 г. между Община Сливница и Авто Инженеринг Холдинг Груп ЕООД е сключен договор за изпълнение на поръчката в частта на обособена позиция 3. Договорът е изпълнена на 05.03.2021 г. На 29.03.2023 г. ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество "ИНТЕРРЕГ-ИПП България Сърбия" 2014 - 2020 г. уведомява Община Сливница за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция, като на Общината е предоставена възможност за подаване на възражения. Община Сливница не представя възражение. На 24.04.2023 г., с Решение РД-02-14-502, ръководителят на УО по Програмата, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1, вр. § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, определя на Община Сливница финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по договора от 09.12.2020 г. за доставка на специализирано оборудване за автомобил за пожарогасене, за нарушение на чл. 61 и чл. 178, § 1 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ във връзка с т. 2.5.4 от Практическото ръководство за договорни процедури за външни дейности на Европейския съюз - PRAG (Версия 2019.0), класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство Заповед РД-02-14-472 от 13.04.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която определя М. О. директор на Дирекция Управление на териториалното сътрудничество за ръководител на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество "Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ България - Сърбия" 2014-2020 г. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган и в исканата от закона форма, но при нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Съдът се позовава на чл. 27, § 2 от Регламент 1299/2013 г, на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 06.03.2025 г. по дело С- 620/23, както и на чл. 1, чл.10, ал.1, 3 , 7, чл. 16, 3, 6, 8, 10 и 14 и чл. 23, ал.1 от Договор за субсидия РД-02-29-230/30.08.2019 г., за да обоснове извода си, че ръководителят на УО не е определил правилно адресата на решението си за определяне на финансова корекция, като сочи че такъв следва да Община Майданпек, Република Сърбия, която е водещ партньор по договора за субсидия и съгласно Съюзното право и договореното само водещият партньор отговаря пред УО за всички допуснати нередности, както и за възстановяването на всички суми, дължими на този орган в случай на нередност. Сочи, че като административното производството по издаването на оспореното решение е проведено без участието на водещия партньор, който е надлежен адресат на акта, ръководителят на УО е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като и на материалния закона. Въз основа на изложеното съдът заключава, че оспореният акт е незаконосъобразен и го отменя. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК не е необходимо да ги преповтаря. Неоснователен е доводът на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила. С определение от 29.05.2023 г. съдът е дал изрично указание на ответника, че не е представил всички необходими доказателства за установяване на фактите и обстоятелствата, посочени административния акт. С определение от 16.06.2026 г. съдът отново е указал на ответника, че може да даде писмен отговор по жалбата, да сочи и представя доказателства, както и го е предупредил че върху него тежи доказателствената тежест за установяването на съществуването на фактическите основания, посочени в акт и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Процесуалният представител на ръководителят на УО в съдебно заседание от 06.07.2023 г. е заявил, че няма доказателствени искания и няма да сочи доказателства, дал е становище да се приемат докладваните от съда писмени доказателства, представляващи административната преписка. Следователно ответникът в първоинстанционното производство е потвърдил, че представените доказателства установяват, както всички фактически основания, посочени на оспорения акт, така и изпълнението на законовите изисквания за издаването му. Следователно съдът е изпълнил задължението си да даде указания относно доказването на относимите факти и обстоятелства по делото, както и относно спазването на административнопроизводствените правила, осигурил е възможност да бъдат предоставени допълнителни, но ответникът не е представил допълнителни такива. С оглед на посоченото съдът при спазване на съдопроизводствените правила е обосновал изводите само въз основа на представените и приети по делото доказателства, които е докладвал надлежно и е взел становище от страните за приемането им. Правилен е изводът на съда, че ръководителят на УО не е определил правилно адресата на акта, който следва да е бенефициерът поел задължение за финансова отговорност към УО в договора за субсидия. Спорът по настоящото дело е за съответствието на решението на ръководителя на УО с материалноправните разпоредби и конкретно дали партньорът по договорът за субсидия Община Сливница попада в понятието "бенефициер" по смисъла на чл. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Чл. 40 от Регламент за изпълнение (ЕС) 447/2014, озаглавен Бенефициери предвижда: 1. Когато са налице двама или повече бенефициери за операция от програма за трансгранично сътрудничество, един от тях се определя от всички бенефициери като главен бенефициер; 2. Главният бенефициер извършва следните задачи: а) изготвя договорености с другите бенефициери в споразумение, съдържащо разпоредби, които, наред с другото, гарантират добро финансово управление на отделените за операцията средства, включително договорености за възстановяване на неправомерно изплатени суми; б) поема отговорност да гарантира изпълнението на цялата операция; в) гарантира, че разходите, представени от всички бенефициери, са били направени в изпълнение на операцията и отговарят на дейностите, договорени между всички бенефициери, в съответствие с представения от управляващия орган документ, определен в параграф 6; г) гарантира, че разходите, представени от другите бенефициери, са били проверени от контрольор/и, когато проверката не се извършва от управляващия орган в съответствие с член 23, параграф 1 от Регламент 1299/2013. 3. Ако не е посочено друго в договореностите, посочени в параграф 2, буква а), главният бенефициер гарантира, че другите бенефициери получават общата сума на публичната помощ колкото се може по-бързо и в пълен размер. Не се приспадат или удържат суми и не се налагат специфични такси или други такси с равностоен ефект, които биха намалили размера на сумите за другите бенефициери. 4. Главният или единственият бенефициер е установен в участваща държава. 5. Без да се засяга член 39, параграф 2 от настоящия регламент, европейска група за териториално сътрудничество, създадена в съответствие с Регламент (ЕО) 1082/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година относно Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС) (ОВ L 210, 2006 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 58), или друг правен орган, създаден в съответствие със законите на една от участващите държави, може да кандидатства като единствен бенефициер на операция, при условие че се състои от публични институции и органи от поне две участващи държави. 6. Управляващият орган предоставя на главния или единствения бенефициер на всяка операция документ, в който са описани условията за подпомагане на операцията, включително конкретните изисквания относно продуктите или услугите, които следва да бъдат получени в резултат на операцията, планът за финансиране и срокът за изпълнение. С решение от 6 март 2025 г. по дело С-620/23 г., СЕС приема, че член 40 и член 46, параграф 6 от Регламент за изпълнение (ЕС) 447/2014 на Комисията от 2 май 2014 година относно специфичните правила за изпълнение на Регламент (ЕС) 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II) във връзка с член 27, параграф 2 от Регламент (ЕС) 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел Европейско териториално сътрудничество трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат управляващ орган с местонахождение в държава членка, участваща в програма за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП II), да адресира решение за определяне на финансова корекция само до икономически оператор, допуснал нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета, въпреки че в рамките на тази програма е определен водещ бенефициер, отговорен за изпълнението на цялата разглеждана операция, включително за възстановяването на всяка неправомерно платена сума, но той не е с местонахождение в тази държава членка. В съответствие с т. 38 от решение от 06 март 2025 г. по дело С-620/23 на СЕС, като се има предвид финансовата отговорност, която в съответствие с член 27, параграф 2 от Регламент 1299/2013 се носи от водещия бенефициер и се изразява във възстановяването на всички неправомерно платени суми, както и че такъв бенефициер контактува пряко с разглеждания управляващ орган, следва да се констатира, че когато решение за определяне на финансова корекция засяга пряко интересите на водещ бенефициер, той трябва да бъде адресат на това решение. От представените по делото доказателства се установява, че на 30.08.2019 г. е сключен договор за субсидия между УО на Програмата и Община Майданпек, Република Сърбия, определена за водещ партньор. Предмет на този договор е предоставяне на субсидия от УО за изпълнение на проекта Превенция и изграждане на съвместен капацитет за ранно предупреждение и реакция при пожари, финансиран по програмата за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ България Сърбия 2014 2020, свързана с ИПП II. В качеството си на водещ партньор и в съответствие с член 1 и чл. 10, ал. 6 от посочения договор Община Майданпек, Република Сърбия получава разглежданото финансиране и поема отговорността за изпълнението на проекта. В този контекст тя е отговорна пред Управляващия орган за всички допуснати нередности, включително допуснатите от партньорите, както и за възстановяването на пълния размер на сумите, дължими на този орган в случай на нередност, както изрично е посочено в чл. 10, ал. 6 от договора за субсидия. Така, когато е определен водещ бенефициер, в съответствие с член 40 от Регламент за изпълнение 447/2014, управляващият орган е длъжен да си върне всякакви суми от него, а не от друг бенефициер (т. 36 от решение от 06 март 2025 г. по дело С-620/23 на СЕС). С оглед изложеното, правилен е изводът на съда, че обжалваният административен акт е постановен в нарушение на материалния закон. С обжалваното съдебно решение не се оспорва правомощието на ръководителя на УО да установява нередност и да определя финансова корекция за нея. Напротив съдът ясно е посочил, че издателят на акта е компетентен да издава актове с такъв предмет, поради което не е нужно да се обсъждат всички доводи в тази насока от касационната жалба. Неоснователно е твърдението на касатора, че с определяне на финансова корекция за нередност, извършена от партньора не се засягат пряко интересите на водещия бенефициер, поради което той не следва да е адресат на акта. Видно от съдържанието на чл.10, ал.6 от договора за субсидия В случай че е извършена нередност водещият партньор е отговорен за възстановяване на цялата сума на УО (включително за начислените лихви, ако има такава), дори ако нередността е и извършена от един от партньорите. Следователно именно водещия партньор е пряко засегнат независимо, дали той или друг партньор е извършил нередността. Действително второто изречение на тази договорна разпоредба сочи, че водещият партньор има право да поиска тези суми от отговорния партньор, за да ги изплати на УО, но това е право на регресен иск, предоставено на водещия партньор, което не може да изключи че основаното задължение за възстановяване на сумата, свързана с установена нередност тежи на водещия партньор. Последното се потвърждава и от съдържанието на представеното пред настоящата инстанция писмено доказателство то касатора. Налага се извод, че адресат на решения за определена на финансова корекция може да бъде икономически оператор, различен от извършителя на нередността, стига този оператор да е поел отговорността за това към УО с договор за субсидия, а отношенията му с партньора, извършил нередността се уреждат от вътрешните отношения между партньорите, обикновено договорени, отделно от задължението, поето към УО. Адресатът на решението за определяне на финансова корекция се определя въз основа на това кой е поел финансовите отговорности по проекта към УО. В случая по делото безспорно е доказано, че финансово отговорен към УО за нередност е водещият партньор (чл.1, ал.3, чл. 10, ал.3 и 6 и др. от договора за субсидия), поради което е правилен, съответен на закона и доказателствата по делото е изводът на съда, че административният орган, издател на оспореното решение за определяне на финансова корекция не е определил правилно адресата на последното и е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила като не го уведомил за започване на производството по издаването на решеното и не му е осигурил възможност да участва в него. Това не изключва възможността, като допълнителен адресат на акта в производството по издавено му да бъде включен и партньорът, действително извършил нередността, но само неговото участие не е достатъчно за осигуряване на законосъобразността на решението за определена на финансова корекция. Неоснователен е доводът, че с представените пред касационната инстанция писмени доказателства се установява участието на водещия партньор в производството по издаване на процесното решение за финансова корекция. Преди всичко представено писмо с дата ( 02.05.2023г) след издаване на процесното решение (24.04.2023 г.), поради което не доказва осигуряването на възможност на водещия партньор да участва в производството по издаване на решението, а само че след неговото издаване следва да предприеме мерки за възстановяването на недопустим разход, което е различен и следващ етап от отношенията на водещия партньор с УО. Но дори в това писмо, изрично УО сочи, че водещият партньор е отговорен за възстановяването на цялата сума на УО, което потвърждава извода, че водещият партньор е пряко засегнат от процесното решение. Предвид изложеното, като е обосновал извод за незаконосъобразност на оспореното решение на ръководителя на УО на Програмата и е го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото, искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на разноски по делото е неоснователното. Разноски от ответника не са претендирани, поради което такива няма бъдат присъждани.