Решение № 3362 от 12.6.2026 г. на Административен съд - Благоевград по дело № 1725/2024 г.

Жалбата е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 118, ал. 1 КСО, от лице, имащо правен интерес, срещу подлежащ на обжалване административен акт и след като е осъществено обжалването по административен ред съобразно изискванията на чл. 117, ал. 1, т. 2, б. „б“ от КСО.

Разгледана по същество, същата е неоснователна по следните съображения:

Оспореното решение на Директора на ТП на НОИ гр. Благоевград и потвърденото с него разпореждане на упълномощеното лице за ръководител на осигуряването за безработица в ТП на НОИ – Благоевград са издадени в рамките на установената от закона материална, степенна и териториална компетентност на тези органи – чл. 117, ал. 3, вр. ал. 1, т. 2, б. "б" от КСО, съответно чл. 54ж, ал. 1 от КСО.

Спазени са изискванията за писмена форма на разглежданите административни актове. Обжалваното решение на директора на ТП на НОИ – Благоевград е мотивирано, в съответствие с изискването на чл. 117, ал. 3, изр. 1-во от КСО и чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, като в него са изложени фактическите основания, поради които жалбата срещу определения размер на обезщетение за безработица е отхвърлена. Посочени са обстоятелствата, които, според административния орган, обосновават този извод. В решението са посочени и правните основания, мотивирали Директора на ТП на НОИ – Благоевград да постанови решението си – конкретни разпоредби от Регламент (ЕО) № 883/2004 г. и Кодекса за социално осигуряване.

В хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Решението е издадено и в съответствие с материалния закон.

Основният спор между страните в конкретния случай се свежда до въпроса, кой е приложимият материален закон по отношение определяне размера на обезщетението за безработица.

Право на парично обезщетение за безработица съгласно чл. 54а от КСО имат лицата, за които са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд “Безработица” най-малко 12 месеца през последните 18 месеца преди прекратяване на осигуряването и които: 1. имат регистрация като безработни в Агенцията по заетостта; 2. не са придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст в Република България или пенсия за старост в друга държава или не получават пенсия за осигурителен стаж и възраст в намален размер по чл. 68а или професионална пенсия по чл. 168; 3. не упражняват трудова дейност, за която подлежат на задължително осигуряване по този кодекс или по законодателството на друга държава, с изключение на лицата по чл. 114а, ал. 1 от Кодекса на труда.

Безработицата представлява предвиден от чл. 2, ал. 1 от КСО задължителен осигурителен риск, който при настъпването причинява невъзможност за осигуреното лице да се издържа от доходи от полагане на труд. Доколкото последната трудова заетост на лицето е била във Франция, относимите правни норми във връзка с координация на системите за социална сигурност между Франция и България са в Регламент (ЕО) № 883/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социално осигуряване.

Съгласно чл. 61 от Регламент /ЕО/ № 883/2004 год. компетентната институция на държава членка, чието законодателство поставя придобиването, запазването, възстановяването или продължаването на правото на обезщетения в зависимост или от завършването на периоди на осигуряване, заетост или самостоятелна заетост, зачита, доколкото е необходимо, периодите на осигуряване, заетост или самостоятелна заетост, завършени съгласно законодателството на всяка друга държава членка, като завършени съгласно прилаганото от нея законодателство.

Няма спор по делото, че оспорващата като български гражданин е гражданин на държава членка на ЕС, поради което е лице, спрямо което намира приложение Регламент (ЕО) № 883/2004 г. Заявлението за отпускане на парично обезщетение за безработица е подадено на 28.05.2024 год., поради което за установяване основателността и размера на претендираното от Ш. право, приложение намира именно така цитираният Регламент. В чл. 2 от него се сочи, че се прилага към граждани на държава членка, лица без гражданство и бежанци, които пребивават в държава членка, които са или са били подчинени на законодателството на една или повече държави членки, както и към членовете на техните семейства и към преживелите ги лица. Република България е част от ЕС и съответно е длъжна да прилага европейските правила за координация на системите за социална сигурност на държавите членки на Съюза. Съгласно чл. 3 от Регламент (ЕО) № 883/2004 год. разпоредбите му са приложими към всички законодателства (по см. на чл. 1, параграф "л") относно обезщетение за безработица, доколкото Ш. е посочила, че последната й заетост е във Франция.

Нормата на чл. 45 от ДФЕС регламентира свободното движение на работници в рамките на Съюза, предвиждайки премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.

С оглед безспорно установеното по делото обстоятелство, че последният осигурителен период на жалбоподателката е в държава членка на ЕС, различна от Република България, в случая са приложими правилата за координация на системите за социална сигурност на държавите членки на ЕС, въведени с Регламент /ЕО/ № 883/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за координация на системите за социална сигурност и Регламент /ЕО/ № 987/2009 г. на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. за установяване на процедурата за прилагане на Регламент /ЕО/ № 883/2004 г. за координация на системите за социална сигурност. Разпоредбите на посочените регламенти определят общите правила и принципи, които трябва да бъдат спазвани от всички национални органи, институции за социална сигурност и от съда, при прилагането на националните закони.

Механизмът на координация на системите за социална сигурност, включващ и обезщетенията за безработица, се основава на четири основни принципа: определяне на приложимото законодателство; равенство в третирането; сумиране на периоди на заетост, осигуряване или пребиваване и износ на обезщетения.

По отношение на обезщетенията за безработица общият принцип за определяне на приложимото законодателство е, че лице, упражняващо доходоносна дейност, следва да принадлежи към схема за социална сигурност на държавата, на чиято територия е заето или самостоятелно заето съгласно чл. 11, § 3, буква “а” от Регламент (ЕО) № 883/2004 год., като чл. 61 от същия Регламент (ЕО) № 883/2004 год. въвежда и принципа на сумиране на периоди, т. е. компетентната институция на държава членка, съгласно чието законодателство придобиването, запазването, времетраенето или възстановяването на правото на обезщетения зависи от завършването на периоди на осигуряване, заетост или самостоятелна заетост или пребиваване, зачита до необходимия размер периодите на осигуряване, заетост или самостоятелна заетост или пребиваване, завършени съгласно законодателството на всяка друга държава членка, все едно че периодите са завършени съгласно прилаганото от нея законодателство. По-нататък чл. 62 от Регламент (ЕО) № 883/2004 год. предвижда компетентната институция на държава членка, чието законодателство предвижда изчисляването на обезщетенията да се основава на размера на предишното трудово възнаграждение или професионален доход, отчита изключително трудовото възнаграждение или професионалния доход, получавани от заинтересованото лице при последната му работа по трудово правоотношение или като самостоятелно заето лице съгласно посоченото законодателство (§1). Параграф 1 се прилага също когато законодателството, прилагано от компетентната институция, предвижда специален изискуем осигурителен период за определяне на трудовото възнаграждение, служещо за база за изчисляване на обезщетенията и когато за целия или за част от този период спрямо заинтересованото лице се е прилагало законодателството на друга държава членка (§ 2). И чрез дерогация от параграфи 1 и 2, доколкото се засягат безработни лица, обхванати от член 65, параграф 5, буква а) институцията по пребиваване взема предвид трудовото възнаграждение или професионалния доход, получавани от заинтересованото лице в държавата членка, чието законодателство се е прилагало спрямо него при последната му работа като заето или като самостоятелно заето лице, в съответствие с регламента по прилагането (параграф 3).

Република България, като част от ЕС, е задължена да прилага европейските правила за координация на системите за социална сигурност на държавите членки на Съюза, като всяка държава членка е свободна да решава кои категории лица подлежат на осигуряване съгласно нейното законодателство; кои са осигурените социални рискове; какви обезщетения се отпускат и при какви условия; как се изчислява размерът на обезщетенията и т. н.

Правилата по отношение паричните обезщетения за безработица в националната правна уредба на Република България са уредени в Глава ІV, Раздел ІІІ на КСО. Така според чл. 54б, ал. 1 от КСО (в действащата му редакция от ДВ бр. 99 от 2017 год., в сила от 01.01.2018 год.) - Дневното парично обезщетение за безработица е в размер 60 на сто от среднодневното възнаграждение или среднодневния осигурителен доход, върху който са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд "Безработица" за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването, и не може да бъде по-малко от минималния и по-голямо от максималния дневен размер на обезщетението за безработица. Тоест, националната правна уредба предвижда база за изчисляване на размера на обезщетението за безработица - среднодневния осигурителен доход, върху който са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд "Безработица" за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването. Според приложената от административния орган норма на чл. 54б, ал. 8 от КСО - Когато в периода по ал. 1, от който се определя среднодневното възнаграждение или среднодневният осигурителен доход, или в месеца, в който е прекратено осигуряването, се включва осигурителен стаж, придобит по законодателството на държава, с която се прилагат европейските регламенти за координация на системите за социална сигурност, при определяне размера на паричното обезщетение за безработица се вземат предвид: 1. доходите, получавани от лицето по време на последната му работа; 2. всички доходи в Република България, включително съответните доходи за периодите по ал. 7, както и доходите в други държави, за които се прилагат европейските регламенти за координация на системите за социална сигурност за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването. Разпоредбата е нова от ДВ, бр. 67/09.08.2024 год. и е влязла в сила на 12.08.2024 год., т.е. действаща към датата на издаване на Разпореждане № 015-00-792-3 от 04.10.2024 г., от упълномощено лице за Ръководител на осигуряването за безработица при ТП на НОИ – Благоевград, съответно на оспореното решение на Директора на ТП на НОИ - Благоевград.

Основният спорен въпрос по делото е приложима ли е новата разпоредба на ал. 8 на чл. 54б от КСО по отношение разглежданото правоотношение, като се има предвид, че правото на парично обезщетение за безработица възниква към момента на прекратяване на осигуряването.

Действително, правопораждащата дата за отпускане на обезщетение за безработица е датата на прекратяване на осигуряването. Срокът на отпуснатите парични обезщетения за безработица в разглеждания случай е определен, като е взета предвид именно датата на прекратяване на осигуряването, като начална дата на получаване на обезщетението е 24.05.2024 год. За упражняване правото на получаване на ПОБ националното законодателство предвижда издаването на нарочен административен акт, като според чл. 54ж, ал. 1 от КСО - Паричните обезщетения за безработица се отпускат, изменят, отказват, спират, прекратяват, възобновяват и възстановяват с разпореждане на длъжностното лице, на което е възложено ръководството на осигуряването за безработица или друго длъжностно лице, определено от ръководителя на териториалното поделение на Националния осигурителен институт. Тоест, в разглежданите случаи, към датата на законодателното изменение не е наличен завършен фактически състав на административното правоотношение.

Поначало законът действа занапред и се прилага само по отношение на факти и обстоятелства, възникнали след влизането му в сила. Обратното действие може да се даде само по изключение и с изрична правна норма. Приемането на нов закон заварва и възникнали при действието на отменения закон юридически факти, които не са погасени. Обратното действие не се отнася до т. нар. "заварени" правоотношения, а преурежда по нов начин приключилите и уредени от стария закон правоотношения. Чрез признаване на действие на новия закон спрямо възникнали и съществуващи правоотношения се проявява т.нар. несъщинско обратно действие или незабавно действие на новия закон. Такова действие новият закон има, когато факт, който при действието на отменения закон е нямал значение за завареното правоотношение, придобива такова правно значение при действието на новата/изменената разпоредба. В този смисъл е постановената съдебна практика на Върховния административен съд, шесто отделение (Решение № 15620/16.12.2020 г. по адм. д. № 6847/2020 г., Решение № 13833/09.11.2020 г. по адм. д. № 3783/2020 г., Решение № 11187/18.07.2019 год. по адм. д. № 9406/2018 г., Решение № 12773/15.10.2020 г. по адм. д. № 9628/2020 г., Решение № 358/10.01.2018 год. по адм. д. № 7943/2017 г.).

Съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му.

По отношение на приложимия материален закон и Конституционният съд на Република България, в свое Решение № 4/14.05.2020 год., постановено по к. д. № 9/2019 г. е отбелязал: „Правната теория и практиката приемат, че в административното право при индивидуалните и общите административни актове е приложим този закон, който е в сила към момента на издаването им. Този принцип въплъщава правната сигурност и предвидимост в този клон на правото, в който отношенията държавен орган – гражданин (организация) са уредени по вертикала – на власт и подчинение. Преценката на съда при контрола за материална законосъобразност върху тези административни актове е дали фактите, предвидени в хипотезата на правната норма, са били правилно установени от издаващия акта административен орган и дали към тях е приложен правилно материалният закон, който е регулирал обществените отношения именно към този момент. Административнопроцесуалният кодекс не предоставя на съда компетентност да преценява дали нов материален закон, или изменен закон, последващи издаването на акта, са приложими при висящо съдебно производство. Не съществува възможност за преценка на съда и за приложението на по-благоприятен закон (така, както е предвидено в чл. 2, ал. 2 от Наказателния кодекс (НК) по отношение на престъпленията)“. Следователно при липса на преходни и заключителни разпоредби, уреждащи действието на правната норма на чл. 54б, ал. 8 от КСО, при произнасянето си по подаденото заявление, административният орган правилно се е съобразил с настъпилото законодателно изменение. Цитираните в жалбата други решения на Конституционния съд са неотносими към предмета на настоящия правен спор, поради което съдът не намира за необходимо да ги обсъжда.

По отношение твърдението на оспорващата страна за нарушаване принципа на защита на оправданите правни очаквания, съдът счита, че не може да се възприеме нарушение на този принцип с приетите и приложени от административния орган изменения на чл. 54б от КСО и конкретно със създадената нова ал. 8. В константната си практика Съдът на Европейския съюз многократно е подчертавал, че новата правна уредба се прилага незабавно спрямо бъдещите последици от положение, възникнало при действието на старата правна норма, и че приложното поле на принципа за защита на оправданите правни очаквания не би могло да бъде разширено дотолкова, че да възпрепятства изобщо прилагането на новата правна норма спрямо бъдещи последици от положения, възникнали при действието на предходната. В този смисъл е Решение от 14.01.2010 год. по дело С-226/2008 год., Решение от 29.01.2002 год. по дело С-162/2000 год. и др.

По отношение приложението на чл. 62 от Регламент № 883/2004 год.:

Нееднократно при произнасяне по приложението на Регламента, Съдът на европейския съюз е подчертавал, че Съображение 4 от Регламент № 883/2004 уточнява, че е необходимо да се вземат предвид особеностите на националните законодателства в областта на социалното осигуряване и да се изработи само система за координация. Всъщност Регламент № 883/2004 г. не установява обща схема за социална сигурност, а позволява да се запазят различните национални схеми. Държавите членки запазват компетентността си да уреждат, при спазване на правото на Съюза, системите си за социална сигурност и при липса на хармонизация на равнище на Съюза всяка държава членка трябва да определи по-специално в законодателството си условията, при които се предоставя право на социални обезщетения (Решение на Съда (седми състав) от 12.10.2023 год. по дело C-45/2022 г. и др.).

Както бе посочено по-горе, съгласно разпоредбата на чл. 54б, ал. 1 от КСО (в действащата му редакция от ДВ бр. 99 от 2017 год., в сила от 01.01.2018 год.) дневното парично обезщетение за безработица е в размер 60 на сто от среднодневното възнаграждение или среднодневния осигурителен доход, върху който са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд "Безработица" за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването, и не може да бъде по-малко от минималния и по-голямо от максималния дневен размер на обезщетението за безработица. Тоест, националната правна уредба предвижда база за изчисляване на размера на обезщетението за безработица - среднодневния осигурителен доход, върху който са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд "Безработица" за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването.

Не може да се възприеме противоречие на този национален подход с чл. 62, § 1 от Регламент 883/2004 год., тъй като според този текст, компетентната институция на държава членка, чието законодателство предвижда изчисляването на обезщетенията да се основава на размера на предишното трудово възнаграждение или професионален доход, отчита изключително трудовото възнаграждение или професионалния доход, получавани от заинтересованото лице при последната му работа по трудово правоотношение или като самостоятелно заето лице съгласно посоченото законодателство. Както се посочи по-горе, разпоредбата на чл. 54б, ал. 1 от КСО (националната правна уредба) е възприела подход за определяне размера на обезщетението за безработица, чрез определяне на референтен период за определяне на трудовото възнаграждение, което служи за основа при изчисляване на обезщетението.

Новоприетата разпоредба на ал. 8 от чл. 54б не променя приетия с ал. 1 подход за определяне базата за изчисляване размера на обезщетението, а предвижда при определяне размера на паричното обезщетение за безработица да се вземат предвид и доходите, получавани от лицето по време на последната му работа, както и всички доходи в Република България, включително съответните доходи за периодите по ал. 7, както и доходите в други държави, за които се прилагат европейските регламенти за координация на системите за социална сигурност за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването.

Както вече се посочи, възприетият от националната правна уредба на Република България подход за изчисляване размера на обезщетението за безработица е на база среднодневното възнаграждение или среднодневния осигурителен доход, върху който са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд „Безработица“ за последните 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването. В свое Решение от 23 януари 2020 година по дело C-29/19 (ZP срещу Bundesagentur fur Arbeit), Съдът на Европейския съюз казва, че от член 62, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 883/2004 г. следва, от една страна, че когато законодателството на държава членка предвижда, че изчисляването на обезщетенията се основава на размера на предишното трудово възнаграждение, трябва да се взема предвид изключително трудовото възнаграждение, получавано от заинтересованото лице при последната му работа по трудово правоотношение съгласно това законодателство, и от друга страна, ако това законодателство предвижда и установява референтен период за определяне на трудовото възнаграждение, което служи за основа при изчисляването, този референтен период трябва да включва периодите на заетост, завършени както съгласно посоченото законодателство, така и съгласно законодателството на други държави членки (т. 32 от решението). Националното законодателство, както се посочи, от една страна предвижда специален изискуем осигурителен период за определяне на трудовото възнаграждение (осигурителен доход), което служи за основа при изчисляването от 24 календарни месеца, предхождащи месеца на прекратяване на осигуряването, и от друга страна с ал. 8 на чл. 54б от КСО се вземат предвид и доходите, получавани от лицето по време на последната му работа, както и всички доходи в Република България, включително съответните доходи за периодите по ал. 7, както и доходите в други държави, за които се прилагат европейските регламенти за координация на системите за социална сигурност. Тоест националната правна норма, в съответствие с изискванията на чл. 62 от Регламент (ЕО) № 883/2004 г. и тълкуването му от Съда на Европейския съюз в определения специален изискуем осигурителен период за определяне на трудовото възнаграждение, което служи за основа при изчисляването на обезщетението за безработица, включва периодите на заетост, завършени както съгласно законодателството на Република България, така и съгласно законодателството на други държави членки. Да се възприеме, че нормите на член 62, параграф 1 и 2 на Регламент (ЕО) № 883/2004 г. задължават държавите членки да определят размера на обезщетението за безработица единствено и само приоритетно на база трудово възнаграждение, получавано от заинтересованото лице при последната му работа по трудово правоотношение, независимо съгласно законодателството на коя от държавите членки е придобито, би означавало като цяло да се отрече компетентността на държавите членки да уреждат, при спазване на правото на Съюза, системите си за социална сигурност. Съответствието на приложимата по делото националната правна норма, отнасяща се до начина на изчисляване на обезщетението за безработица с общностното законодателство, е установена в Решение на Съда на Европейския съюз от 23.04.2026 г. по дело C-116/25 г., постановено по отправено преюдициално запитване от Административен съд- Благоевград Възприето е от съда, че член 62, параграф 3 във връзка с член 65, параграф 2, първо и второ изречение и параграф 5, буква а) от Регламент (ЕО) № 883/2004 г. трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, явяваща се държава членка по пребиваване, по силата на която уредба размерът на обезщетенията за безработица, дължими на лице, което е завършило целия или част от предвидения в законодателството на тази държава членка специален изискуем осигурителен период, за целите на изчисляването на обезщетенията за безработица, придобити съгласно законодателството на друга държава членка, а именно тази по последната заетост, не се определя, като се взема предвид „изключително“ трудовото възнаграждение или професионалният доход, получавани от това лице при последната му дейност като заето или като самостоятелно заето лице съгласно законодателството на тази друга държава членка. Съдът на Европейския съюз посочва, че член 62 от Регламент (ЕО) № 883/2004 г. трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, която за целите на изчисляването на обезщетенията за безработица предвижда различен ред според това дали безработните лица са завършили целия специален изискуем осигурителен период съгласно законодателството на тази държава, или са завършили целия или част от този специален изискуем осигурителен период съгласно законодателството на друга държава членка. Следователно, в разглеждания случай, размерът на обезщетението правилно е определен като 60 на сто от среднодневното възнаграждение или среднодневния осигурителен доход на страната за посочения период, в съответствие с приложимата разпоредба на чл. 54б, ал. 8 от КСО и нормите на член 62, параграф 1 и 2 на Регламент (ЕО) № 883/2004 г.

Обжалваният административен акт е в съответствие с целта на закона. Не се споделя доводът на оспорващата страна, че в развилото се пред административния орган производство са били засегнати интересите и правата на жалбоподателя в по-голяма степен от необходимото за целта, тъй като правилно и законосъобразно е определен размерът на паричното обезщетение за безработица.

Изложеното води до извода, че оспореното решение е валидно, издадено при спазване на процесуалните правила и в съответствие с изискванията на материалния закон, поради което и подадената против него жалба ще следва да се отхвърли.

При този изход на спора на ответника следва да се присъдят претендираните разноски в размер на 102,26 евро (200 лв.), представляваща минималният размер на юрисконсултско възнаграждение, определена по правилото на чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, издадена на основание чл. 37 от Закона за правната помощ.