Решение № 365 от 16.2.2026 г. на Административен съд - Добрич по дело № 566/2025 г.

Производството по делото е по реда на чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на О. Ш. против решение от 28.08.2025 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014 - 2020 г.“ (РУО на ОПОС), с което на общината е определена финансова корекция в размер на реално установените финансови последици на нередността върху изразходваните средства – стойността на признатите за допустими за финансиране със средства от ЕФСУ разходи в размер на 66 965, 86 лева с ДДС, равняваща се на стойността на превъзложените дейности по Договор № Д-126/31.08.2021 г., с изпълнител Общинска фондация „Карон Лимен“, с предмет: „Организиране и провеждане на Фестивал на хвърчилата и организиране и провеждане на Зимен фестивал на червеногушата гъска“. В жалбата се твърди, че решението е незаконосъобразно поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. Излагат се доводи за неприложимост на чл. 70, ал. 1, т. 10 от ЗУСЕФСУ, неправилна правна квалификация на твърдяната нередност, немотивираност на акта, несъответствие между фактическите и правните основания за издаването му, липса на нарушение на чл. 14, ал. 7, чл. 20, ал. 2, т. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. По тези съображения се иска решението да бъде обявено за нищожно, а в условията на евентуалност – да бъде отменено. Претендира се и присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът по делото – министърът на околната среда и водите и РУО на ОПОС 2014 – 2020 г., чрез процесуалния си представител, оспорва основателността на жалбата. Счита решението за правилно и законосъобразно, издадено от компетентен орган, в необходимата писмена форма, при спазване на процесуалните правила и материалния закон и в съответствие с целта на закона. Иска отхвърляне на жалбата и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на разноските на насрещната страна. Добричкият административен съд, като взе предвид становищата на страните и прецени събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, прие за установено следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в срок, от легитимирано лице, срещу годен за обжалване административен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, тя е и основателна, но не по изложените в нея съображения : Не е спорно по делото, а това се установява и от представената административна преписка, че О. Ш. е бенефициер по сключен с МОСВ – ГД“ОПОС“ административен договор № Д-34-1/04.01.2021 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПОС 2014-2020 г., съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на Европейския съюз, по процедура BG16M10P002-3.027 „Мерки за подобряване на природозащитното състояние на птици - 2". По силата на този договор на общината е предоставена безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 1 079 127,52 лева за изпълнение на проект ИСУН № BG16M1OP002-3.027-0002 „Подобряване природозащитното състояние на червеногушата гъска (Branta ruficollis, Pallas, 1769). Проектът включва седем основни дейности, сред които дейност 5 „Ангажиране на широката общественост в опазването на червеногушата гъска -–организиране и провеждане на фестивали, свързани с вида“. В рамките на тази дейност е превидено организирането и провеждането на два фестивала, свързани с червеногушата гъска – „Фестивал на хвърличалата“ и „Зимен фестивал на червеногушата гъска“. В изпълнение на проекта О. Ш. е сключила с Общинска фондация „Карон Лимен“ Договор № Д-126/31.08.2021 г. за възлагане на обществена поръчка за услуга, с предмет : „Организиране и провеждане на Фестивал на хвърчилата и организиране и провеждане на Зимен фестивал на Червеногушата гъска“ на обща стойност 94 725 лева без ДДС. Договорът с контролираното ЮЛНЦ е сключен на основание чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП - вътрешно „in house“ възлагане. Обществената поръчка е била обект на предходно административно производство по чл. 73 от ЗУСЕФСУ. По повод извършен одитен доклад, анекс 4.2. от Осми системен одит на УО на ОПОС 2014 – 2020, е регистриран сигнал за нередност № 1190 относно неправомерно превъзлагане на част от дейностите по поръчката на трети лица и незаконосъобразно формиране на цената по договора. Въз основа на сигнала е издадено Решение № N-141/18.07.2023 г. на РУО на ОПОС 2014-2020 г., с което на О. Ш. са определени две финансови корекции - 1./ финансова корекция в размер на 38 616, 67 лева, представляваща точното количествено изражение на неправомерно превъзложените от изпълнителя дейности, за нарушение на чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП, във връзка с чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП - липса на процедура за възлагане на обществена поръчка, квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, във връзка с т. 1 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности; 2./ финансова корекция в размер на 25 на сто върху поисканите за възстановяване и признати за допустими разходи по засегнатия договор за нарушение на чл. 8, ал. 4 от ППЗОП и чл. 33, параграф 1, б. „а“ от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, във връзка с чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 - неспазване на принципа за добро финансово управление, квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ, във връзка с т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности. Това решение е обжалвано по съдебен ред и като краен резултат е отменено изцяло с Решение № 417/16.01.2025г. по адм. дело № 7290/2024 г. по описа на Върховния административен съд. Позовавайки се на мотивите към съдебното решение по отношение на първото нарушение, РУО на ОПОС 2014 – 2020 г. е приел, че е налице основание за ново произнасяне по реда на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, касаещо незакосъобразното превъзлагане на дейности от изпълнителя по засегнатия договор. С писмо изх. №08-00-733/05.06.2025 г. административният орган е уведомил бенефициера за образуване на производство по определяне на финансова корекция във връзка с първоначално регистрирания сигнал за нереденост № 1190 и решението на Върховния административен съд, като му е дал 14-дневен срок за представяне на писмено възражение по отношение на основателността и размера на предложената финансова корекция. С писмо изх. №08-00-733-1/ 22.07.2025 г. на РУО на ОПОС 2014 – 2020 г. са направени допълнения и корекции в първоначалното уведомление, като на общината е предоставен нов 14-дневен срок за писмено възражение. В указания срок бенефициерът не е депозирал възражение срещу констатациите за нередност. На 28.08.2025 г. министърът на околната среда и водите в качеството му на РУО на ОПОС 2014 – 2020 г. е издал обжалваното решение, с което на О. Ш. е определена финансова корекция в размер на реално установените финансови последици на нередността върху изразходваните средства – стойността на признатите за допустими за финансиране разходи в размер на 66 965, 86 лева с ДДС, равняваща се на стойността на превъзложените дейности по Договор № Д-126/ 31.08.2021 г., с изпълнител Общинска фондация „Карон Лимен“, с предмет: „Организиране и провеждане на Фестивал на хвърчилата и организиране и провеждане на Зимен фестивал на на червеногушата гъска“. В мотивите към решението е посочено, че някои от дейностите по договора с фондацията са превъзложени на трети лица, като общата им стойност възлиза на 66 965, 86 лева съгласно приложените към искания за междинно плащане № 4 и № 9 счетоводни и разходооправдателни документи. Изложени са съображения, че според практиката на СЕС (решения на СЕС по дела С-15/13, С–324/07, С– 182/11, С– 107/98, С-295/05 и др.) и Методическо указание на АОП „in house“ поръчките по чл. 14, ал. 1, т. 5 - 7 от ЗОП попадат в изключенията на ЗОП и се възлагат пряко на контролиран стопански субект, т. е. без провеждане на конкурентна процедура за обществена поръчка. Поради това е необходимо той да има нужния капацитет да изпълни сам съответните дейности (да предостави услугата, да изпълни строителството и т.н.). В противен случай, ако изпълнителят прехвърли осъществяването на договорените дейности или на част от тях на друго лице, това се счита за прикрито „превъзлагане“ на обществена поръчка. При него възлагащият орган придобива чрез посредник стоки и услуги от трети лица, без да са спазени правилата за обществени поръчки, от които би следвало да се ръководи това възлагане. Т. „превъзлагане“ е недопустимо, тъй като води до заобикаляне на правилата на ЗОП, както и до нарушаване на принципите на публичност и прозрачност и до ограничаване на конкуренцията. Възприетият в практиката на СЕС критерий за изпълнение на вътрешна поръчка със собствен ресурс е нормативно закрепен и във влязлата в сила на 21.12.2023 г. нова алинея 6 на чл. 14 от ЗОП, съгласно която в случаите по ал. 1, т. 5 – 7 юридическото лице – изпълнител няма право да превъзлага предмета на договора или част от него на други лица и предоставя декларация, че може да изпълни поръчката със собствен ресурс. Въпреки по-късното му регламентиране този критерий е приложим и в правоотношенията между страните предвид дадените тълкувания на чл. 12 от Директива 2014/24/ЕС. Прието е, че констатираното превъзлагане на част от предмета на договора е неправомерно поради противоречие с константната практика на СЕС и приложимото национално и европейско законодателство в областта на обществените поръчки, което би имало за последица нанасяне на вреда на средствата от ЕФСУ. Вследствие това неправомерно превъзлагане е отпаднало изискването поръчката да се изпълни със собствен ресурс, поради което договорът за обществена поръчка е следвало да бъде прекратен със сключването по реда на ЗОП на нов договор със същия предмет съгласно чл. 14, ал. 7 от ЗОП (редакция - ДВ, бр. 107 от 18 декември 2020 г.). С оглед стойността на поръчката (94 725,00 лв. без ДДС) възложителят е бил длъжен да открие минимум процедура „публично състезание“ на основание чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП при спазване на основните принципи на ЗОП: свободна конкуренция, равнопоставеност и недопускане на дискриминация. Посочено е, че ако възложителят беше открил нова процедура, след като са отпаднали условията за вътрешно възлагане, би могла да е налице по-голяма конкуренция чрез подаване на различни по-ниски оферти и именно в това се изразява финансовият ефект на констатираното нарушение. Направено е заключение, че липсата на прекратяване на сключения договор с фондацията и на сключване на нов по реда на ЗОП от страна на О. Ш. представлява неизпълнение на чл. 14, ал. 7 от ЗОП (в приложимата редакция от 2020 г.) и чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Нарушението е квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 от ЗУСЕФСУ, във вр. с чл. 2, ал. 4 от Наредбата за посочване на нередности. Прието е, че няма тъждественост между нередностите по предходното решение и настоящото производство по чл. 73 от ЗУСЕФСУ, тъй като става въпрос за различни нарушения на разпоредбите на националното и европейското законодателство, поради което на бенефициера следва да бъде определена финансова корекция по диференциалния метод съгласно чл. 4 от Наредбата за посочване на нередности в размер, равен на реално установените финансови последици на нередността върху изразходваните средства - допустими разходи, чието количествено изражение е равно на стойността на превъзложените дейности по договора на трети лица. Решението е подписано с валиден КЕП от министъра на околната среда и водите и е съобщено на О. Ш. посредством ИСУН на 28.08.2025 г., видно от Уведомление изх. № 08-00-1131/28.08.2025 г. на МОСВ и РУО на ОПОС 2014 – 2020 г. Въз основа на така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи : Обжалваното решение за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган съгласно чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, в необходимата писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за неговото издаване, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон. Няма спор, че процесният договор е сключен при условията на вътрешно възлагане на основание чл. 14, ал. 1, т. 5 от ЗОП с контролиран от възложителя стопански субект. За да направи извод, че е налице нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 от ЗУСЕФСУ, РУО е приел, че в резултат на неправомерно възлагане на част от дейностите по договора на трети лица е отпаднало условието поръчката да се изпълни със собствен ресурс, поради което договорът за обществена поръчка е следвало да бъде прекратен със сключването по реда на ЗОП на нов договор със същия предмет. Като не го е сторил и не е провел минимум процедура „публично състезание“, възложителят е допуснал нарушение на чл. 14, ал. 7 (в относимата редакция) и чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Хипотезите на вътрешно „in house“ възлагане са уредени в чл. 14, ал. 1 от от ЗОП, като съгласно ал. 7 (сега ал. 8), когато отпадне някое от условията, необходими за сключване на договор по чл. 14, ал. 1, т. 5 – 8 от ЗОП, договорът се прекратява със сключването по реда на закона на нов договор със същия предмет. Безспорно съгласно практиката на СЕС по приложението на Директива 2014/25/ЕС и Директива 2014/25/ЕС „in house“ възлагането се прилага само когато публичният орган изпълнява задачите си със собствен ресурс и при него не се допуска прехвърлянето на дейностите на друго лице, защото се стига до едно прикрито „превъзлагане“ на обществената поръчка и до заобикаляне на режима на ЗОП, но констатациите за превъзлагане следва да се основават на точно и ясно тълкуване на предмета на договора за обществена поръчка и задълженията на страните по него. В случая О. Ш. е възложила на контролираното ЮЛНЦ да организира и проведе два фестивала – Фестивал на хвърчилата и Фестивал на червеногушата гъска. В чл. 2 от договора е посочено, че изпълнителят се задължава да предостави услугите в съответствие с техническата спецификация и офертата на изпълнителя, съставляващи съответно Приложение № 1 и № 2 към договора и представляващи неразделна част от него. Съгласно техническата спецификация на възложителя в обхвата на поръчката са предвидени следните дейности : 1. организиране и провеждане на Фестивал на хвърчилата – фестивалът следва да предложи следните актракции – демонстрации на оригинални и атрактивни модели хвърчила, собствена изработка на участниците; свободно пускане и демонстрации на хвърчила; арт – работилници за изработка на хвърчила, бижута и апликации от естествени материали; щандове за продажба на ръчно направени сувенири; био – пазар с екологично произведени местни продукти (плодове, зеленчуци и мед); пешеходни екскурзии за наблюдение на птици до Тузлата и Тюленово; отворена сцена с програма – състави, изпълнители, аниматори и водещ; да бъде осигурено настаняване на участниците, рекламни материали, озвучаване, плакати и транспаранти, логистика, почистване и охрана, водещи, аниматори и изпълнители, медийно отразяване и всички други спомагателни дейности, свързани с организирането и провеждането на фестивала; да бъде предвидено трикратно провеждане на фестивала; 2. организиране и провеждане на Зимен фестивал на червеногушата гъска – да бъде изготвена визия на фестивала, име, послание, целеви групи, период на провеждане, сценарии и план за действие и др.; да бъдат планирани културни прояви, теми на конкретни атракции, идентифициране на участници и изложители, конкурси и прояви, медийно отразяване, рекламни материали, логистика, техническа поддръжка и всички други спомагателни дейности, свързани с организирането и провеждането на фестивала; да бъде предвидено двукратно провеждане на фестивала. Съгласно офертата на изпълнителя в разходите за организиране и провеждане на двата фестивала се включват: 1. за Фестивала на хвърчилата – разходи за осигуряване на водещ и озвучител на мероприятието, разходи за аниматори, за настаняване на участниците, за охрана и техническа поддръжка, за логистика, за реклама и медийно отразяване и за рекламни плакати и транспаранти; 2. за Зимен фестивал на червеногушата гъска – изготвяне на визия на фестивала, име, послание, целеви групи, период на провеждане, сценарии и план за действие и др.; планиране на културни прояви, теми на конкретни атракции, идентифициране на участници и изложители, конкурси и прояви, медийно отразяване, рекламни материали, логистика, техническа поддръжка и всички други спомагателни дейности, свързани с организирането и провеждането на фестивала. От съдържанието на договора за възлагане на обществена поръчка и приложенията към него е видно, че основните задължения на изпълнителя се състоят в подготовката и управлението на предвидените мероприятия с цел реализирането им съобразно уговорените между страните обем и качество. Организирането на масови събития е многостранен процес, изискващ комплексно планиране, логистика и координация. Той обхваща различни етапи и действия като съставяне на бюджет и екип, избор на място и време, комуникация с партньори и гости на събитието, определяне на подходящи медии за реклама, изготвяне на програма (сценарий) с активности и прояви, изграждане на маркетингова кампания, снабдяване с рекламни материали и техническо оборудване, създаване на концепция за пространствено оформление и дизайн, цялостно управление и контрол на събитието на място, намиране на доставчици на услуги като осветление, озвучаване, охрана, храна, напитки, ангажиране на водещи, аниматори, музикални изпълнители, осигуряване на транспорт и хотелско настаняване и всякакви други действия, обезпечаващи успешното провеждане на мероприятията. От материалите по административната преписка се установява, че Общинска фондация „Карон Лимен“ е извършила всички необходими маркетингови и логистични дейности по планиране, популяризиране, подготовка и управление на фестивалите, сключвайки и съответните договори с външни доставчици за осигуряване на музикални и танцови изпълнения, водещи, туристически водачи, монтаж и техническа поддръжка на съоръжения, физическа охрана, рекламни материали, храна, озвучаване, химически тоалетни, транспорт, нощувки за участниците и т.н. Тези договори са по естеството си израз на самата доставка на услуга. Те не съставляват превъзлагане на дейностите, както неправилно е преценил административният орган. Чрез тях изпълнителят е осъществил основните си задължения по договора. Приемайки, че възложителят не е използвал за изпълнение на поръчката собствените си ресурси, а ресурсите на трети лица, РУО е определил погрешно характера на вътрешното възлагане. Организирането и провеждането на мероприятията не означава изпълнителят сам да разполага с осветление, озвучителни системи, охрана, водещи, аниматори, техническо оборудване, рекламни медии, транспорт, стаи за настаняване и др., а да ги осигури чрез ползването на услуги на външни доставчици. Ето защо, като е стигнал до извод, че основанието за вътрешното възлагане е отпаднало поради неправомерното превъзлагане на част от дейностите и О. Ш. е допуснала нарушение на чл. 14, ал. 7 и чл. 20, ал. 2, т. 2, във вр. чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, тъй като не е открила нова възлагателна процедура и не е прекратила сключения договор, административният орган е действал в нарушение на материалния закон. Мотивите на РУО не отговарят на действителното съдържание и спецификата на възложената обществена поръчка, поради което и основаната на тях финансова корекция е неправилна. По тези съображения следва да се приеме, че обжалваното решение е незаконосъобразно по същество съгласно чл. 146, т. 4 от АПК. Няма нарушение на приложимото вътрешно и общностно право, което да съставлява нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 10 от ЗУСЕФСУ. Не е налице недопустимост на "in house" възлагането поради неизползване на собствен ресурс за изпълнение на поръчката. С оглед на това липсва годно фактическо основание за определяне на финансова корекция на бенефициера. Касае се за порок, който води до унищожаемост, а не до нищожност на административния акт, поради което решението подлежи на отмяна, без да се разглеждат останалите възражения в жалбата. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на жалбоподателя следва да се присъдят разноски в размер на общо 5035, 73 лева/2574, 73 евро, включващи платена държавна такса от 535, 73 лева и платено адвокатско възнаграждение от 4500 лева. Неоснователно е възражението на ответника за прекомерност на разноските на насрещната страна. Заплатеното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение е под минимума, определен в чл. 7, ал. 2, т. 4, във вр. 8, ал. 1 от Наредба № 1/09.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа, поради което и с оглед фактическата и правната сложност на делото и обема на извършената адвокатска работа не се налице основания за редуцирането му съгласно чл. 78, ал. 5 от ГПК. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд