Решение № 1202 от 28.5.2026 г. на Административен съд - Перник по дело № 476/2025 г.

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 23, ал. 1 от Закон за народните читалища (ЗНЧ). Образувано е по жалба на Народно читалище „Зора – Кюстендил 2003“, със седалище и адрес: [населено място], [улица], представлявано от председателя И. Г. С., срещу решението на Комисията по чл. 23, ал. 1 ЗНЧ за разпределение на държавната субсидия за 2025 г. между читалищата на територията на Община К.••, назначена със Заповед № РД‑00‑725/09.05.2025 г. на кмета на общината, обективирано в протокол от проведено заседание на 03.06.2025 г., в частта относно разпределението на държавната субсидия. В съдебно заседание жалбоподателят, лично чрез председател на Народно читалище „••“, поддържа жалбата и моли същата да бъде уважена, като обжалваното решение бъде отменено в оспорената част и бъде постановено ново разпределение на държавната субсидия в законоустановен срок при спазване на Закона за държавния бюджет, Закона за народните читалища и приложимите указания на Министерството на културата. В съдебното заседание релевира и твърдения за допуснати съществени нарушения при провеждане на административната процедура, включително неспазване на законовите изисквания от страна на част от читалищата, участващи в разпределението, относно провеждането на годишни отчетни събрания, приемането на финансови и дейностни отчети и изискуемия минимален членски състав, както и за нередности в представените документи и в отразяването на взетите решения в протокола на комисията. Ответникът – Комисията по чл. 23 ЗНЧ при Община К.••, назначена със Заповед № РД‑00‑725/09.05.2025 г. на кмета на общината, редовно призована, не изпраща представител и не изразява становище. Заинтересовани страни: Народно читалище „••“; Народно читалище „И. 1975“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „В. Л.“; Народно читалище „••“; Народно читалище „С. 1871“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „С. 1913“; Народно читалище „••0“; Народно читалище „••6“; Народно читалище „К. и М. 1927“; Народно читалище „••“; Народно читалище „И. 1935“; Народно читалище „С. 1956“; Народно читалище „П. Р. С. 1922“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „С. 1922“; Народно читалище „••“; Народно читалище „В. Л.••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „Д. 2015“; Народно читалище „*“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „З. долина“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“; Народно читалище „••“, редовно призовани, не изпращат представители и не изразяват становища по жалбата и съществото на делото. Съдът, след като съобрази доводите на страните и събраните по делото доказателства, обсъдени по отделно и в тяхната съвкупност, намира за установено от фактическа страна следното: Със Заповед № РД‑00‑725/09.05.2025 г. на кмета на Община Кюстендил, на основание чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища, е определен съставът на Комисията, натоварена с разпределянето на предвидените по държавния бюджет средства за читалищна дейност за 2025 г. между читалищата на територията на община К.••. В състава на Комисията са включени по един представител на всяко народно читалище на територията на Община Кюстендил, както и представител на общинската администрация. Заседанието на Комисията е проведено на 03.06.2025 г. в сградата на Общинска администрация – Кюстендил, като същото е било проведено при участие на членовете и е пристъпено към обсъждане на въпросите от дневния ред. В началото на заседанието е приет дневен ред, както и са определени председателстващ и протоколист. В хода на заседанието на членовете на Комисията са представяни различни предложения относно механизма за разпределение на държавната субсидия, включително във връзка с възможността за прилагане на определени правила и критерии за оценка на дейността на читалищата. След проведените разисквания заседанието е продължило с разглеждане на представените отчети за предходната година и с обсъждане на начина на разпределение на държавната субсидия за читалищна дейност за 2025 г. От протокола се установява, че заседанието е протекло при продължителни и интензивни обсъждания, като са били направени множество взаимно конкуриращи се предложения относно начина на разпределение на държавната субсидия, включително предложения за пропорционално разпределение, за преразпределение на субсидирани бройки и за компенсиране на отделни читалища. В хода на заседанието са възникнали съществени разногласия между членовете на комисията относно реда на разглеждане на предложенията, начина на гласуване и формирането на крайния резултат. В рамките на проведените разисквания жалбоподателят е изразил възражения относно законосъобразността на обсъжданите механизми за разпределение и относно участието на част от читалищата, като е заявил несъгласие с начина на формиране на решението. От протокола се установява още, че същият не е участвал в окончателното гласуване, като изрично е заявил отказ да гласува предложението, което счита за противоречащо на закона. В рамките на проведените разисквания са били формулирани и обсъдени няколко различни предложения относно начина на разпределяне на държавната субсидия, включително предложение за пропорционално разпределение съобразно дейността и показателите на читалищата, предложение за разпределение чрез преразпределение на субсидирани бройки между отделните читалища, както и предложение за компенсиране на част от тях чрез намаляване на броя на субсидираните бройки на други участници. Наред с това е било обсъждано и предложение субсидията да бъде разпределена по равно между определен брой читалища, без обвързване с конкретни критерии за оценка. От протокола се установява, че направените предложения са били формулирани в хода на самото заседание, като същите са били поставяни на гласуване последователно, без изрично обособяване на окончателен, единен вариант, подлежащ на избор. В хода на обсъжданията част от членовете на комисията са изразили подкрепа за равномерно разпределение, други са поддържали необходимостта от диференциране на средствата съобразно дейността, а жалбоподателят е оспорил законосъобразността както на предлаганите механизми, така и на начина на тяхното обсъждане. След проведеното гласуване с 34 гласа „за“, 4 гласа „против“, 2 гласа „въздържали се“ и един негласувал, Комисията е приела предложението за разпределение на държавната субсидия, възприето от председателстващия и формулирано в хода на заседанието като окончателен вариант. От протокола се установява, че това предложение обективира конкретно разпределение на субсидираните бройки между отделните читалища, съобразено с възприетия в хода на обсъжданията подход, като същото не е предварително оформено като самостоятелен проект, а е резултат от направените по време на заседанието изменения и съобразявания между различните обсъждани варианти. В протокола изрично е отразено следното решение: „Комисията приема разпределението на държавната субсидия за 2025 г. за читалищата на територията на община Кюстендил“, като въз основа на това прието предложение е формиран окончателният вариант на разпределение, обективиран в протокола. След приемането му с мнозинство посоченото предложение е възприето от Комисията като окончателно и въз основа на него е формиран крайният резултат по разпределението на държавната субсидия за читалищна дейност за 2025 г., обективиран в протокола от заседанието. Като от съдържанието на протокола не се установява приетото предложение да съдържа изрично формулирани критерии или ясно обособен механизъм за разпределение, отделен от конкретните числови резултати, отразени в същия. При така установените фактически обстоятелства по делото, съдът достигна до следните правни изводи: Жалбата е процесуално допустима. Същата е подадена в преклузивния 14‑дневен срок по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу административен акт, който подлежи на съдебно оспорване, при наличие на правен интерес. Решението на комисията по чл. 23, ал. 1 ЗНЧ представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, доколкото засяга пряко имуществените права и законни интереси на адресатите му, поради което подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. В този смисъл е и последователната практика на Върховния административен съд – Определение № 8193/28.09.2022 г. по адм. д. № 8536/2022 г., III о.; Определение № 9082/08.07.2020 г. по адм. д. № 6561/2020 г., III о.; Определение № 2381/13.02.2020 г. по адм. д. № 10825/2019 г., III о.; Решение № 10611/22.11.2022 г. по адм. д. № 3269/2022 г., III о.; Решение № 2093/07.03.2022 г. по адм. д. № 9340/2021 г., III о.; Решение № 709/20.01.2021 г. по адм. д. № 5982/2019 г., III о. Съдът намира, че оспореното решение е немотивирано, постановено при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при неправилно приложение на материалния закон, поради следните съображения: Съгласно чл. 21 ЗНЧ народните читалища набират средства за дейността си от изрично посочени източници, сред които и субсидии от държавния и общинските бюджети. Правото на участие в разпределението на тези публични средства е обвързано с нормативно установени предпоставки. По силата на чл. 9, ал. 8 ЗНЧ народните читалища могат да кандидатстват за държавна и/или общинска субсидия след изтичане на едногодишен срок от вписването им в регистъра по чл. 10 ЗНЧ, като чл. 10, ал. 5 ЗНЧ изрично забранява предоставянето на субсидии на невписани читалища. При тези законови положения административният орган е длъжен при разпределянето на субсидията да установи за всяко читалище наличието на посочените в закона предпоставки, като при доказано наличие на същите изключването от финансиране подлежи на изрична, конкретна и проверима фактическа и правна обосновка. В конкретния случай по делото не се спори, а и от служебно извършената справка в публичния регистър на народните читалища се установява, че жалбоподателят е вписан по чл. 10 ЗНЧ и към релевантния момент отговаря на законовите изисквания за участие в разпределението на държавната субсидия, поради което същият притежава качеството на допустим участник в процедурата. Съгласно чл. 22, ал. 1 ЗНЧ предложенията за годишната субсидия, нормативите и механизмът за нейното разпределяне се разработват от Министерството на културата, а по реда на чл. 23, ал. 1 ЗНЧ разпределението на средствата се извършва от комисия с участие на представител на общината и на всички читалища на територията ѝ. Съгласно възприетата практика на Върховния административен съд, указанията на Министерството на културата нямат задължителен характер, а комисията действа в условията на оперативна самостоятелност, като съдебният контрол се ограничава до проверка за законосъобразност, мотивираност и спазване на административнопроизводствените правила, по аргумент от чл. 169 АПК. В тази връзка следва да се отбележи, че оперативната самостоятелност не освобождава административния орган от задължението да мотивира конкретния си избор и не допуска произвол при разпределянето на публични средства. Както е прието и в практиката на ВАС, дори когато актът е издаден от компетентен орган, той е незаконосъобразен, когато не съдържа фактически основания и правни съображения, които да обосновават направения избор. Комисията е длъжна да формулира ясни и обективни критерии и въз основа на тях да извърши мотивирана и съпоставима индивидуална преценка на дейността на всяко читалище, включително да изложи съображения защо дадено читалище получава определен обем финансиране. В конкретния случай от съдържанието на протокола не се установява Комисията да е приела и приложила ясно обособен механизъм за разпределение. Направените предложения са били формулирани и изменяни в хода на заседанието, като не е обособен самостоятелен окончателен вариант с конкретни критерии, който да бъде подложен на избор. Приетото решение е възпроизведено с формулировката, че „Комисията приема разпределението на държавната субсидия за 2025 г.“, без да съдържа изложение на фактически основания и без да посочва критериите, въз основа на които е извършено разпределението. Като от съдържанието на протокола не се установява приетото предложение да съдържа изрично формулирани критерии или ясно обособен механизъм за разпределение, отделен от конкретните числови резултати. Липсва анализ на дейността на отделните читалища, липсва съпоставка между тях и липсват съображения как е достигнат до крайния резултат. Не се установява и връзка между обсъжданите предложения и окончателно приетото разпределение. При това положение не може да бъде проследена волята на административния орган, нито да се установи по какви съображения е направен конкретният избор, което препятства осъществяването на ефективен съдебен контрол. Комисията по чл. 23, ал. 1 ЗНЧ е колективен орган, който при разпределението на държавната субсидия действа в условията на оперативна самостоятелност по смисъла на чл. 169 АПК, доколкото законът не урежда детайлен нормативен механизъм за разпределение, а оставя на комисията да формира подход и критерии при участие на всички читалища и общината. Съдебният контрол в тази хипотеза не обхваща целесъобразността на избрания модел (дали да е „по равно“, „по бройки“ или друг), а се ограничава до външните граници на оперативната самостоятелност – компетентност, спазване на административнопроизводствените правила и мотивираност на крайния избор. В този смисъл оспореното решение следва да отговаря на изискването за мотивирана писмена форма, като съдържа фактическите и правните основания за издаването му (чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК). В случая в протокола е отразено, че след гласуване (34 „за“, 4 „против“, 2 „въздържали се“ и 1 „негласувал“) Комисията е приела формулировката „Комисията приема разпределението на държавната субсидия за 2025 г. за читалищата на територията на община Кюстендил“, като от съдържанието на протокола не се установява приетото предложение да съдържа изрично формулирани критерии или ясно обособен механизъм за разпределение, отделен от конкретните числови резултати. При това положение липсва проследима връзка между обсъжданите варианти/съображения и крайния резултат, поради което не може да се провери дали комисията е упражнила оперативната си самостоятелност в рамките на закона и при равнопоставено, предвидимо и проверимо прилагане на избраните от нея критерии. Немотивираността препятства ефективния съдебен контрол и представлява самостоятелно отменително основание по чл. 146, т. 2 АПК, като в конкретния случай тя е съпътствана и от съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, доколкото крайният акт е формиран без ясно обособен и мотивиран механизъм на разпределение Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК всеки административен акт следва да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Немотивираността на административния акт представлява самостоятелно отменително основание по чл. 146, т. 2 АПК. Едновременно с това съдът намира, че е налице и съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като крайното решение е формирано въз основа на динамичен процес на обсъждания и изменения на предложенията, без ясно структурирано и окончателно формулирано предложение, подлежащо на гласуване. Съдът обсъди и възраженията на жалбоподателя, изложени както в жалбата, така и в съдебното заседание, относно допуснати нарушения при участието на част от читалищата в процедурата, включително във връзка с тяхната регистрация, отчетност и провеждане на общи събрания, както и твърденията за нередности в представените документи. Независимо от това съдът намира, че същите не следва да бъдат разглеждани самостоятелно извън общата преценка за законосъобразност на оспорения акт, доколкото при липса на мотиви и ясно формулиран механизъм за разпределение не може да бъде установено дали и в каква степен тези обстоятелства са били отчетени при формиране на крайния резултат. С оглед изложеното атакуваният административен акт следва да бъде отменен, като преписката бъде върната за ново произнасяне със задължителни указания по чл. 173, ал. 2 АПК. При новото произнасяне Комисията следва да се съобрази със задължителните указания на съда по тълкуването и прилагането на закона, като извърши ново разглеждане в едномесечен срок от получаването на заверен препис от настоящото решение. В рамките на този срок Комисията следва да свика заседание при спазване на изискванията на чл. 23, ал. 1 ЗНЧ, да обсъди и приеме ясен и обективно приложим механизъм за разпределение на субсидията, да отрази обсъждането и гласуването на конкретно формулирани предложения и да постанови мотивирано решение, съдържащо фактическите и правните основания за крайния резултат, както и приложение (разпределителна таблица), неразделна част от протокола, позволяваща проследимост и осъществяване на съдебен контрол. Резултатът от новото произнасяне следва да бъде обективиран в протокол, който ясно възпроизвежда приетия механизъм, направения избор и начина на прилагането му спрямо всяко от участващите читалища. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК право на разноски има жалбоподателят. В случая оспореният акт е приет от Комисия по чл. 23, ал. 1 ЗНЧ, която представлява помощен колективен орган, създаден със заповед на кмета на общината, без самостоятелна правосубектност и без собствен бюджет, поради което отговорността за заплащане на разноските следва да бъде понесена от Община Кюстендил като юридическо лице – публичноправен субект. По делото са представени доказателства за сторени разноски за държавна такса в размер на 5,11 (пет евро и единадесет евроцента), които следва да бъдат присъдени в полза на жалбоподателя и в тежест на Община Кюстендил. Водим от изложеното и на осн. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, СЪДЪТ