Решение № 813 от 27.2.2024 г. на Административен съд - Плевен по дело № 840/2023 г.

Производството е по чл. 146 АПК и следващите вр. чл. 23 ал.1 от Закона за народните читалища. Решението е прието на 27.09.2023г. и подписано от представители на читалищата, които са и членове на комисията по чл. 23 ЗНЧ. Жалбата е подадена на 11.10.2023г. в законния 14-дневен срок за съдебно обжалване, от активнолегитимирана страна срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт, поради което е процесуално ДОПУСТИМА. Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА. Със Заповед № РД-10-1301/21.09.2023г. на Кмета на Община Плевен на осн. чл. 23 ал.1 от Закона за народните читалища е определена комисия в състав председател: С. Г. – Директор на Дирекция „Хуманитарни дейности“ в Община Плевен – представител на общината и 42-ма членове, представители на всички читалища на територията на община Плевен, изброени поименно. Всяко читалище се представлява от един представител – председател или секретар. Задачата на комисията е да разпредели предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност за финансовата 2023г., което да се извърши при спазване на действащата нормативна уредба и при съблюдаване на указанията, съдържащи се в мотивите на влязло в сила Решение № 821/13.07.2023г. по адм.д. № 2075/2023г. на ВАС. Определена е дата, час и място за провеждане на заседанието на комисията – 27.09.2023г. от 10: 00ч. в заседателната зала на трети етаж в сградата на Община Плевен. На 13.09.2023г. е проведена работна среща на комисията, на която са присъствали представителите на 28 читалища. Гласуван е алгоритъм за разпределение на субсидията и разпределението на субсидираните бройки за 2022г. Избрана е работна група, която да изготви алгоритъм за оценка на читалищната дейност и разпределение на субсидията за 2023г., съобразно указанията в Решение № 7821/13.07.2023г. на ВАС по адм.д. № 2075/2023г. На заседание от 18.09.2023г. работната група е изготвила алгоритъм за оценка на дейността на читалищата на територията на община Плевен. В картата, наречена „алгоритъм“ са изброени показателите за оценка в четири групи – брой жители в населеното място или района, който обслужва читалището; библиотечно-информационно обслужване; любителско художествено творчество; материална база за осъществяване на читалищна дейност, както и критерии относно целесъобразността от финансиране на дейността. Всеки критерий, подкритерий се оценява в точки, като е посочено, че примерната база за една щатна бройка е 20 т. Не е посочен максималния общ брой точки, както и максималния по всеки показател и критерий, нито как следва да се оценят и изчислят, по какъв метод и алгоритъм, така че да се получи обективна оценка по наличните данни за дейността на всяко читалище. Със Заповед № РД-10-1332/26.09.2023г. е изменена заповедта за състава на комисията, видно от която, тя се състои от председател и 39 членове, представители на читалищата на територията на общината. Видно от Протокол от 26.09.2023г. на работната група след проведени заседания на 18, 19, 20, 21, 25 и 26 септември 2023г. за разглеждане представените отчети за дейността на читалищата, в присъствие на техен представител, попълване на картата, наречена „алгоритъм“, за всяко едно читалище с поставяне на определен брой точки и решение за общия брой точки за всяко читалище, подписано от представител на съответното читалище, работната група е изготвила предложение за гласуване от Комисията по чл. 23 ЗНЧ, включващо: „1. точкуване според представените своевременно отчетни доклади на читалищата по показателите, посочени в механизма за разпределение на държавната субсидия за народните читалища на Министерство на културата и съобразно дадените указания в решението на ВАС; “ и „2. предложение за разпределение на субсидираните бройки; “. В табличен вид е посочена общата получена оценка за всяко читалище в точки; базата за 1 субсидирана бройка за гр. Плевен е 36т., за малките населени места – 34т., в резултат на което е посочен броя субсидирани бройки, в последната графа е посочен предложения брой субсидирани бройки, които не съответстват на предходната графа. За седем от читалищата е даден 0 бр. т. и съответно не се полагат субсидирани бройки. В мотивите на работната група е посочено, че оценката на извършената читалищна дейност е направена на база представените в Община Плевен отчети. Точкуването е извършено в присъствието на представител на всяко читалище, което е видно и от подписаните от всеки представител протоколи за дадената оценка. В заседанията на работната група не са участвали представители на читалищата от с. Къшин, с. Пелишат, с. Николаево, с. Беглеж и НЧ „Цветан Спасов“ – Плевен, „Пробуда“ – Плевен, „Тракия“ – Плевен, „Развитие“ – Плевен, „Берлик“ – Плевен. За всяко от оценените с 0т. читалища са изложени следните мотиви: НЧ „Развитие 1998“ – Плевен – липсва имот, както и каквато и да е дейност; НЧ „Тракия 2013“ – Плевен – липсва библиотека в нарушение на чл.8 ал.1 т.1 и чл. 37 ал.1, ал.2 и ал.3 от Закона за обществените библиотеки и няма отчет за 2022г.; НЧ „Цветан Спасов 1959“ – Плевен – няма регистрирана библиотека, сградата е реално необитаема, неизползваема от години и опасна за ползване; НЧ „Родолюбие 2018“ – Плевен – няма библиотека; липсва читалищна дейност; НЧ „Бирлик 2017“ – Плевен – няма библиотека, липсва отчет, което означава липса на дейност; НЧ „Пробуда 1919“ – с. Николаево – няма предоставен отчет, липсва дейност; НЧ „Хр. Ботев 1925“ – с. Беглеж – няма предоставен отчет, липсва дейност. За НЧ „Ракитин 1969“ – Плевен е отразено - нелегитимно ръководство на читалището, актуалното състояние не отразява реалността, няма проведени общи и/или извънредни събрания, председателят е вписан в удостоверението за актуално състояние, но има присъда и според закона не може да изпълнява каквато и да е избираема длъжност, предложено е една субсидирана щатна бройка. Според Протокол № 4 от 27.09.2023г. Комисията по чл. 23 ал.1 ЗНЧ на свое заседание, на което са присъствали председателя на комисията и 32 членове, представители на читалища на територията на Община Плевен, при наличие на изискуемия кворум – повече от половината от членовете на комисията, е разпределила бюджетните средства за читалищна дейност за финансовата 2023г. Видно от приложената справка за разпределението на субсидията средствата са общо в размер на 1 477 640 лв. за 103 субсидирани щатни бройки между читалищата и 3 щ.бр. за РЕКИЦ – Плевен, при 13 940 лв. за една субсидирана бройка. Комисията е възприела предложението на работната група за разпределение на субсидията като е гласувала корекции за читалище „Съгласие- 1869“-Плевен вместо 32 – 29, 75 щ.бр.; за „Ракитин -1969“- Плевен – вместо 1 – 3, 10 щ.бр.; за „Родолюбие – 2018“ – Плевен вместо 0 – 0, 25 щ.бр.; „Хр. Ботев – 1925“ – с. Беглеж вместо 0 – 0, 40 щ.бр.; за „Пробуда 1027“ – с. Буковлък вместо 3 – 3, 50 щ.бр., без да променя оценката чрез точкуването от работната група. Видно е, че според точкуването на работната група не съществува съответствие между броя изчислени щатни бройки на база общия брой получени точки и предложения брой субсидирани бройки за всяко читалище. Разминаване съществува например за читалище „Съгласие“ – Плевен с 1913, 5т., при база 36т. за 1 субсидирана бр. – 56бр., предложени 32, гласувани 29, 75 щ.бр.; за „Христо Ботев“ – Плевен – 470, 4т. – 13бр., предложени и гласувани 7, 5; за „Лик“ – Плевен – 382т. – 10, 5 щ.бр., предложени и гласувани 7 щ. бр.; за „Ракитин“ – Плевен – 72т. – 2 щ.бр., предложена 1, гласувани 3, 10 щ.бр.; за „Пробуда“ – Плевен - 21 т.- 0, 5 щ.бр., предложена и гласувана 1 щ.бр.; за „Парашкев Цветков“ – Плевен – 144т. – 4 щ.бр., предложени и гласувани 3, 5 щ.бр., за „Родолюбие 2018“ – Плевен – 0т., гласувани 0, 25 щ.бр.; за „Кл. Браницки“ – Славяново – 337, 5т. – 10 щ.бр., предложени и гласувани 7, 5 щ.бр.; за „П. Хилендарски“ – Славяново 117 т. - 3, 5 щ.бр., предложени и гласувани 1, 75 щ.бр.; за „Христо Ботев“ – Бохот – 116, 5т. – 3, 5 щ.бр., предложени 3, 5, гласувани 2, 5 щ.бр. На практика несъответствие между определените щатни бройки според оценката за читалищната дейност в общ сбор точки и предложените от работната група съществува за всички читалища. Корекция на предложените субсидирани щатни бройки е направена от комисията чрез гласуване на окончателното разпределение. Съгласно чл. 23 ал.1 ЗНЧ предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на съответната община и се предоставят на читалищата за самостоятелно управление. Съгласно чл. 17 ал.2 т.2 и чл. 17а т.4 от ЗНЧ читалището се представлява от председателя и секретаря заедно и поотделно, което е видно и от приложените справки за актуално състояние от Търговския регистър и Регистъра на ЮЛНЦ към Агенция по вписванията. Всяко едно от тези лица е законен представител на читалището и може да го представлява в комисията по чл. 23 ЗНЧ, независимо дали е посочен в заповедта на кмета, с която се определя съставът й. В случая в Комисията по чл. 23 ЗНЧ са участвали законните представители на всяко читалище, което съответства на изискванията на закона. Комисията е колективен орган, заседавала е при наличие на необходимия кворум, а решението за разпределение на субсидията е взето с мнозинство от 32 гласа „за“ – повече от половината от присъстващите. Всички присъстващи членове на комисията са подписали протокола. След обсъждане предложението на работната група за разпределение на субсидираните бройки между читалищата и на списъка на читалищата, неизпълнили задължителните изисквания с конкретно посочване за всяко едно от тях в какво се състои неизпълнението, комисията по чл. 23 ЗНЧ е приела предложението за разпределение на държавната субсидия за 2023г. като е коригирала частично предложеното от работната група разпределение след гласуване на предложеното изменение. Чл. 23 от ЗНЧ е лаконичен - предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на съответната община и на всяко читалище от общината и се предоставят на читалищата за самостоятелно управление. А при недостиг на средства за ремонта и поддръжката на читалищна сграда средствата се осигуряват от общинския съвет. Съгласно чл.22 ал.1 ЗНЧ предложенията за годишната субсидия за читалищата по общини, нормативите и механизмът за нейното разпределяне се изработват от МК съгласувано с областните администрации и общините. Според ал.2 с решение на общинския съвет читалищата могат да се финансират допълнително над определената по ал.1 субсидия със средства от собствените приходи на общината. Липсва подзаконова нормативна уредба, която да регламентира какви са критериите за разпределение на субсидията между отделните читалища, откъдето следва, че този въпрос е от изключителната компетентност и е предоставен в оперативна самостоятелност на комисията по чл. 23 ЗНЧ, в която участват представители на всички читалища и комисията следва да вземе решение за справедливо разпределение на средствата след обективна преценка на извършваната дейност от всяко читалище. Министерство на културата като първостепенен разпоредител с бюджетни средства е изготвил Указания за дейността на комисиите, извършващи разпределение на годишната държавна субсидия за читалищата по чл. 23 от ЗНЧ, от които критерии следва да се ръководи комисията. В указанията се съдържат задължителни критерии съгласно законовите изисквания за дейността на читалищата, които следва да представят информация пред комисията дали отговарят на следните показатели: В Указанията на МК се съдържат и критериите за разпределението на годишната държавна субсидия за читалищна дейност, обособени в три групи: а/ Актуално състояние на читалището като сдружение и културен център с материално-технически възможности за предоставяне на услуги; б/ Дейност на читалището в предходната година; в/ Представяне и защита на предложената от всяко читалище програма, в изпълнение на чл. 26а ал.1 ЗНЧ, съобразно посочените в т. Б критерии, включително и разкриване на нови дейности; г/ Допълнителни критерии. Въз основа на тези указания Комисията по чл. 23 ЗНЧ е изработила и приела през 2021г. Вътрешни правила за разпределяне на държавната субсидия и Механизъм за оценка и разпределение на субсидията / по който да бъде оценена дейността на всяко едно читалище чрез анкетна карта, наименовата „алгоритъм“ в изпълнение на указанията на ВАС/, правила за работата на комисията – кворум, начин на гласуване и вземане на решенията с мнозинство 50 % + 1 от присъстващите членове / обикновено мнозинство/, в които е включен и избора на работна група като помощен орган. В протокола на работната група са посочени читалищата, които не са изпълнили минималните законови изисквания за субсидиране и в какво се състои конкретното неизпълнение, затова работната група е дала 0т., съответно предложила да не се предоставя субсидия. Въпреки това Комисията по чл. 23 ЗНЧ в нарушение на законовите изисквания и указанията на МК е предоставила субсидия за част от тях. Представените оценки по механизма и посочените в протокола на комисията фактически основания за разпределение на субсидията представляват мотивите на комисията по чл. 23 ЗНЧ, които се съдържат в решението. При преценката си Комисията по чл. 23 ЗНЧ действа при условията на оперативна самостоятелност при съблюдаване на приетите вътрешни правила и механизъм за критерии и оценка, съобразно дадените Указания от МК като първостепенен разпоредител за разпределение на субсидията, които са обвързващи за комисията и произтичат от зададената законова рамка за читалищната дейност, а именно изисквания за регистрация на читалището и читалищната библиотека, да разполага със сграда, в която да извършва дейността, да разполага с членска маса и да събира членски внос, да отчита дейността си ежегодно, да изготвя доклад за планираните дейности за следващата година, за да обоснове необходимостта от субсидиране и да докаже, че извършва дейност и изпълнява законовите изисквания. Субсидията се разпределя за всяка финансова/календарна/ година поотделно, на база определените критерии и дейност, без обвързващо значение за субсидираните бройки през предходната година. Основателни са доводите на жалбоподателя, че за поредна година читалищната субсидия се разпределя по неясни критерии и механизъм, като отново не са изпълнени указанията, дадени в мотивите на ВАС с Решение № 7821/13.07.2023г. по адм.д. № 2075/2023г., с което е отменено решението на комисията по чл. 23 ЗНЧ за разпределение на държавната субсидия за читалищна дейност на територията на Община Плевен за 2022г. Видно от съдебното решение оценката на дейността на читалищата и разпределението на субсидираните щатни бройки е извършено по същия начин – въз основа на Указанията за дейността на комисиите по чл. 23 ЗНЧ, утвърдени от МК и приетите Вътрешни правила за разпределяне на държавната субсидия на народните читалище в Община Плевен – 2021г. като оценката на дейността се извършва от помощна работна група, която попълва изготвени оценъчни карти с показатели и критерии за оценка съобразно дадените в указанията на МК, чрез точкуване за всяко читалище. С тази разлика, че в случая оценъчната карта е наименована „Алгоритъм“ и изготвена в изпълнение на указанията в съдебното решение на ВАС. Но видно от съдържанието на картата, в нея липсва конкретен алгоритъм за оценка и конкретните съобразени от комисията фактически обстоятелства, чрез които да се достигне до обективно оценяване на дейността и да се обоснове предоставеното финансиране за обезпечаване на необходимите за дейността щатни бройки за всяко читалище. Т.нар. „Алгоритъм“ е аналогичен на попълваните през предходни години оценъчни карти и по съдържанието си не представлява нито алгоритъм (математическа формула), нито механизъм за оценка, защото съдържа единствено изброяване на критериите за оценка, но не и какъв е броя точки по всеки критерий и максималния възможен общ брой точки. Липсва посочване на конкретни фактически обстоятелства, които са обосновали дадената оценка по всеки критерий и подкритерий за отделните читалища. Напълно неясно е как е определена оценката по критериите за всяко читалище. Посочена е примерна база от 20т. за една щатна бройка, впоследствие работната група е приела друга база – 36т. за гр. Плевен и 34т. за малките населени места, но изчисления резултат не съответства на направеното предложение на работната група за субсидирани бройки, а окончателното решение на Комисията по чл. 23 ЗНЧ не почива на предварително определени правила, а е произволно и взето по почина „дайте да дадем“. Комисията не е приела механизъм за оценка и алгоритъм за разпределение на субсидията между читалищата, който от една страна да отчита предоставените средства от държавния бюджет за читалищна дейност и от друга справедливо и обективно да разпределя този ресурс между читалищата, според критериите и показателите за оценка на извършваната от тях дейност, така че да обезпечи финансирането на дейността им през бюджетната година. Комисията не е разработила във вътрешните си правила механизъм за разпределение на читалищната субсидия, съобразно зададените в Указанията на МК критерии и показатели, а е ползвала вътрешните си правила от 2021г., в които такъв липсва и оценъчните карти, които е наименовала „алгоритъм“ без да се съдържа в тях такава математическа формула за оценка по зададените критерии с фиксиран общ брой точки по всеки от тях и максимален общ брой точки. Всяко читалище, отговарящо на законовите изисквания за субсидиране, според указанията на МК, следва да получи субсидия според критериите и показателите за оценка на дейността, дадени в тези указания. Механизмът следва да дава точен математически израз (алгоритъм) на сборната крайната оценка за дейността на всяко читалище, формиран според конкретните фактически обстоятелства за всяко читалище по всеки показател и критерий за оценка. Да дава ясна представя как е формирана оценката в точки по всеки показател и как крайната оценка е превърната в съответния брой субсидирани щатни бройки. В случая такава обосновка не е налице. Напълно неясно е как са определени от работната група оценките по всеки показател за всяко едно читалище. Липсват конкретни вписани обстоятелства за дейността на всяко читалище по отделните критерии и показатели. Как е определен критерият за съответния брой точки за една субсидирана щатна бройка (36т. – за Плевен, 34т. – за малките населени места) и защо определените по този начин щ.бр. са намалени в предложението на работната група, респективно на каква обективна база комисията е взела крайното си решение, което също не съответства на предложеното разпределение. Липсва ясен и точен механизъм за оценяване дейността на читалищата и е неясно как са разпределени между отделните читалища отпуснатите за читалищната дейност на територията на Община Плевен финансови средства от 1 477 640 лв. за общо 106 субсидирани щатни бройки при база 13 940 лв. за една щатна бройка. Ето защо решението на Комисията по чл. 23 ЗНЧ за поредна финансова година се явява немотивирано, поради липса на ясни фактически и правни критерии за разпределянето на читалищната субсидия за 2023г. По изложените съображения решението на Комисията по чл. 23 ЗНЧ е издадено от компетентен административен орган, в рамките на законовите му правомощията, но в нарушение на изискванията за мотивиране на административните актове, поради което следва да се отмени като незаконосъобразно. На осн. чл. 173 ал.2 АПК преписката следва да се изпрати на Комисията по чл. 23 от ЗНЧ при Община Плевен за ново произнасяне съгласно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение. При този изход на делото на осн. чл. 143 ал.1 АПК и на осн. чл. 38 ал.2 от Закона за адвокатурата следва да се присъди адвокатско възнаграждение на адв. М. от АК - Плевен в размер на 400 лв. за оказаната адвокатска помощ на жалбоподателя - НЧ „Цветан Спасов 1959“ - Плевен, както и да се присъди адвокатско възнаграждение на адв. В. от АК – Плевен в размер на 400 лв. на осн. чл. 38 ал.2 от Закона за адвокатурата за оказаната адвокатска помощ на заинтересованата страна - НЧ „Ракитин 1969“ – Плевен. Възнаграждението е определено от съда съобразно фактическата и правна сложност на делото.