Решение № 10058 от 31.7.2026 г. на Административен съд - Варна по дело № 1296/2026 г.

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, вр. чл. 40, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/, и е образувано по жалба на С. Г. С., [ЕГН], срещу отказ за предоставяне на обществена информация, обективиран в писмо изх. № 19-00-00-341#3 от 20.04.2026 г. на главния секретар на Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/.

Релевира се материална незаконосъобразност на оспорения отказ, като се твърди, че с него се отказва предоставяне на данни за съответствие на извършваната от НЗОК дейност с дейността, за която е създадена. Счита се, че не е оборена законовата презумпция за надделяващ обществен интерес. Отправя се искане за отмяна на постановения отказ, а в случай че не бъде представен документ за делегиране на правомощията в полза на главния секретар на НЗОК, същият да бъде прогласен за нищожен .

В съдебно заседание жалбоподателят поддържа жалбата на изложените в нея основания. Счита, че директорът на „IT“ дирекцията в НЗОК изрично е посочил, че исканата информация може да бъде предоставена от НЗОК, но неговата докладна записка е изготвена след датата на постановяване на атакувания изричен отказ. По този начин са нарушени Вътрешните правила по прилагане на Закона за достъп до обществена информация в Националната здравноосигурителна каса, които макар да не са нормативен акт, въвеждат процедурни правила. Твърди се, че нормата на чл. 37 от ЗДОИ не съдържа като основание за отказ по ЗДОИ липсата на налична информация, което изисква допълнително обработване на информационни източници . Посочва се , че не е обсъдено дали е налице надделяващ обществен интерес при получаването на информацията, която не е свързана с конкретни лица, а касае обобщени данни. При предоставяне на информацията и публикуването на решението на интернет страницата на НЗОК всяко лице би могло да разбере дали в НЗОК постъпват определени данни за здравноосигурени лица и дали постъпват парични средства, които тези лица са платили в полза на НЗОК, както и какъв е техният размер, което изпълнява една от целите на ЗДОИ и най-общо казано води до повишаване на доверието към институциите. Претендира присъждане на разноските по делото съгласно представен техен списък.

Ответникът – главният секретар на НЗОК, чрез процесуален представител, в съдебно заседание и по подробно развити съображения в депозиран по делото писмен отговор на жалбата, аргументира правна теза за нейната неоснователност. Счита оспорения отказ за законосъобразен, тъй като по реда на ЗДОИ се предоставя достъп до съществуваща обществена информация, създавана или съхранявана от задължения субект, а не се дължи изготвяне на отговори, становища, правни оценки или нови аналитични справки по конкретен казус. Твърди, че НЗОК не е приходна администрация и не е органът, който събира задължителните здравноосигурителни вноски от лицата, като тази дейност се осъществява от Националната агенция за приходите /НАП/. Посочва, че НЗОК не е органът, пред който се подават декларациите по приложимата осигурителна уредба и не е първичният администратор на данните относно текущо и окончателно деклариране на здравноосигурителни вноски. Аргументира, че обществената информация, до която е поискан достъп от заявителя, не се съдържа и в отчета, представляващ приложение № 1 към Инструкцията за взаимодействие между Националната агенция по приходите и Националната здравноосигурителна каса № РД-16-39/01.11.2013 г., изм. и доп. с № РД-16-29/24.08.2017 г. и с № РД-16-6/08.03.2018 година. Това е така, тъй като наличието на месечен отчет по сметка 7316 не е равнозначно на наличие на аналитична справка за конкретни лица, декларации, плащания и времеви несъответствия. Изтъква, че информацията, съдържаща се в приложение № 3 към посочената инструкция, има различен предмет и предназначение от поисканата от жалбоподателя справка. Твърди, че искането е насочено към резултат от аналитична преценка върху данни и плащания, групирани по специално зададени от жалбоподателя критерии, като такъв резултат не се съдържа като готов документ в установените по преписката отчети и масиви, поради което постановеният отказ е законосъобразен. Моли за отхвърляне на жалбата и за присъждане на разноски на основание чл. 143, ал. 3 от АПК.

След като разгледа оплакванията, изложени в жалбата, доказателствата по делото и становищата на страните, административният съд приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Със заявление рег. № 19-00-00-341/26.01.2026 г. С. Г. С. е сезирал НЗОК с искане за уведомяване дали НЗОК е получила сумите, вписани в подадени от него годишни данъчни декларации и декларации образец 6 за 2025 г. като такива за доплащане за 2025 година.

С писмо изх. № 19-00-00-341#1 от 06.02.2026 г., издадено от главния секретар на НЗОК, С. е уведомен, че НЗОК не събира, не администрира и не поддържа индивидуални данни за осигурителния доход и здравноосигурителните вноски на осигурените по ЗЗО лица, като изрично е посочено, че Национална агенция по приходите е институцията, която събира средствата от задължителните здравноосигурителни вноски, и ежемесечно предоставя на НЗОК обобщени отчетни данни с натрупване за събраните суми по кодове и вид плащане. Поради тази причина не може да му бъде предоставена от НЗОК информация конкретно за внесените от него в НАП суми за задължително здравно осигуряване за 2025 година и тяхното централизиране по сметката на НЗОК в Българска народна банка.

Последвало е подаване на искане рег. № 19-00-00-341#2 от 08.04.2026 г. от С. Г. С. до НАП, НОИ, НЗОК и Сметната палата, с изрично изявление същото да се счита за заявление по ЗДОИ . Конкретно към НАП и НЗОК са направени следните идентични искания:

1. За предоставяне на данни за броя на осигурените лица, за които не са получени текущо данни от НАП за авансово/текущо осигуряване на тези лица през всеки месец от 2023 г., от 2024 г. и от 2025 г. и са получени от НАП данни за тяхното окончателно осигуряване за 2023 г., за 2024 г. и за 2025 година.

2. За предоставяне на данни за броя на осигурените лица, за които не са получени текущо от НАП плащания за авансово/текущо осигуряване на тези лица през всеки месец от 2023 г., от 2024 г. и от 2025 г. и са получени от НАП плащания за окончателно осигуряване на тези лица за 2023 г., за 2024 г. и за 2025 година.

3. За предоставяне на данни за размерите на паричните суми, които са получени от НАП като заплатени от осигурени лица за тяхно авансово/текущо осигуряване на тези лица през всеки месец от 2024 г. и от 2025 г., които са получени от НАП на дати, надвишаващи с повече от един календарен месец, месеца, за който са направени.

Посочената в заявлението форма за предоставяне на достъп до поисканата информация е по чл. 26, ал.1 , т.1 от ЗДОИ.

С писмо изх. № 19-00-00341#3 от 20.04.2026 г. главният секретар на НЗОК е отказал предоставяне на достъп до поисканата информация , тъй като НЗОК не създава и не поддържа информация във вида, в който е поискана със заявлението. Исканата информация предполага проследяване на приемане, обработване, движение на данни между различни административни органи, както и съпоставяне на декларационни и платежни данни, каквито НЗОК не приема и не обработва първично и за които не поддържа самостоятелен масив. Уточнено е, че НЗОК може единствено да констатира дали в информационните й масиви са налични или липсват определени данни за здравно осигуряване на дадено лице и за определен период, но не може самостоятелно да установи причината за евентуална липса или несъответствие на данни, тъй като не е органът, който приема, обработва и предава първично съответните декларационни и платежни данни. По тази причина НЗОК не може да направи извод дали твърдяното непостъпване на данни от НАП към НЗОК засяга всички граждани или единствено конкретния случай на С., тъй като не поддържа информация, която да позволява подобна проверка и обобщение. Предвид изложеното е посочено, че поставените въпроси не могат да бъдат удовлетворени от НЗОК в рамките на нейната компетентност и на поддържаната от нея информация.

Писмото е връчено на С. по електронен път на 20.04.2026 година. На 21.04.2026 г. срещу него е подадена жалба до Административен съд – Варна, по повод на която е образувано настоящото съдебно производство.

С докладна записка изх. № 19-00-00-341#5 от 23.04.2026 г. на директора на дирекция „Правна“ в НЗОК е отправено запитване до директора на дирекция „ИТСЗОП“ и до директора на дирекция „ФСД“ в НЗОК дали НЗОК разполага с поисканата от С. С. информация и ако същата е налична да бъде посочено в какъв вид се поддържа, представлява ли готова справка или документ и възможно ли е да бъде извлечена пряко. Ако такава информация не се поддържа в готов вид, да се посочи какви действия са необходими за изготвянето й и би ли довело това до създаване на нова информация/нова справка, която НЗОК не поддържа в хода на обичайната си дейност.

Съгласно докладна записка изх. № 19-00-00-341#6 от 24.04.2026 г. на директора на дирекция „ИТСЗОП“ в НЗОК не се съхранява поисканата от С. С. информация. Посочено е, че ежедневно, при всяка настъпила промяна в здравноосигурителния статус, НАП предоставя на НЗОК обновена информация за здравното осигуряване на физическите лица, вписани в регистъра на НАП, съгласно приложение № 3 от Инструкция рег. № 3/17.08.2017 г. на НАП и Инструкция рег. № РД 16-29/24.08.2017 г. на НЗОК за изменение и допълнение на Инструкция № РД-16-39/01.11.2013 г. за взаимодействие между Националната агенция за приходите и Националната здравноосигурителна каса. Уточнено е, че дирекция „ИТСЗОП“ може да извлича информацията, като я агрегира, групира и обработва чрез всички налични програмни функции и процедури, използвайки единствено данните, съдържащи се в посоченото приложение № 3.

С писмо от 27.04.2026 г. директорът на дирекция „ФСД“ към НЗОК уведомява, че в посочената дирекция постъпва ежемесечно информация от НАП с обобщени отчетени данни с натрупване за събраните суми по кодове за вид плащане по сметка 7316 /приходи на НЗОК/, като дирекцията не разполага с исканата от С. информация.

С писмо изх. № 19-00-00-341#9 от 03.06.2026 г. от директора на дирекция „Правна“ в НЗОК е поискана информация от директора на дирекция „ФСД“ относно отчет, получен от НАП по реда на Инструкцията за взаимодействие между НАП и НЗОК № РД-16-39/01.11.2013 г., изм. и доп. с № РД-16-29/24.08.2017 г. и с № РД-16-6/08.03.2018 година, съответстващ на отчета по приложение № 1 към чл. 4, ал. 2 от инструкцията.

От писмо изх. № 19-00-00-341#10 от 05.06.2026 г. на директора на дирекция „ФСД“ се установява, че от 2024 г. НАП изготвя и представя на НЗОК месечни отчети с натрупване за сметка 7316, които постъпват в НЗОК по деловодната система „Архимед“ и по електронна поща, като обхватът, структурата и форматът на предоставяната информация от НАП са от компетенциите на Министерството на финансите и НАП, поради което дирекция „ФСД“ не може да се произнася дали месечните отчети на НАП за сметка 7316 съответстват на отчета по приложение № 1 към чл. 4, ал. 2 от Инструкцията за взаимодействие между НАП и НЗОК. Данните в отчета се отразяват в два разреза – по кодове за вид постъпление и по елементи на ЕБК /параграфи и подпараграфи/. Посочено е, че съгласно информацията, предоставяна от НАП в месечните отчети за приходите на НАП по сметка 7316, не може да бъде установена информацията в искането на С.. Това е видно от приложения към писмото „Отчет за приходите на НАП по сметка 7316 към 31.03.2026 година.

Жалбоподателят представя решение № ЗДОИ-8/04.05.2026 г. на главен експерт в Сметната палата, с което на С. Г. С. е предоставен пълен достъп до поисканата от него със заявление вх. № 94-00-397/08.04.2026 г. обществена информация.

Към адм. преписка е приложена заповед № РД-09-979/05.11.2025 г. на управителя на НЗОК, издадена на основание чл. 28, ал. 2 от ЗДОИ, сочеща за овластяване на ответника по правния спор да се произнася по предоставяне на достъп по ЗДОИ / т. 5 /.

Изложената фактическа установеност налага следните правни изводи:

Съдът се е произнесъл по допустимостта на жалбата / л. 10 от делото/, а разгледана по същество тя е неоснователна.

Оспореният отказ за предоставяне на обществена информация, обективиран в писмо изх. № 19-00-00341#3 от 20.04.2026 г., е постановен от компетентен административен орган – главният секретар на НЗОК, овластен с правомощие за произнасяне по заявления по ЗДОИ предвид събраната по делото заповед № РД-09-979/05.11.2025 г. на управителя на НЗОК и с оглед законово учредена делегация на правомощието по разглеждане на заявления по ЗДОИ , обективирана в нормативното предписание на чл. 28 , ал.2 от ЗДОИ.

Изричният отказ е обективиран в изискуемата писмена форма , като съдържа подробно изложение на фактите , обосноваващи отрицателното произнасяне по подаденото заявление. Има и позоваване на нормативни разпоредби по повод взетото решение по казуса. Подобно съдържание на акта позволява ефективен съдебен контрол за неговата материална законосъобразност .

В съдебно заседание С. релевира допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила , понеже главният секретар се е произнесъл по казуса преди да събере отговори от директорите на дирекции дирекция „ИТСЗОП“ , „ФСД“ и „Правна“, но докладните записки на посочените помощни органи са изготвени на 23 и 24 април 2026г. , след като е изтекъл срокът за произнасяне по ЗДОИ, който е 14 -дневен от подаване на заявлението . Този срок изрично е разписан както в чл. 21 от цитираните от самия жалбоподател Вътрешни правила по прилагане на ЗДОИ в НЗОК, така и в чл. 28, ал.1 от ЗДОИ. Дори и при отчитане инструктивния характер на този срок , няма допуснато нарушение, което да може да се квалифицира като съществено такава , защото и след събиране на становища от различните дирекции към НЗОК , не би се достигнало до различно по смисъл, но същевременно материално законосъобразно решение.

Обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация, са уредени в ЗДОИ. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ обществена информация по смисъла на този закон е всяка информация, свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. За да е обществена информацията по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, следва да са осъществени двете, визирани в нормата, кумулативни предпоставки: 1. информацията да е свързана с обществения живот в страната и 2. да дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължения субект по чл. 3 от ЗДОИ. В ЗДОИ не се съдържа легално определение на понятието обществен живот, но то е с достатъчно ясно съдържание – животът на обществото като група хора. С оглед на това всяка информация, която е свързана с живота на обществото има характер на обществена информация. Тази информация може да се съдържа в документи или в други материални носители, създавани, получавани или съхранявани от задължените по ЗДОИ субекти. Осъществяването на втората предпоставка е обвързано с правомощията и дейността на съответния публичен орган, защото само тогава информацията би могла да удовлетвори установената от закона специална цел.

В ЗДОИ са дефинирани видовете обществена информация, създавана и съхранявана от органите и техните администрации, като „официална“ и „служебна“. Официална е информацията, която се съдържа в актовете на държавните органи и на органите на местното самоуправление при осъществяване на техните правомощия – чл. 10 от ЗДОИ. Служебна е информацията, която се събира, създава и съхранява във връзка с официалната информация, както и по повод дейността на органите и на техните администрации – чл. 11 от ЗДОИ.

Поисканата в случая от С. С. информация са обобщени данни за брой здравноосигурени лица по определен от заявителя критерий - „ за които не са получени текущо данни от НАП за авансово/текущо осигуряване“ . С. е поискал и информация по зададен от него друг критерий - брой здравноосигурени лица , за които не са получени текущо от НАП плащания за авансово/текущо осигуряване всеки месец от 2023г., 2024г. и 2025 г., , но са получени от НАП плащания за окончателно осигуряване на трите години. С. също иска информация за получени от НАП плащания на здравноосигурителни вноски по посочен от заявителя трети признак - „ на дати , надвишаващи с повече от един календарен месец месеца, за който са направени“.

Самият жалбоподател в своето заявление по ЗДОИ точно и ясно посочва, че иска от НЗОК „ данни получени от НАП“ т. е. иска се достъп до информация, която НАП е изпратила на НЗОК . Следователно поисканата от С. информация е служебна по своя характер, защото тя не се създава от НЗОК , а от НАП .

Съгласно чл.2, ал.2 от ЗЗО набирането на средства от задължителните здравноосигурителни вноски, които се определят със закон, се осъществява от Националната агенция за приходите.

Новелата на чл. 41 , ал.1 от ЗЗО гласи, че осигурителните вноски по този закон се внасят по съответната сметка на Националната агенция за приходите. Съгласно чл. 1 от Наредба № Н-13 от 17.12.2019 г. за съдържанието, сроковете, начина и реда за подаване и съхранение на данни от работодателите, осигурителите за осигурените при тях лица, както и от самоосигуряващите се лица, администрирането на данните относно подаването на декларации, текущото и окончателното деклариране и постъпването на плащанията, се осъществява от НАП.

Според чл. 4, ал. 1 от Инструкция № РД-16-39/01.11.2013 г. . за взаимодействие между Националната агенция за приходите и Националната здравноосигурителна каса /л. 70-84 от делото/, НАП предоставя на НЗОК обобщен месечен отчет за приходите по бюджета на НЗОК, събрани от Агенцията със структура по приложение № 1, неразделна част от Инструкцията /чл. 4, ал. 3/. НАП предоставя на НЗОК и обобщен тримесечен отчет за приходите по бюджета на НЗОК, събрани от НАП, в обхват, структура и формат на предоставяне на информацията съгласно приложение № 1 / арг. чл. 5 от същата инструкция/ .

Правилото на чл. 6, ал. 1 от Инструкцията гласи, че НАП предоставя на НЗОК при поискване информация за осигурените лица и за размера на събраните здравноосигурителни вноски по категории лица, посочени в чл. 40 от ЗЗО. Става въпрос за получаване на информация за категории лица по чл.40 от ЗЦО , а зададените от С. критерии в заявлението по ЗДОИ не съответстват на нито една категория лица от изброените в чл. 40 от ЗЗО.

На следващо място , изрично в чл. 8 и 9 от Инструкцията е записано, че НАП предоставя на НЗОК „обновена“ , а не обобщена информация за здравното осигуряване на физическите лица, вписани в регистъра на НАП т.е на данни за отделни физически лица , а не на аналитична отчетност . Освен това НЗОК получава и структурирана информация за осигурителния статус на физическите лица т.е. на сведения за прекъснати или непрекъсната здравноосигурителни права, но не и информация за лица с неполучени в НАП текущи плащания, но пък с получени плащания за окончателно осигуряване по години или пък на информация за точния размер на постъпили със закъснения плащания .

НАП изпраща на НЗОК информацията, която е нужна на НЗОК за изпълнение на нейните функции , а именно осъществяване на задължителното здравно осигуряване в смисъл на дейност по управление и разходване на средствата от задължителни здравноосигурителни вноски за закупуване на здравни дейности / чл.2, ал.1 ЗЗО/. Задължителното здравно осигуряване гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определен по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности, както и свободен избор на изпълнител, сключил договор с районна здравноосигурителна каса / чл. 4 , ал.1 от ЗЗО /. Задължителното здравно осигуряване се реализира на ниво упражняване на достъп до медицинска помощ индивидуално , а не групово и поради тази причина НАП не изпраща на НЗОК обобщена информация за групи физически лица с получени или неполучени от НАП авансови плащания на здравноосурителни вноски.

По същество с отправеното от С. С. искане се търси събиране на статистическа данни, т.е. предоставяне на статистическа справка за броя на осигурените лица, за които не са получени текущо данни и плащания от НАП за авансово/текущо осигуряване на тези лица през всеки месец от 2023 г., от 2024 г. и от 2025 г. и са получени от НАП данни и плащания за тяхното окончателно осигуряване за 2023 г., за 2024 г. и за 2025 г., както и за размерите на паричните суми, които са получени от НАП като заплатени от осигурени лица за авансово/текущо осигуряване на тези лица през всеки месец от 2024 г. и от 2025 г., които са получени от НАП на дати, надвишаващи с повече от един календарен месец, месеца, за който са направени.

Поисканата информация няма как да е налична в този вид, тъй като цитираната по-горе правна рамка не задължава НЗОК да създава или да съхранява информация за броя на лицата, за които не са постъпили текущи данни и плащания, но са постъпили окончателни такива, както и за размерите на суми, квалифицирани като постъпили със закъснение над един календарен месец по начина, формулиран от жалбоподателя. Различен извод не следва и от изразеното от директора на дирекция „ФСД“ към НЗОК становище относно наличен отчет, получен от НАП по реда на Инструкция № РД-16-39/01.11.2013 г. за взаимодействие между НАП и НЗОК. Получаваният от НАП отчет съдържа обобщени финансово-счетоводни данни, отразени по кодове за вид плащане, пера, параграфи, подпараграфи и суми, но в него не се съдържат информация и данни за подадени или непостъпили текущи декларации, последващи окончателни декларации, текущи или окончателни плащания по лице, както и за размерите на тези плащания по посочените в искането периоди. Наличието на месечен отчет по сметка 7316 не означава наличие на аналитична справка за конкретни категории лица, декларации, плащания и времеви несъответствия, каквато информация се търси от жалбоподателя. Последната не се съдържа и в приложение № 3 към чл. 8, ал. 1 и ал. 2 от Инструкция № РД-16-39/01.11.2013 г., с което НАП предоставя на НЗОК обобщена информация за здравноосигурителния статус на физическите лица, вписани в регистрите на НАП. Данните за здравноосигурителния статус на лицата не може да се отъждестви с поисканата от С. С. обобщена информация за брой лица, за размер на плащания на дати, надвишаващи с повече от един месец месеца , за който са направени .

Искането на жалбоподателя точно и ясно формулирано в неговото заявление по ЗДОИ не е за предоставяне на конкретен месечен отчет по приложение № 1 към Инструкция № РД-16-39/01.11.2013 г., нито на конкретна информация за здравноосигурителния статус по приложение № 3 към същия подзаконов нормативен акт, а е за получаване на обобщено сведение по определени от заявителя признаци . Такава информация не се съдържа като готов документ в задължения по ЗДОИ субект, а предполага изготвяне на аналитична справка, основана на извличане на данни от различни информационни масиви, съпоставяне между текущи и окончателни данни, сравняване на периоди, групиране по критерии, зададени от заявителя, извеждане на резултат за брой лица в определени хипотези, както и за суми, които според неговия критерий са постъпили със закъснение.

Следователно, за да бъде получен резултатът, поискан от жалбоподателя, би било необходимо допълнително извличане, съпоставяне, групиране и анализ на данни, включително на първични данни за извършени декларирания и плащания, т.е. създаване на информацията, а не на предоставяне на съществуваща такава , което е недопустимо в производства по ЗДОИ. Според съдебната практика, за да бъде предоставена, исканата информация трябва да е налична във вида, в който е поискана, а не да се създава по повод на конкретното искане. Целта на Закона за достъп до обществена информация не е задължените субекти по чл. 3 да събират данни и да извършват дейности с цел създаване на конкретни отчети по заявлението за предоставяне на достъп до обществена информация (в този смисъл са решение № 14324 от 25.11.2010 г. на ВАС по адм. дело № 1858/2010 г., V отд.; решение № 17404 от 21.12.2013 г. на ВАС по адм. дело № 7138/2013 г., 5-членен с-в, и др.).

По изложените съображения поисканата от С. С. информация не може да бъде предоставена от ответника , тъй като макар да представлява служебна обществена информация по смисъла на чл. 11 от ЗДОИ, същата не се създава и съхранява от задължения по чл. 3 от ЗДОИ субект във вида, в който е поискана.

В обобщение съдът счита обжалваният изричен отказ за законосъобразен индивидуален адм. акт .

При този изход на правния спор и предвид своевременно направеното от ответника искане, на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, в полза на НЗОК следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 102,26 евро, определен съобразно чл. 24, изречение първо от Наредбата за заплащането на правната помощ и фактическата и правна сложност на делото, както и при спазване на правилата на чл. 11, ал. 2 вр. чл. 12 и чл. 13 от Закона за въвеждане на еврото в Република България.

Мотивиран от изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Административен съд – Варна