Решение № 3275 от 15.4.2026 г. на Административен съд - Бургас по дело № 2451/2025 г.

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба от „Средец Солар БГ” ЕООД, ЕИК 206685424, гр. Пловдив, бул. „Дунав” № 5, против т.2 от Решение № 435/20.08.2025 г. на общински съвет Средец.

В жалбата се твърди, че административният акт е незаконосъобразен. Сочи се, че се касае за отмяна на влязло в сила решение на общински съвет Средец без за това да са налице предпоставките по чл.99 от АПК. Излагат се доводи, за липса на фактически и правни основания за издаването на оспорения акт, както и че жалбоподателят не е бил уведомен за провелото се административно производство. Иска се отмяна на оспореното решение и присъждане на разноски.

Жалбоподателят, редовно уведомен, чрез процесуален представител, поддържа жалбата и претендира разноски.

Ответникът общински съвет Средец, чрез представител по пълномощие оспорва жалбата. Представя административната преписка и изразява становище по същество с искане жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. Не претендира разноски.

Факти

С Решение № 549 по протокол № 35 от заседание на Общински съвет Средец от 29.06.2022 г., на основание чл.21, ал.1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл.37, ал.4 и чл.41, ал.2 от Закона за общинската собственост (ЗОС), чл.25, ал.1, ал.3, т.1 и т.4 и ал.5 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и чл.62 от Закона за енергетиката (ЗЕ) е дадено предварително съгласие за учредяване в полза на „Средец Солар БГ“ ЕООД на възмездно право на строеж за изграждане на обекти на техническата инфраструктура – фотоволатаична централа (ФВЦ) без търг или конкурс върху земеделски имоти на територията на общината, вкл. и седем имота в землището на с. Дюлево; дадено е предварително съгласие за промяна на предназначението на имотите, представляващи публична общинска собственост, за изграждане на ФВЦ, което важи за срок от пет години; дадено е предварително съгласие за преобразуване на имотите в имоти частна общинска собственост; дадено е съгласие за изготвяне на съответните разработки за ПУП с обхват новите поземлени имоти и парцеларни планове за присъединяване към мрежите на експлоатационните дружества и прилежащата инженерно – техническа инфраструктура за имотите след промяна на ОУП на Община Средец; финансирането на изработването на ПУП и парцеларните планове и промяна на предназначението на имотите е възложено на „Средец Солар БГ“ ЕООД; на Кмета на Община Средец е възложено да упълномощи „Средец Солар БГ“ ЕООД във връзка с процедурите, предвидени в ЗОС, ЗСПЗЗ, Закона за опазването на земеделските земи (ЗОЗЗ), ЗЕ и всички други приложими нормативни актове; възложено е на Кмета на Община Средец да осъществи всички действия, необходими за правилното и законосъобразното изпълнение на взетото решение. По делото няма данни описаното решение да е било обжалвано, съответно отменено.

Въз основа на това решение жалбоподателят е сключил договор за изготвяне на проект за ПУП-ПРЗ и ПУП-ПП (л.94), а с договор от 02.08.2022 г. е закупил от община Средец ПИ, находящи се в землището на с. Дюлево (л.29).

Със Заповед № 10/15.05.2025 г. кметът на с. Дюлево свикал на 14.06.2025 г. от 17:00 ч. Общо събрание на населението на с. Дюлево по въпроси, касаещи пряко и непосредствено въпроси от местно значение, компетентността за чието решаване по целесъобразност е предоставена на съответния общински съвет или кмет, с дневен ред както следва:

1. Съгласни ли сте с изграждането на обекти за възобновяеми енергийни инсталации (ВЕИ), в т.ч. на ФВЦ, в землището на с. Дюлево ?

2. Да се приеме ли решение от Общински съвет Средец за отмяна на решението за изграждане на фотоволтаичен парк в землището на с. Дюлево и на решението за промяна на ОУП на Община Средец, което предвижда и допуска промяна на статута на земеделски земи в урбанизирани за строеж на ВЕИ ?

3. Да се приеме ли решение за въвеждане на мораториум върху промяната на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди за землището на с. Дюлево за срок от 50 години ?

За проведеното общо събрание на населението е съставен протокол (л.60), според който присъстващите 142 граждани със заявен постоянен/настоящ адрес в селото, взели следните решения:

1. Против изграждане на обекти за ВЕИ, в т.ч. ФВЦ, в землището на с. Дюлево.

2. Задължава Общински съвет Средец да отмени решението за изграждане на фотоволтаичен парк в землището на с. Дюлево и на решението за промяна на ОУП на Община Средец, което предвижда и допуска промяна на статута на земеделски земи в урбанизирани за строеж на ВЕИ.

3. Задължава Общински съвет Средец да приеме решение за въвеждане на мораториум върху промяната на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди за землището на с. Дюлево за срок от 50 години.

По делото няма данни решението по трите му пункта да е било обжалвано, съответно отменено.

На 19.06.2025 г. до Кмета на Община Средец, с копие до председателя на Общински съвет Средец, е постъпило уведомление от Кмета на с. Дюлево за предприемане на действия в изпълнение на приетите решения от общото събрание на населението на с. Дюлево, като подробно са възпроизведени действията, предхождащи вземане на решенията. Направено е искане адресатите на уведомлението да изпълнят законовото си задължение по чл.63, ал.3 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС) (л.57).

С докладна записка от 25.06.2025 г. Кметът на Община Средец предложил на Общински съвет Средец по реда на чл.63, ал.3 от ЗПУГДВМС да вземе решения, съобразно решенията, взети на Общото събрание на населението на с. Дюлево (л.65).

Докладната записка е разгледана като точка първа от дневния ред на заседанието на Общински съвет Средец, проведено на 20.08.2025 г., за което е съставен Протокол № 28 (л.43), от който се установява, че на заседанието са присъствали 13 общински съветници, като са отсъствали 4. След проведени разисквания с 13 гласа „за“, „против“ – няма, „въздържали се“ – няма, Общински съвет Средец решил на основание чл.21, ал.1, т.29 от ЗМСМА, чл.63, ал.3 от ЗПУГДВМС и във връзка с протокола от проведено Общо събрание на жителите на с. Дюлево:

Изменя Решение № 410 от 23.07.2025 г. и приема както следва:

1.1. Приема решение против изграждане на обекти за възобновяеми енергийни инсталации, в това число фотоволтаични електроцентрали в землището на с. Дюлево.

1.2. Отменя решение № 549 от 29.06.2022 г. в частта касаеща имоти в землището на с. Дюлево и възлага на кмета на община Средец да процедира изменение на Общия устройствен план на община Средец, която промяна да обхваща земите на с. Дюлево, засегнати от предходните частични изменения на Общия устройствен план така, че те да бъдат отново с предназначение за земеделски нужди.

1.3. Общински съвет Средец приема решение за въвеждане на мораториум върху промяната на предназначението на земеделски земи общинска собственост за неземеделски нужди за землището на с. Дюлево, община Средец, обл. Бургас за срок от петдесет години.

Правото

С оспореното в настоящото производството решение се отменя решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец, в частта касаеща имоти в землището на с. Дюлево и се възлага на кмета на община Средец да процедира изменение на ОУП на община Средец, която промяна да обхваща земите на с. Дюлево, засегнати от предходните частични изменения на ОУП, така че те да бъдат отново с предназначение за земеделски нужди. Т.е. оспорената т. 1.2 от решение № 435 от 20.08.2025 г. има две части, като по втората част, с която се възлагат дейности на кмета на общината, жалбоподателят няма правен интерес, поради това, че на първо място се касае за задължения на кмета на общината по изпълнение на взето решение, в качеството му на орган на изпълнителната власт, а на следващо място оспорването на изменението на ОУП изисква доказване на качеството заинтересовано лице, а на по-силно основание след одобряване ОУП подлежи на самостоятелно оспорване. В тази връзка съдът намира, че жалбата относно втората част на т. 1.2 от решение 435 по протокол № 28 от 20.08.2025 г. на общински съвет Средец е недопустима и производството следва да се прекрати в тази част.

За яснота съдът намира за необходимо да посочи, че предмет на производството е отмяната на решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец, в частта касаеща имоти в землището на с. Дюлево.

Съдебната практика приема, че в случай, че отмененото решение на административен орган, може да бъде самостоятелен годен предмет на оспорване, то на оспорване би подлежал и актът на отмяната му.

Отмененото решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец, инкорпорира няколко отделни актове, издадени на различни правни основания и с различно съдържание, поради което допустимостта на оспорването следва да се прецени по отношение на всеки от тях.

С т.1 от отмененото решение № 549 от 29.06.2022 г., е дадено предварително съгласие за учредяване в полза на дружество „Средец Солар БГ“ ЕООД на възмездно право на строеж за изграждане на обекти на ФВЦ без търг или конкурс върху земеделски имоти на територията на общината, вкл. и четиринадесет имота в землището на с. Дюлево, а по т.5 е взето решение изработването на ПУП и ПП и промяната на предназначението на имотите да се финансира от „Средец Солар БГ“ ЕООД. Решението е породило благоприятни правни последици за жалбоподателя, а с отмяната му за последния са настъпили неблагоприятни правни последици, както и финансови такива, които той е сторил във връзка с изпълнението на отмененото решение. Съдът приема, че жалбата в тази й част е допустима, като подадена против подлежащ на оспорване акт, съобразно разпоредбата на чл.45, ал.3 от ЗМСМА – решение на общински съвет, с което се засягат права и интереси на жалбоподателя.

Решенията по т.2 и 3 от решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец за промяна предназначението на имоти и преобразуване от публична общинска собственост в частна, представляват актове на управление на общинската собственост, взети в изпълнение на правомощията на колективния орган съгласно чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА. Тези актове уреждат реда и начина, по които се стопанисва и управлява общинската собственост. Следователно същите не представляват властнически волеизявления на административен орган, с които се засягат права и законни интереси на граждани и организации, а са волеизявления на собственик по управлението и разпореждането с общинско имущество, израз на оперативната самостоятелност на собственика (Определение № 6402 от 14.06.2023 г. по адм. д. №5567/2023 г. на ВАС). Ето защо волеизявленията на общинския съвет по т.2 и т.3 от решението не представляват индивидуални административни актове и не подлежат на съдебен контрол. Следователно жалбата е недопустима в тази част.

Със следващата т.4 от решението се дава съгласие за изготвяне на съответните разработки за ПУП и парцеларни планове. В тази част решението е издадено на основание чл.21, ал.1, т.8 и т.11 ЗМСМА и чл.124, ал.1 и чл.124а, ал.1 и ал.5 от ЗУТ, а съгласно изричния текст на чл.124б, ал.4 от ЗУТ не подлежат на съдебно оспорване. Следователно като подадена против административен акт, който не подлежи на съдебен контрол жалбата е недопустима и в тази част.

Последните т.6 и т.7 от решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец касаят задължения на кмета на общината по изпълнение на взетите по- горе решения, в качеството му на орган на изпълнителната власт. Поради това съдът приема, че тези волеизявления не засягат права и законни интереси на трети лица и нямат характеристиките на индивидуални административни актове по смисъла на чл.21 от АПК и жалбата е недопустима и по отношение на тези точки от решението.

По делото не са представени доказателства на коя дата решението е съобщено на жалбоподателя. С оглед обстоятелството, че правното основание на жалбата е нищожност на обжалвания акт, за което оспорване не е предвидено ограничение във времето, то на основание чл.149, ал.5 от АПК, съдът счита, че същата е подадена в срок.

Съгласно чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства.

От доказателствата по делото се установява, че Решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец е влязло в сила, същото не е върнато за повторно обсъждане, при контрола, проведен от областния управител по чл.45, ал.4 от ЗМСМА или кметът на общината съгласно чл.45, ал.5 от ЗМСМА. Не са представени и доказателства за оспорване на този акт по реда на чл.45, ал.3 от ЗМСМА пред Административен съд – Бургас.

Безспорно Решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец е влязъл в сила административен акт, чието изпълнение е предприето, както и са настъпили някои от предвидените в него правни последици, свързани с извършване на конкретни действия.

В ЗМСМА липсва регламентация, уреждаща хипотезите/основанията, при наличието на които общинският съвет може сам да отменя предходно приетите от органа на местно самоуправление решения (извън хипотезата по чл.45, ал.9 от ЗМСМА, която хипотеза в случая не е налице). Съгласно разпоредбата на чл.45, ал.12 от ЗМСМА, за неуредените въпроси по издаването, оспорването и изпълнението на актовете на общинските съвети и кметовете, се прилагат правилата за административното производство, установени със закон. В приложимия закон – АПК, са предвидени три възможни хипотези, при които органът може да отмени издаден от него акт.

Нормата на чл.156 от АПК, регламентира възможност за административния орган да оттегли при определени условия оспорен пред съда административен акт, като очевидно в случая тази хипотеза е неприложима, тъй като посоченото решение не е било оспорвано по съдебен ред. Неприложима е и втората предвидена от законодателя възможност – правото на отзив по чл.91, ал.1 от АПК, тъй като правото на органа да преразгледа издаден от него акт, вкл. да го отмени или измени, може да бъде упражнено преди влизането в сила на акта и преди същият да е породил правни последици.

Третата предвидена възможност, при която органът може да отмени издаден от него акт, е по реда на възобновяването на производството по издаване на влязъл в сила индивидуален или общ административен акт. Анализът на приложимата нормативна регламентация по чл.99 и сл. от АПК, обуславя извод, че субектите, които могат да инициират производство по възобновяване, основанията, на които може да се отмени влязъл в сила административен акт от органа, който го е постановил и сроковете, в които може да бъде упражнено правомощието за отмяна на влязъл в сила акт, са предмет на императивно правно регулиране.

Приетото от Общото събрание на населението на с. Дюлево решение станало повод за отмяната на Решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец не е по въпрос, компетентността за чието решаване да е предоставена на съответния общински съвет или кмет при условията на оперативна самостоятелност т.е. по целесъобразност. Общото събрание на населението може да се произнася по въпроси, по които общинските органи имат свобода на действие, а не са обвързани от закона т.е. по въпроси, по които законът дава на общинския съвет или кмета правото да решават по целесъобразност. Отмяната на породилото правни последици решение на общински съвет не представлява въпрос, решаван по целесъобразност. Ето защо решението на общото събрание се явява прието при неспазване на изискването по чл.54, ал.1 от ЗПУГДВМС. Законодателят не е предвидил възможност за внасянето от Кмета на Община Средец на предложение за отмяна на Решение № 549 от 29.06.2022 г. на общински съвет Средец, като за последния също не е предоставена компетентност за отмяна на влязло в сила решение на основание взето решение от общото събрание по реда на ЗПУГДВМС, т.е. налице е липса на компетентност както за вносителя на предложението за отмяна, така и за органа приел решението.

Наред с това според настоящия съдебен състав по делото не се установяват и доказателства, за наличието някое от изчерпателно регламентираните в чл.99, т.1 – т.7 от АПК материалноправни основания за отмяната на процесното решение. Отмяната на влязъл в сила административен акт на основание чл.99, т.1 от АПК (отмяната на влязъл в сила акт когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му), законът обвързва с регламентиран в чл.102, ал.1 от АПК преклузивен срок за възобновяване на производството – тримесечен от влизането в сила на акта. Видно от датата на приемане на Решение № 549 от 29.06.2022 г. възможността за отмяната му по реда на чл.99, т.1 от АПК е преклудирана.

Не е налице и хипотезата на чл.99, т.2 от АПК – открити нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. Приемането на решение на общото събрание на населението не е попада в цитираната хипотеза.

Липсват и данни за наличието на обстоятелства, обуславящи възникнало основание по някоя от останалите хипотези на чл.99 от АПК за възобновяване на производството по приемане на Решение № 549 от 29.06.2022 г. и съответно за неговата отмяна.

Наред с това въпреки липсата на каквото и да е процедура по възобновяване е следвало инвеститорът (жалбоподател) да бъде уведомен по арг. от чл.103, ал.1 от АПК.

Предвид горното с оглед липсата на законова разпоредба по чл.45 от ЗМСМА, която да дава възможност Общинският съвет да отменя собствените си решения, след влизането им в сила, то ако извърши това, той действа без да има правомощия за това. Липсата на правомощие или липсата на компетентност на органа е съществен порок на издадения от него акт и като последица води до неговата нищожност. Наред с това съдът констатира особено съществени нарушения на процедурата по издаването му, граничещи с липса на такава, както и пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално-правна норма. Т.е. административен акт е нищожен при наличие на изключително тежко нарушение (порок). Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на едно „нищо” в правния мир, на несъществуващ факт.

По изложените съображения, съдът намира, че следва да бъде прогласена нищожност на акта.

При този изход на спора и на основание чл.143, ал.1 от АПК, на жалбоподателя се дължат разноски, които той е предявил както следва: държавна такса в размер на 25,56 евро (50) лв. В производствата по АПК за разноски се осъжда не органът, а юридическото лице, в чиято структура се намира органът. Общинският съвет не е юридическо лице и няма собствен бюджет. Юридическо лице е Общината и именно тя има бюджет – чл.136, ал.3 и чл.141, ал.1 от Конституцията, както и чл.14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Ето защо община Средец следва да заплати сторените от жалбоподателя разноски.

Мотивиран от изложеното и на основание чл.172, ал.2 и чл.173, ал.2 от АПК, Административен съд – Бургас, втори състав