Решение № 9215 от 13.7.2026 г. на Административен съд - Варна по дело № 1471/2023 г.

Производството е по реда на чл. 294 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от „Солвей Соди“ АД, ЕИК 813109388, със седалище и адрес на управление: гр. Девня, Промишлена зона – юг, подадена чрез юрисконсулт Р. Г., срещу Предписание по Констативен протокол № ГМ-43/22.06.2023 г. от Комисия при Териториална дирекция „Държавен резерв“ – Варна при Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ (ДА ДРВВЗ), назначена със Заповед № ГМ-43 от 19.06.2023 г. на Директора ТД „Държавен резерв“ гр. Варна, с което е предписано на дружеството-жалбоподател да изпълни Разпореждане № Р-12-196 от 28.04.2022 г. на Зам. председателя на ДА ДРВВЗ и създаде определените запаси за извънредни ситуации от 53 422.256 тона котелно гориво, съгласно изискванията на Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (ЗЗНН) в срок до 29.06.2023 г., като отговорник за изпълнението на предписанието е посочен С. Н. – Изпълнителният директор на оспорващото дружество. С жалбата се излагат подробни доводи за незаконосъобразност на обжалваното предписание като административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, поради противоречие със ЗЗНН и Наредба № 1 от 28.07.2014 г. за проверките, извършвани от ДА ДРВВЗ по ЗЗНН и АПК. Изтъква се, че неизпълнението на предписанието представлява административно нарушение и е основание за налагане на административно наказание по чл. 69 ЗЗНН и/или по чл. 72 ЗЗНН. Настоява се, че предписанието не притежава собствено съдържание и цел, а пресъздава задълженията, вменени на дружеството-жалбоподател с посочения в предписанието административен акт – Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196 от 28.04.2022 г., поради което е лишено изначало от предмет. Сочи се, че отстраняването на едно такова нарушение ще бъде естествено следствие от изпълнението на неизпълненото задължение, в подкрепа на което е и определеният срок за изпълнението му, възпроизвеждащ установения в чл. 17, ал. 1 ЗЗНН срок. На следващо място се сочи, че определеният срок от 7 дни за изпълнение на задължението – до 29.06.2023 г., е напълно произволен, несъобразен с естеството на предписваното и в разрез с изискванията на закона. Отправя се искане за отмяна на обжалваното предписание. Ответната страна - Комисия при ТД „Държавен резерв“ – Варна при ДА ДРВВЗ, назначена със Заповед № ГМ-43 от 19.06.2023 г. на Директора ТД „Държавен резерв“ - Варна, чрез юриск. Д. М., поддържа, че обжалваното предписание не представлява административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, каквито са разпорежданията за създаване на запаси за извънредни ситуации, издавани от Председателя на ДА ДРВВЗ. Твърди се, че в обжалваното предписание е обективирана проверка относно контрола върху изпълнението на вече издадено разпореждане, като резултатите от проверките на оторизираните длъжностни лица могат да се ползват и за реализиране на административнонаказателната отговорност. Според ответника даването на задължителни предписания е вид принудителна мярка, предвидена в специалния ЗЗНН, като разпореждането за създаване на запас е конститутивен индивидуален акт, докато задължителното предписание е волеизявление, което констатира вече възникнало задължение за жалбоподателя. Искането е да се остави без разглеждане жалбата като неоснователна. От фактическа страна съдът приема за установено следното: С Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196 от 28.04.2022 г. на Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ са определени на „Солвей Соди“ АД нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2022 г. – 30.06.2023 г. по видове, съгласно чл. 2, ал. 1 ЗЗНН, а именно котелно гориво 53 422.256 тона, като е разпоредено дружеството да приведе нивото си на запаси за извънредни ситуации в съответствие с определеното количество, като ги създаде и вложи до 01.07.2022 г. при спазване на условията на чл. 30, ал. 1 ЗЗНН. Посоченото разпореждане е оспорено от дружеството и е образувано адм. дело № 1236/2022 г. на АдмС – Варна, в хода на което е направено искане за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение на въпросното разпореждане. С Определение № 1995 от 01.07.2022 г. по адм. дело № 1236/2022 г. е отхвърлено искането за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение на Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196/28.04.2022 г. С Определение № 7573 от 03.08.2022 г. по адм. дело № 6850/2022 г., състав на ВАС оставя в сила постановеното от АдмС - Варна определение. Последвало е извършването на периодични проверки и издаването на предписания от служители на ТД „Държавен резерв“ – Варна към ДА ДРВВЗ във връзка с неизпълнение, първоначално, на задължението по Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196/28.04.2022 г., а следващите предписания за неизпълнение на предходно издаденото предписание, като всички предписания са да се изпълни Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196/28.04.2022 г. Със Заповед № ГМ-43 от 19.06.2023 г. на Директора на ТД „Държавен резерв“ – Варна към ДА ДРВВЗ, на основание чл. 56, ал. 1, т. 9 ЗЗНН е разпоредена поредна проверка на „Солвей Соди“ АД за изпълнение на Задължително предписание по Констативен протокол № ГМ-38 от 22.05.2023 г. Резултатите от проверката са обективирани в съставен от комисия от служители на ТД „Държавен резерв“ - Варна Констативен протокол № ГМ-43/22.06.2023 г. Комисията е констатирала, че дружеството не е изпълнило задължително предписание по Констативен протокол № ГМ-38 от 22.05.2023 г. за създаване на запаси за извънредни ситуации от 53 422,256 тона котелно гориво. С оглед констатацията е издадено поредното предписание на дружеството да изпълни Разпореждане № Р-12-196 от 28.04.2022 г., а именно обжалваното в настоящото производство предписание по Констативен протокол № ГМ-43/22.06.2023 г., връчен на изпълнителния директор на оспорващото дружество на 22.06.2023 г. На 29.06.2023 г. в ТД „Държавен резерв“ е постъпила подадената от дружеството жалба до съда срещу процесното предписание. С Определение № 2230 от 10.08.2023 г. по адм. дело № 1471/2023 г. на АдмС – Варна, на основание чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК, е спряно производството по настоящото дело до окончателното приключване на производството по адм. д. № 1236/2022 г. на АдмС – Варна, предпоставено от постановяване на решение по дело С-784/22 на Съда на Европейския съюз. С Определение на СЕС от 17.02.2025 г. по С-784/22 е прието за недопустимо преюдициалното запитване, а с Решение № 7138 от 25.06.2026 г. по адм. дело № 536/2026 г. на Върховния административен съд е оставено в сила Решение № 12272 от 10.11.2026 г. по адм. дело № 1236/2022 г. на АдмС – Варна, с което е отменено Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196 от 28.04.2022 г., издадено от Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ. С Определение № 8584 от 30.06.2026 г. по адм. дело № 1471/2023 г. на АдмС – Варна, на основание чл. 154а, ал. 3 АПК, е възобновено производството по делото. Отнесени към правото така установените факти, обуславят следните правни изводи: Обжалваното предписание представлява волеизявление, насочено към осигуряване изпълнение на допуснато по силата на закона предварително изпълнение на Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196 от 28.04.2022 г., издадено от Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ. Предприетите действия във връзка с извършването на проверката, приключили с издаване на предписанието от Комисията, са насочени към реализиране изпълнение на задълженията на дружеството, възникнали с разпореденото вече от административния орган с разпореждането от 28.04.2022 г., т.е. същите представляват действия по изпълнението на разпореждането, което разпореждане не се спори, че е административен акт. Съгласно чл. 268, ал. 1, т. 1 АПК актовете, подлежащи на предварително изпълнение са изпълнителни основания, като същите подлежат на обжалване в 7-дневен срок по чл. 296, ал. 1 АПК. Считано от съобщаването на пълномощник на дружеството на констативния протокол от 22.06.2023 г., в който е обективирано оспореното предписание, подадената жалба на 29.06.2023 г. е в законоустановения срок, а и следва да се съобрази, че разпореждането не съдържа указания за възможността и срока за обжалване. По аргумент от чл. 56, ал. 1, т. 9, във вр. с чл. 55, ал. 4 ЗЗНН упълномощените от Председателя на ДА ДРВВЗ служители (каквито са и служителите в състава на комисията, определени с двете, посочени в констативния протокол заповеди на Председателя на ДА ДРВВЗ) имат право да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им. По своята същност обаче, предвид установеното от служителите на ДА ДРВВЗ неизпълнение всъщност на задължението по Разпореждане № Р-12-196 от 28.04.2022г. на Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ за създаване от дружеството-жалбоподателя на определените с разпореждането запаси за извънредни ситуации, с конкретно предписаното с Констативен протокол № ГМ-43/22.06.2023 г., с основание жалбоподателят настоява, че се цели изпълнение на административния акт - посоченото Разпореждане. Доколкото предписанието действително пресъздава изцяло задълженията, вменени на дружеството с Разпореждането от 22.04.2022 г., то същото не притежава същностните специфики на предписанията, т.к. не притежава собствено съдържание и цел. В случая не са установени данни за нарушения, неточности, пропуски или несъответствия в изпълнението на задълженията на проверяваното лице, за да се приеме, че е налице хипотезата на чл. 45, ал. 4 от Наредба № 1 от 28.07.2014 г. за проверки, извършвани от ДА ДРВВЗ (отм., ДВ, бр. 6 от 21.01.2025 г., в сила от 21.01.2025 г., но действала към момента на проверката и издаване на оспореното предписание) за отстраняване на които е предвидена възможността за издаване на предписания от служителите по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН. Установеното при процесната проверка – неизпълнение на Разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г., обективирано в констативния протокол не обосновава наличието на фактически и правни основания за постановяване на процесното предписание. Задължението на дружеството за изпълнение на Разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г. е възникнало с издаване на разпореждането, а не произтича от оспореното предписание или предходно издаденото предписание в същия като настоящото смисъл. Обжалваното предписание създава паралелно със задължението му по Разпореждането от 22.04.2022 г. задължение за дружеството да изпълни Разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г., като е определен и срок за изпълнение, с което наподобява института отсрочване на изпълнението по чл. 278 АПК, но не е в тази хипотеза, доколкото определеният с предписанието срок за изпълнение не изхожда от органа по изпълнението. Ответникът настоява, че „в оспореното предписание е обективирана проверка относно контрола върху изпълнението на индивидуалните административни актове“. Както и оспорващият сочи, контролът е правнорегламентирана дейност, насочена към установяване на съобразяването с изискуемото поведение от задълженото лице. Действително материалноправната и процесуалноправната регламентация на контролното производство е различна, отделна и отличаваща се както от тази на административното производство по издаване на административен акт, с който се създават задължения за дадено лице, така и от тази на изпълнителното производство. Извършването на контрол в случая безспорно е допустим за установяване съответствието на поведението на задълженото лице с издадения административен акт – Разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г., а именно дали задълженото лице е създало, съхранява и обновява определените му от Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ вид и нива запаси за извънредни ситуации. При извършване на такъв контрол се предполага, че компетентните служители следва единствено да констатират съответно или несъответно поведение на задълженото лице, като е допустимо да дават предписания. Недопустимо е обаче да издават предписания за изпълнение на задължението, възникнало вече с издаването на Разпореждане № Р-12-196/28.04.2022 г. за създаване, съхраняване и обновяване на определените от Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ вид и нива запаси за извънредни ситуации. Доколкото по аргумент от чл. 271, ал. 1, т. 1 АПК орган по изпълнението за изпълнение срещу организации е административният орган, който е издал административния акт – в случая, разпореждането от 28.04.2022 г., то за изпълнението на процесното незаместимо задължение, при установена липса на воля на длъжника за извършване на незаместимото задължение, органът по изпълнението разполага с възможност за налагане на имуществена санкция на задължената организация до изпълнение на задължението – чл. 287, ал. 1 АПК. На следващо място, следва да се посочи, че незаконосъобразно е определен и адресатът на предписанието, доколкото с разпореждането от 28.04.2022 г. задължението е с адресат „СОЛВЕЙ СОДИ“ АД, а не управителят на дружеството, поради което незаконосъобразно физическото лице-изпълнителен директор на дружеството е адресат на задължението за изпълнение на процесното предписание. От друга страна, обжалваното предписание е незаконосъобразно предвид и отмяната с Решение № 12272 от 10.11.2026 г. по адм. дело № 1236/2022 г. на АдмС – Варна на Разпореждането за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-196 от 28.04.2022 г. на Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ, предвид несъответствието му с принципа за съразмерност. Съдебният акт на АдмС – Варна, е оставен в сила от касационната инстанция и е влязъл в сила на 25.06.2026 г. Обстоятелството, че административният акт, създаващ изначало задължение за оспорващото дружество да създаде, съхранява и обновява определените му с Разпореждането от 28.04.2022 г. на Зам.-председателя на ДА ДРВВЗ запаси за извънредни ситуации, е отменен като незаконосъобразен, обуславя незаконосъобразността и на оспореното предписание, създаващо идентично задължение. С оглед изложеното издаденото предписание се явява неправилно като постановено в противоречие с материалния закон и следва да се отмени. Предвид изхода на спора, жалбоподателят има право на разноски, но искане в този аспект не е направено, поради което съдът не дължи произнасяне. Съгласно чл. 298, ал. 4 АПК решението по жалба срещу актове и действия в изпълнителното производство не подлежи на обжалване. На основание чл. 298, ал. 1 АПК, съдът