Решение № 7227 от 7.8.2026 г. на Административен съд - Бургас по дело № 313/2026 г.

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на П. Р. Г. срещу Заповед № 4430з-33/28.01.2026г. на Началника на Гранично полицейско управление (ГПУ) Резово, в частта й, с която на жалбоподателя - служител от 01 Група за охрана на държавната граница (ГОДГ) при ГПУ Резово към Регионална дирекция „Гранична полиция“ (РД“ГП“) Елхово, е заповядано да изпълнява служебните си задължения във 02 ГОДГ при ГПУ Резово към РД“ГП“ Елхово и бъде включен в графика на 02 ГОДГ при ГПУ Резово към РД“ГП“ Елхово за периода 01.02.2026г. до 28.02.2026г. Заповедта се оспорва, като незаконосъобразна, при липса на мотиви за издаването на акта и в несъответствие с целта на закона. Иска се отмяна на заповедта в обжалваната част. Претендира се присъждане на направените по делото разноски. С Определение № № 2095 от 09.03.2026г. е разделено съдебното производство, като е отделена в друго производство претенцията, в частта имаща характер на искова молба, с която се предявява иск за заплащане на дължимите командировъчни пари (дневни и пътни разходи, без квартирни), произтичащи от командироването за периода след 01.01.2026г. в друга ГОДГ, както и законната лихва върху командировъчните пари за всеки месец. В срока по чл.163, ал.2 от АПК ответникът по настоящото дело – Началник на ГПУ Резово, е подал писмен отговор, с който жалбата се оспорва и се излагал доводи за законосъобразност на оспорената заповед. В съдебно заседание жалбоподателят се представлява от представител по пълномощие- адв.З. А. от АК Бургас, който поддържа жалбата и направените искания. Ответникът – Началник на ГПУ-Резово, редовно призован, не се явява и не изпраща представител. С писмено становище, подадено от представител по пълномощие – главен юрисконсулт Я. Т., се оспорва основателността на жалбата. Представя административната преписка, включително допълнително изискани материали, приети като писмени доказателства по делото. Съдът, след като обсъди събраните доказателства, прие за установено следното от фактическа страна: Жалбоподателят П. Г. постъпил на работа в МВР на 21.06.2002г., първоначално като граничен полицай /ВСК/, на Граничен пост „Дряновец“ в Граничен полицейски подучастък от ГПУ-М. Т. към РГС-Бургас, а след това е заемал и други длъжности в ГПУ-Малко Търново. Считано от 28.08.2025г. и към момента на постановената процесна заповед /28.01.2026г./ е заемал длъжността старши полицай в 01 Група „Охрана на държавната граница“ – ГПУ-Резово към РДГП Елхово- ГДГП-МВР, която длъжност е заемал до 28.04.2026г. Видно от представената по делото Кадрова справка, издадена на 29.06.2026г. /л.157 и сл. от делото/, считано от 28.04.2026г. П.Г. е преназначен на длъжността старши полицай в 02 група „Охрана на държавната граница“ от ГПУ Резово, която длъжност заема и към момента. Със Заповед № 8121к-524/24.02.2015г. на Министъра на вътрешните работи /л.196 и сл. от делото/ е утвърден щата на РД“ГП“ Елхово, състоящ от следните структурни звена: 01 до 04 ГОДГ, Мобилен граничен полицейски взвод, Група „Оперативно – издирвателна дейност“, ГКПП Лесово, Група „Експертна дейност“, Група „Административно обслужване“, Група „Логистика“. Със Заповед № 8121к-5007/13.06.2022г. /л.30 и сл. от делото/ на Министъра на вътрешните работи заповедта по предходния пункт е изменена и с т.7 в щата на РД“ГП“ Елхово са включени нова 130 щатни бройки и е създадено ГПУ Резово със следните звена: ГПУ Резово (управленски щат), Група „ОДГ“ със 104 щатни бройки, Мобилен граничен полицейски взвод, Група „Оперативно – издирвателна дейност“. Със Заповед № 8121к-352/16.01.2024г. /л.38 и сл. от делото/ на Министъра на вътрешните работи, т.5 и т.6, в щата на РД“ГП“ Елхово са включени нови щатни бройки и са създадени 01 ГОДГ с 50 щатни бройки и 02 ГОДГ с 49 щатни бройки. И двете групи „ОДГ“ са създадени към ГПУ Резово. Зоната на отговорност на ГПУ Резово е определена със Заповед № 8121з-223/15.02.2024г. на Министъра на вътрешните работи /л.169 и сл. от делото/, според която дислокационното място на процесното ГПУ е [населено място], като подробно са описани границите отляво и отдясно и дължината им в метри – т.1.4.6 от заповедта. Зоната на отговорност се разпростира на територията на общините Царево, Приморско и Малко Търново. В становище, изпратено от Началника на ГПУ Резово по делото, регистрирано с индекс 2707/ 01.07.2026г. /л.216-217 от делото/, се сочи, че териториалният обхват на 01 ГОДГ и на 02 ГОДГ при ГПУ Резово е цялата зона на отговорност на ГПУ Резово, разпоредена в Заповед № 8121з-223/15.02.2024г. Изрично се сочи, че липсва разделение и не съществува нормативен документ, разделящ районите на действие на двете ГОДГ /01 и 02/. Всички служители на ГПУ Резово изпълнявали служебните си задължения в цялата зона за отговорност на ГПУ Резово. Наименованията група „Резово“ и група „Граматиково“ се използвали разговорно от служителите, тъй като инструктажът на 01 ГОДГ се провежда в [населено място], а на 02 ГОДГ – в [населено място]. С писмо рег. № 3282р-37862/15.12.2025г. на Заместник-директора на ГДГП /л.12 от делото/ е указано на директорите на РД“ГП“, считано от 01.01.2026г. поетапно, а от 01.04.2026г. изцяло във всички ГПУ да се създаде организация до 30 % от състава на изпълнителска/младши изпълнителска длъжност на ГОДГ (екип/смяна) да се ротира в друга ГОДГ (екип/смяна) на съответното ГПУ, вкл. да се отчита обстоятелството за ГОДГ с определени отделни местостоянки. Указано е ротирането на състава да се извършва на тримесечие, като графиците за работа да се изготвят така, че да не се затруднява изпълнението на възложените функционални задачи на ГОДГ. Със Заповед № 4430з-599/29.12.2025г. на Началника на ГПУ Резово /л.20 от делото/ е изменена негова предходна Заповед № 4430з-592/19.12.2025г. (за ротиране на служители), която се изменя и допълва, както следва: Служителите да се ротират без право на дневни и [жк], предвид изпълнение на служебните им задължения в зоната на отговорност на ГПУ Резово към РД“ГП“ Елхово. Разпоредено е ротираните служители да продължат да ползват служебен транспорт за извозване на смените от и до ГОДГ при ГПУ Резово с четири МПС, на които са посочени регистрационните номера. Оспореният по делото акт е Заповед № 4430з-33/28.01.2026г. на Началника на ГПУ Резово, с която е заповядано, считано от 01.02.2026г. до 28.02.2026г. засяга поименно посочените 12 служители от 01 ГОДГ при ГПУ Резово, между които и жалбоподателят, който оспорва заповедта в частта засягаща неговото правоотношение. П. Г. е посочен в т.8. Описаните служители от група 01 „ОДГ“ следва да изпълняват служебните си задължения в група 02 „ОДГ“ при ГПУ Резово, съответно да бъдат включени в графика на 02 ГОДГ. Със Заповед № 8121р-2138 от 03.02.2026г. на Министъра на вътрешните работи /л.44 и сл. от делото/ е утвърден Антикорупционен план за 2026г. за изпълнение на целите, заложени в Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България 2021-2027г., който в частта му „Корупционни прояви на служителите на МВР“ предвижда в т.12 (колона втора) ротация на служителите на МВР, работещи в рискови за корупция зони или изпълняващи рискови за корупция дейности. Изпълнението на тези антикорупционни действия са възложени за изпълнение на ръководителите на структури по чл.37 от ЗМВР. Описаното по – горе писмо от 15.12.2025г., както и разпоредбите на чл.54 от ЗМВР и чл.28, ал.3 от ПУДМВР са посочени в оспорената заповед като фактически и правни основания за издаването й. Процесната заповедта не съдържа изрично указание, че може да се обжалва пред съд и в какъв срок, нито има данни кога е връчена на жалбоподателя. Жалбата е подадена на 10.02.2026г. принципно в законния срок по чл.149, ал.1 от АПК, макар в случая да е налице хипотезата на чл.140 от АПК и срокът да се счита удължен на два месеца. Актът подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, като има характер на индивидуален административен акт, защото съдържа властническо волеизявление на висшестоящ ръководен служител, засягащо правната сфера на посочените в него конкретни полицейски служители и създава задължения за описаните служители. Съдът намира, че е налице правен интерес от обжалване на заповедта, доколкото с оспорената заповед се извършва съществена промяна на елементите от служебното правоотношение за срок от един месец /от 01.02.2026г. до 28.02.2026г./, в който период държавният служител следва да изпълнява служебните си задължения вместо в 01 ГОДГ на ГПУ-Резово, където е назначен към онзи момент, във 02 ГОДГ на ГПУ-Резово, съответно да бъде включен в графика на втората група. Заповедта има определено действие във времето /един месец/, поради което този правен интерес от оспорването е налице и към настоящият момент, въпреки обективираната от кадровата справка информация, че считано от 28.04.2026г. служителят е преназначен в група 02 „ОДГ“ на ГПУ-Резово. Още повече, че правният интерес следва да е налице към момента на подаване на жалбата, съобразно съществуващата задължителна съдебна практика на административните съдилища /ТР на ВАС на РБ/. Предвид всичко изложено, налице са кумулативно изискуемите предпоставки за ДОПУСТИМОСТ на жалбата, респективно отсъстват отрицателни такива. При разглеждане на оспорването по същество, съдът съобрази следното: Жалбоподателят е държавен служител по чл.142, ал.1, т.1 от ЗМВР. Съобразно чл.142, ал.4 от ЗМВР, неговият статут се урежда от Закона за държавния служител, обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., в сила от 28.08.1999 г., (ЗДС) и редица изрично посочени текстове от ЗМВР. Назначен е на длъжност старши полицай в 01 ГОДГ от ГПУ Резово и изпълнява тази длъжност за срока на действие на процесната заповед /01.02.2026г. – 28.02.2026г./ Съгласно чл.7, ал.5 от Правилника за устройство и дейността на МВР (ПУДМВР) териториалните звена на ГД“ГП“ са РД“ГП“, в които могат да се създават ГПУ, бази гранично-полицейски кораби, гранични контролно-пропускателни пунктове, отдели, сектори и други звена от по-нисък ранг. С описаната по-горе заповед от 16.01.2024г. са създадени 01 ГОДГ и 02 ГОДГ, а двете групи имат отделна щатна численост. Според легалното определение, съдържащо се в §1, т.5 от Инструкция № 8121 з-1244/14.10.2015 г. за наблюдението на държавната граница на Република България, специфичната охранителна дейност за участие в мерките за постигане на летищна сигурност в обществените зони и периметъра на летищата и прилагане на компенсиращи мерки, издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 83 от 27.10.2015 г., Група „ОДГ“ е подразделение на ГПУ за наблюдение на определен участък от държавната граница. В този смисъл, 01 ГОДГ наблюдава определен участък от държавната граница, а 02 ГОДГ – друг участък, макар по делото да не са ангажирани от ответника доказателства за обособяване на зоните на действие на двете групи „ОДГ“. Всъщност, според заявеното в становището на ответника /л.216-217 от делото/ няма нормативно разделение и не съществува документ, който официално да определя различни райони на действие на двете групи „ОДГ“ в ГПУ-Резово. При това положение, по делото е безспорно и категорично установено, че липсва такова разделение, указващо различен териториален обхват на действие, т.е. на наблюдение от страна на двете обособени групи /01 ОДГ и 02 ОДГ/. Отделен е въпроса, че така направеното изявление в становището на Началника на ГПУ Резово относно липсата на конкретен териториален обхват на двете ГОДГ, обособен в „нормативен документ“ принципно противоречи на концепцията за наличието на две групи със същите функционални задължения „Охрана на държавната граница“, в едно и също ГПУ, ако между тях няма такова териториално разделение. Подобно положение противоречи на целите, обективирани в постановената Заповед от 16.01.2024г., с която са създадени 01 ГОДГ и 02 ГОДГ, като две отделни звена в рамките на ГПУ Резово, всяко от които с отделен график и отделна щатна численост, състояща се от началник група, полицейски инспектори VІ-V степен, командир на отделение, полицаи. Нещо повече, в случай, че всеки полицай от двете ГОДГ би могъл да изпълнява служебните си задължения на цялата територия на ГПУ Резово, то липсва логична причина да бъде издавана и оспорената по настоящото дело заповед за ротация. В Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014 г., постановено по тълкувателно дело № 2/2013 г. на ВАС, пунктуално са изяснени характера и особеностите на възникването и основанията за изменението на служебното правоотношение на служителите на МВР по чл.142, ал.1, т.1 от ЗМВР : правният статус на държавните служители в МВР е регламентиран в специален закон; те са част от конституционното понятие държавен служител; смисълът на относимите към служебното им правоотношение правни понятия, както и възникването, съдържанието и прекратяването на това правоотношение, е в съответствие със ЗДС, при отчитане на специфичните изисквания на специалния ЗМВР; предмет на служебното правоотношение са правата и задълженията на страните по него, в т. ч. функциите на съответната държавна служба; предметът на служебното правоотношение определя функциите, които служителят ще изпълнява, и мястото, на което ще ги изпълнява; МВР е администрация с йерархичен характер и уредена в закона структура, което означава, че всяко едно служебно правоотношение възниква за конкретно определена длъжност и има своето точно определено място в структурата на ведомството; всеки държавен служител е назначен на длъжност, определена в класификатора, но установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура; служебно правоотношение на държавния служител в МВР може да възникне само за конкретно определена длъжност в структурата на ведомството, т.е. за определено място на изпълнение на службата (място на работа). Изяснено е и съдържанието на понятията „място на работа“ и „работно място“. „Място на работа“ е мястото, което длъжността заема в системата на държавната администрация, от една страна, а от друга, териториално определеното пространство, където служителят изпълнява служебните си задължения. „Работно място“ е териториално определеното място в рамките на териториалната компетентност на държавния орган, за изпълнението на чиито функции е създадена структурата, в която е ситуирана съответната длъжност. В случаят, жалбоподателят е назначен като полицай в 01 ГОДГ /за процесния период от 01.02.2026г. до 28.02.2026г./, което е териториално звено за охрана на точно определен участък от държавната граница в зоната на действие на ГПУ. По – нататък се изтъква в ТР, че работното място е елемент от мястото на работа, част от него, и се определя едностранно от съответния орган по назначаването или от йерархичния ръководител по всяко време. Предвид спецификата на изпълняваните функции на заеманата от жалбоподателя длъжност, липсва точно определено работно място или по-точно мястото на работа и работното място съвпадат, тъй като се идентифицират с този конкретен участък от държавната граница, който е поверен за наблюдение на 01 ГОДГ, в структурата на която е назначен жалбоподателят. Въпреки, че е безспорно по делото липсата на административен акт, описан от ответника като „нормативен документ“, който да локализира зоните на действие на двете ГОДГ, постановената от ръководителя „ротация“ практически задължава конкретния държавен служител /жалбоподателя П. Г./ в упоменатия месечен период на ротирането /Февруари 2026г./ да изпълнява служебните си задължения извън установеното място на работа, доколкото и в становището на ответника се сочи, че инструктажите на първа и на втора група се провеждат на различни места- на 1 група в [населено място], а на 2 група – в [населено място]. Тълкуване в посочения смисъл е възприето в няколко решения на ВАС, например Решение № 6547 от 3.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5710/2018 г., V о., докладчик съдията Д. Ч., Решение № 5251 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7947/2018 г., V о., докладчик съдията Е. М., Решение № 16235 от 27.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5711/2018 г., V о., докладчик съдията А. Д.., в които върховната съдебна инстанция, макар и по друг повод, е изяснила, че групата е по–малко нормативно регламентирано звено на ГПУ. Според указаното в чл.81 от ЗДС, служебното правоотношение на държавния служител не може да бъде едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, предвидени в този закон. Анализът на различните нормативно предвидени възможности за изменение на служебното правоотношение обосновава извод, че оспорената заповед не се отъждествява с нито една от тях, тъй като липсва нормативно установена възможност за т.нар. „ротиране“. Независимо, че процесният акт е издаден в изпълнение на указанията на Директора на ГД“ГП“, при положение, че липсва законов регламент за т.нар. „ротиране“, същото се явява незаконосъобразно. Още по-малко, подобна промяна в мястото на работа може да се извърши без да са налице конкретно очертани граници на действие на двете звена /01 и 02 група ОДГ/, със съответен административен акт. С други думи, процедираното „ротиране“ е лишено от правно основание не само по начина, по който е описана промяната на мястото на работа в заповедта, но и най-вече липсва основание за подобна промяна в териториалния обхват на мястото, където служителят изпълнява своите задължение, без такова разграничение да е направено принципно между двете групи. В случаят, не може да се твърди, че става въпрос и за „командироване“, тъй като липсва териториално обособен участък от държавната граница, който да се наблюдава от всяка от двете ГОДГ, а той следва да е различен за всяко от двете ГОДГ, за да е възможно привеждане в изпълнение на този институт на държавната служба. По същество, с т.нар. „ротиране“ се стига до промяна на персоналния състав на всяка ГОДГ. Фактически обаче всеки от „ротираните“ служители изпълнява служебните си задължения на място, различно от мястото, където е изпълнявал служебните си задължения преди ротирането. Невъзможно е обаче да се установи мястото на работа преди и след ротирането, тъй като липсва териториална обособеност на всяко от двете ГОДГ. Липсата на правно основание на разпореденото ротиране и невъзможността съдът да установи как се е променило мястото на работа на жалбоподателя прави оспорената заповед незаконосъобразна, постановена в противоречие на нормите на материалния закон и в разрез с неговите цели, поради което подлежи на отмяна в хода на съдебното оспорване. При този изход на спора, с оглед основателността на жалбата, в полза на жалбоподателя, на основание чл.143, ал.1 от АПК следва да се присъдят направени разноски в размер на 250.00 евро, представляващи платено адвокатско възнаграждение, видно от представените по делото доказателства /л.13 от делото/, както и платената държавна такса в размер на 5.12 евро или общо разноски в размер на 255.12 евро, които следва да бъдат възстановени на жалбоподателя от юридическото лице ГДГП, в състава на което е включен и ответният административен орган. Възражението за прекомерност, направено от представителя на ответника е неоснователно, тъй като не е мотивирано, съобразно изискванията на чл.78, ал.5 от ГПК. Мотивиран от изложеното, Административен съд Бургас, трети състав,