Решение № 747 от 9.6.2026 г. на Административен съд - София-Област по дело № 390/2026 г.

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК и е образувано е по жалба на З. Й. В., в качеството й на директор на ДГ „Слънце“, [населено място], [улица], Булстат •••, срещу Заповед № 156/11.03.2026 г. на кмета на Община Златица, с която е отменена Заповед № 283/02.06.2025 г. на директора на детската градина, с която са възложени допълнителни административни функции на педагогически специалист, работещ на постоянен трудов договор в детската градина на длъжност „учител“. В жалбата се излагат съображения, че оспорената заповед е нищожна, издадена при пълна липса на материална компетентност, а при условията на евентуалност счита същата за незаконосъобразна, издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че директорът на детската градина е органът, който организира дейността на институцията, управлява персонала и разпределя вътрешните функции, поради което кметът не може да отменя вътрешноуправленски актове на директора. Иска се от съда да обяви нищожност или да отмени оспорената заповед. Претендира присъждане на разноски. В открито съдебно заседание жалбоподателят, редовно призован, не се явява, представлява се от упълномощения от него процесуален представител – адв. Я. Я., който изразява становище по хода на съдебното следствие и по хода на делото по същество, като поддържа изложените констатации в жалбата. Същият отбелязва, че издадената заповед е извън материалната правосубектност на кмета на Община Златица, който няма функции на работодател по отношение на служителите в детската градина, а има правомощие само по отношение на трудовото правоотношение на директора, което възниква между детската градина като работодател и директора като неин представител. Ответникът по жалбата, кмета на Община Златица, редовно призован, не се явява, представя писмено становище по делото. Поддържа, че при издаването на оспорената заповед е действал в рамките на предоставените му правомощия по чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 256, ал. 1 и ал. 3 от ЗПУО, с оглед упражняване на контрол върху дейността и финансирането на общинските детски градини. Твърди, че детската градина е на неделегиран бюджет, поради което общината и кметът разполагат с правомощия да осъществяват контрол върху разходването на средствата, включително върху изплащането на допълнителни възнаграждения. Сочи, че с отменената директорска заповед на учител от детската градина са възложени множество допълнителни дейности с неясно определен характер, обем, времетраене и отговорности, за чието изпълнение неправомерно е било предвидено допълнително месечно възнаграждение. Според ответника тези дейности е следвало да бъдат уредени по реда на Кодекса на труда чрез отделно трудово правоотношение или допълнително споразумение към съществуващото трудово правоотношение. Поддържа още, че същите нарушения противоречат на приложимата нормативна уредба, включително на Кодекса на труда, ЗПУО и Правилника за вътрешния трудов ред на детската градина. Твърди, че с тези действия са засегнати финансовите интереси на общината и са допуснати нарушения при разходването на публични средства. Сочи също, че преди издаване на оспорената заповед е била назначена комисия, която е извършила проверка и е съставила констативен протокол, въз основа на който е постановен процесния административен акт. В откритото съдебно заседание се представлява от упълномощения от него процесуален представител адв. Е. К. – Д., която оспорва жалбата. Счита заповедта, издадена от кмета за правилна и законосъобразна. Софийска окръжна прокуратура, редовно призована, не изпраща представител, не изразява становище. Въз основа на събраните в производството доказателства, съдът намира за установено следното от фактическа страна: Със заповед № 283/02.06.2025 г. директорът на ДГ „ Слънце“ – [населено място], на основание чл. 259, ал. 1 от ЗПУО, е наредил, считано от 02.06.2025 г. С. М. К. – учител в ДГ „Слънце“ да изпълнява допълнителни административни задължения, а именно: подпомагане на директора при цялостното административно и образователно управление на детската градина; организиране и контролиране воденето и съхранението на административната документация; участие в изготвянето на вътрешни правила, заповеди, графици и други актове с административно значение; координация и съдействие при подготовката на отчети, справки и документи до общината, РУО, МОН и други институции; следене спазването на трудовата дисциплина и работния график във филиал на детската градина, както и заместване на директора при отсъствие съобразно възложените правомощия. За изпълнение на тези задължения е определено допълнително месечно възнаграждение в размер на 400 лв. Със Заповед № 65/27.01.2026 г. кметът на Община Златица е назначил комисия, на която е възложил извършването на проверка в ДГ „Слънце“ – [населено място]. От съдържанието на заповедта се установява, че предмет на проверката са били цялостната организация на дейността на детската градина, включително спазването на нормативните изисквания относно приема на децата, сформирането на групите и организацията на обучението и възпитанието; правилата за работно време, почивки и отпуски на служителите, редът за заместване на отсъстващи учители и други служители; наличието и съхраняването на медицински документи, удостоверяващи здравословното състояние на приетите деца, както и проверка на дейностите извън държавния образователен стандарт и отчетността на приходите от тези дейности. В изпълнение на възложените задачи комисията, извършила проверка е изготвила доклад и е съставила констативен протокол, който е послужил като фактическо основание за издаване на оспорената Заповед № 156/11.03.2026 г. на кмета на Община Златица. С оспорената Заповед № 156/11.03.2026 г. кметът на Община Златица, позовавайки се на чл. 44, ал. 2 ЗМСМА и чл. 256 от ЗПУО, е приел, че при извършената проверка е установено нарушение на трудовото законодателство, изразяващо се в това, че директорът на детската градина е възложил на учител в ДГ „Слънце“ да изпълнява допълнителни дейности и да замества директора при отсъствие, без да бъдат конкретизирани характерът, обемът, времетраенето, работното време и отговорностите, свързани с тези допълнителни дейности. В мотивите на заповедта е посочено, че със същата директорска заповед неправомерно е било определено и изплащано допълнително възнаграждение на съответния педагогически специалист. Въз основа на тези констатации кметът е постановил отмяна на Заповед № 283/02.06.2025 г. на директора на ДГ „Слънце“ – [населено място]. С определението за насрочване на делото, съдът е разпределил доказателствената тежест между страните, като е указал на ответника, на основание чл. 163, ал. 3 във връзка с чл. 170, ал. 1 АПК, че следва да установи съществуването на фактическите основания, посочени в оспорения административен акт, както и изпълнението на законовите изисквания при издаването му, а на оспорващия – че носи тежестта да докаже фактите и обстоятелствата, от които черпи благоприятни за себе си правни последици. По делото са представени и приети като доказателства: правилник за дейността на детската градина, актуализиран правилник за вътрешния трудов ред, длъжностна характеристика на учителя, както и отчетност и договори, сключени между детската градина и външни лица за дейности извън държавния образователен стандарт — йога, игри, английски език и народни танци. Не са представени утвърден бюджет на детската градина, бюджетна сметка, разчети на средствата за работни заплати, лимити за разходи за персонал, ведомости за заплати, платежни документи, счетоводни записвания, справки за реално изплатени възнаграждения, вътрешни правила за работна заплата, колективен трудов договор или други финансови и счетоводни документи, относими към формирането, начисляването и изплащането на процесното допълнително възнаграждение. След като прецени поотделно и в съвкупност, събраните в настоящото производство доказателства, съдът прави следните правни изводи: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от лице с правен интерес по смисъла на чл. 147, ал. 1 АПК, тъй като оспорената заповед на кмета на Община Златица засяга пряко правната сфера на жалбоподателя в качеството му на директор на ДГ „Слънце“ – [населено място], като ограничава упражняването на предоставените му от закона правомощия по управление и организация на дейността на детската градина. С оспорената заповед кметът е постановил отмяна на заповед, издадена от директора в изпълнение на неговите правомощията по чл. 258, ал. 1 и чл. 259, ал. 1 ЗПУО, поради което актът засяга пряко правната сфера на жалбоподателя като орган за управление на общинската детска градина. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Нормата на чл. 168, ал. 1 АПК определя, че съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен, въз основа на представените от страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания за оспорване на административните актове по смисъла на чл. 146 АПК. Законът за предучилищното и училищното образование урежда обществените отношения, свързани с осигуряване на правото на предучилищно и училищно образование, както и с устройството, функциите, организацията, управлението и финансирането на системата на предучилищното и училищното образование. Детските градини са институции в системата на предучилищното и училищното образование, в които се отглеждат, възпитават, социализират и обучават деца при условията на чл. 24, ал. 1 ЗПУО, а институциите в тази система са юридически лица по силата на чл. 29, ал. 1 ЗПУО. Според нормата на чл. 35 от ЗПУО, детските градини са общински или частни, като общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование се финансират чрез бюджета на общините – чл. 52 ЗПУО. Дейностите в системата на предучилищното и училищното образование се финансират със средства от държавния бюджет, бюджетите на общините, европейски фондове и програми и други източници, като средствата от държавния бюджет се предоставят, наред с друго, за издръжка на дейностите по възпитание и обучение на децата и учениците. Средствата за издръжка на дейностите по чл. 280, ал. 3, т. 1 ЗПУО се разпределят между бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджет, финансиращи държавни и общински училища и детски градини, въз основа на нормативно определени показатели, сред които броят на децата и учениците, броят на групите и паралелките, видът и броят на образователните институции, стандартите за дете, ученик, група, паралелка и образователна институция. С Наредба за финансирането на институциите в системата на предучилищното и училищното образование е определено, първостепенните разпоредители с бюджет да разпределят получените средства между детските градини и училищата въз основа на утвърдени от тях формули, независимо дали институциите прилагат система на делегиран бюджет, като заедно с утвърждаването на бюджетите предоставят на директорите информация за разпределението на средствата. Съгласно чл. 11, ал. 3 ЗПФ първостепенен разпоредител с бюджет по бюджета на община е кметът на общината, а първостепенните разпоредители упражняват контрол върху процесите по планирането, съставянето, изпълнението и отчитането на бюджетите на разпоредителите с бюджет от по-ниска степен. Бюджетите на общините обаче се приемат от общинските съвети по реда на ЗПФ, като общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му по силата на чл. 21, ЗМСМА. Следователно по отношение на финансирането на общинската детска градина законът разграничава правомощията на общинския съвет, кмета като първостепенен разпоредител с бюджет и директора като орган на управление на институцията. В глава Тринадесета от ЗПУО са посочени като органи на управление в системата на предучилищното и училищното образование - Министерски съвет, министърът на образованието и науката като специализиран орган, началниците на регионалните управления на образованието, органите на местно самоуправление, директорите на държавните и общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование, педагогическите съвети. Кметът на общината не е сред органите, които са натоварени с компетенции за пряко управление в системата на образованието. С разпоредбата на чл. 256, ал. 1 ЗПУО законодателят е възложил осигуряването и контрола върху дейностите в предучилищното образование в общинските детски градини и върху училищното образование в общинските училища на органите на местното самоуправление в общината. Съгласно разпоредбите на чл. 138 от Конституцията на Република България и чл. 18 ЗМСМА, орган на местното самоуправление е Общинският съвет. Наред с това законът е предвидил конкретни правомощия и за кмета на общината, който по силата на чл. 38 ЗМСМА е орган на изпълнителната власт в общината. Съгласно чл. 256, ал. 2 и ал. 3 ЗПУО тези правомощия се изразяват в съгласуване на държавния план-прием и упражняване на контрол върху начина на разходване на предоставените средства на общинските детски градини, училища и центрове за подкрепа за личностно развитие, както и на частните детски градини и училища, получаващи бюджетни средства. Именно в този контекст следва да бъде преценено позоваването на кмета на Община Златица на чл. 256 ЗПУО като правно основание за издаване на оспорената заповед. Тази правна норма съдържа различни по субект и съдържание правомощия. В заповедта правното основание е неясно и непълно, като е посочен единствено чл. 256 от ЗПУО, без да бъде конкретизирана съответната алинея, поради което не става ясно на кое от предвидените в нормата правомощия административния орган основава издаването на акта. Различните алинеи на чл. 256 ЗПУО уреждат различни субекти и различен обем компетентност. Разпоредбата не предоставя общо правомощие за намеса в управленската и организационната дейност на детската градина, а урежда конкретни контролни функции, свързани с осигуряването на условията за функциониране на общинските образователни институции и с разходването на публични средства. Следователно кметът не може да черпи свои правомощия от чл. 256, ал. 1 ЗПУО, защото адресат на тази норма са органите на местното самоуправление, т.е. общинският съвет, а не кметът като орган на изпълнителната власт в общината. Ако е имал предвид чл. 256, ал. 3 ЗПУО, то това правомощие е ограничено до контрол върху начина на изразходване на предоставените средства и не съдържа отменителна власт спрямо вътрешни актове на директора. Липсата на конкретизация относно приложимата алинея на чл. 256 ЗПУО е съществен порок, който препятства извършването на преценка относно действителното правно основание на акта и поставя под съмнение неговата мотивираност. Това създава съществена неяснота относно източника, предмета и пределите на упражнената административна компетентност. При акт, с който се отменя акт на друг орган, компетентността следва да бъде ясно и точно индивидуализирана. В случая, адресатът на акта не би могъл да разбере дали му е вменено нарушение във връзка с организацията на дейността на детската градина, нарушение на трудовото законодателство, или нарушение при разходване на бюджетни средства. Съдът не може вместо административния орган да определя правното основание на акта и да извършва правна квалификация, а единствено има задължения да провери дали те са верни или е допусната правна грешка. Пропускът на органа в тази насока води до извод за незаконосъобразност на заповедта. По делото не е представен акт на общинския съвет, който да е постановен в упражняване на правомощията по чл. 256, ал. 1 ЗПУО и чието изпълнение кметът да е организирал чрез процесната заповед. Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, определя средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета и упражнява контрол върху изпълнението на приетите от него актове. Кметът организира изпълнението на актовете на общинския съвет и организира изпълнението на общинския бюджет. В конкретния случай обаче оспорената заповед не е издадена като акт по изпълнение на решение на общинския съвет, нито съдържа позоваване на такова решение. Дори да беше налице акт на общинския съвет по чл. 256, ал. 1 ЗПУО, той не би могъл да предостави на кмета правомощие да отменя вътрешни трудовоорганизационни актове на директора, доколкото компетентността на административните органи се установява от закона и не може да се разширява чрез тълкуване или вътрешноорганизационни съображения. Другото правно основание, посочено в оспорената заповед е чл. 44, ал. 2 ЗМСМА, която също не създава самостоятелна материална компетентност. Тази разпоредба урежда формата, чрез която кметът упражнява предоставените му от закона правомощия, но не му предоставя общо правомощие да отменя актове на други органи. С оглед изложеното, настоящия състав приема, че оспореният акт е издаден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, както и при други съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довели до неправилно приложение на материалния закон. Специалната разпоредба на чл. 256, ал. 3 ЗПУО предвижда, че кметовете на общините упражняват контрол върху начина на изразходване на предоставените средства на общинските детски градини и училища, общинските центрове за подкрепа за личностно развитие и други посочени институции. В чл. 130 ЗПФ е уредено, че при нарушение на бюджетната дисциплина кметът може да ограничава или спира финансирането на бюджетни организации, звена и субсидирани дейности по бюджета на общината до преустановяване на нарушението, без това да води до преустановяване на дейността им или до неизпълнение на нормативни задължения. Оттук следва, че кметът е могъл да възложи проверка относно финансовия аспект на директорската заповед, да провери дали допълнителното възнаграждение е предвидено в рамките на утвърдените средства за работни заплати, дали е начислено и изплатено законосъобразно, дали има нарушение на бюджетната дисциплина и дали са спазени правилата за финансово управление. Това важи и при твърдението на ответника, че детската градина е на неделегиран бюджет. Това обстоятелството не прехвърля работодателските правомощия на директора върху кмета. То означава, че директорът действа в рамките на утвърдените от първостепенния разпоредител средства и подлежи на финансов контрол относно разходването им. Но неделегираният бюджет не превръща кмета в работодател на учителите и не му предоставя правомощие да отменя директорски актове относно вътрешната организация на труда. Именно при институции, които не прилагат системата на делегираните бюджети, конкретните размери на допълнителните възнаграждения на персонала се договарят от директора съобразно колективен трудов договор и/или вътрешните правила за работната заплата в рамките на утвърдените от първостепенния разпоредител с бюджет средства за работна заплата и се определят в индивидуалния трудов договор. Следователно неделегираният бюджет не изключва ролята на директора при определяне на конкретните допълнителни възнаграждения, а поставя тази дейност в рамката на средствата, утвърдени от първостепенния разпоредител. Това налага извода, при данни за неправомерно разходване на средства кметът може да действа чрез инструментите на финансовия контрол, но не и да отмени вътрешен трудовоорганизационен акт на директора. Поради наличието на тези правомощия, предоставени от законодателя, съдът приема, че кметът не е изцяло чужд на предметната област, тъй като законът му предоставя правомощия по изпълнение на общинския бюджет и контрол върху начина на изразходване на предоставените средства на общинските детски градини. Съгласно чл. 20 ЗПФ, публичните финанси се управляват при принципите на отчетност, отговорност, икономичност, ефикасност, ефективност, прозрачност, устойчивост и законосъобразност. Именно тези принципи обуславят правото на кмета да изисква и проверява бюджетни документи, но същевременно изискват фактическите констатации за нарушение да бъдат установени с относими финансови доказателства. В настоящото производство такива доказателства не са представени. Не са налице доказателства за утвърдените средства за работни заплати, за планираните и разходвани средства, за наличните лимити, за извършени плащания, за счетоводното им отразяване, за нарушение на бюджетната класификация, за превишаване на утвърден бюджет или за неправомерно използване на целеви средства. Не е представен и доклад, становище или сигнал от обществения съвет на детската градина, от който да се установява злоупотреба или неправомерно разходване във връзка с допълнителното възнаграждение. Липсата на такъв документ сама по себе си не е абсолютна процесуална пречка за упражняване на финансов контрол от кмета, но в съвкупност с липсата на бюджетни и счетоводни доказателства води до извод, че твърдението за „неправомерно начислено“ и „неправомерно изплащано“ възнаграждение е останало недоказано. Представените договори с външни фирми за йога, игри, английски език и народни танци са относими към дейности извън държавния образователен стандарт и евентуално към приходната отчетност по тези дейности. Те обаче не установяват нарушение при определяне или изплащане на допълнително възнаграждение на конкретния учител по Заповед № 283/02.06.2025 г. Няма фактическа и правна връзка между тези договори и извода на кмета, че допълнителното възнаграждение от 400 лв. е неправомерно начислено и изплащано. Допълнително значение има и нормативната уредба на органите в самата детска градина. Специализиран орган за разглеждане и решаване на основни педагогически въпроси е педагогическият съвет по чл. 262, ЗПУО. Общественият съвет е орган за подпомагане развитието на детската градина и за граждански контрол на управлението ѝ. В състава на обществения съвет се включва представител на финансиращия орган и представители на родителите. Общественият съвет одобрява стратегията за развитие, приема ежегодния отчет на директора, участва в работата на педагогическия съвет, предлага политики за подобряване качеството на образователния процес, дава становище за разпределението на бюджета по дейности и за отчета за изпълнението му при институциите на делегиран бюджет, както и сигнализира компетентните органи при констатирани нарушения. Тази уредба показва, че законът предвижда различни форми на участие, подпомагане, становища и граждански контрол, но не създава правомощие на кмета да отменя вътрешни управленски актове на директора. Правната природа на отменената директорска заповед обаче изключва извода за допустимост на кметската отмяна. Законодателят е регламентирал, че сключването и прекратяването на трудовите договори с директорите на общинските детски градини се извършва от кмета, но директорът сключва и прекратява трудовите договори с педагогическите специалисти, работещи в детската градина. При съмнения на кмета, че директорът е допуснал нарушение при управлението на персонала или при разходването на средства, той може да търси отговорност от директора по предвидения в закона ред, включително като негов работодател, но не може пряко да отмени вътрешна заповед, адресирана до учител, с която се възлагат вътрешни функции и се определя допълнително възнаграждение. Детските градини осъществяват дейността си въз основа на принципа на автономията и в съответствие с нормативните актове, като уреждат устройството и дейността си с правилник, избират организацията, методите и средствата на обучение и определят свои политики за развитие. Орган за управление и контрол на държавните и общинските институции в системата на предучилищното и училищното образование е директорът, който съгласно чл. 257 ЗПУО, управлява и представлява съответната институция. Директорът на общинска детска градина организира и контролира цялостната дейност на институцията. В изпълнение на своите правомощия директорът издава заповеди - чл. 259, ЗПУО. Тези правомощия са конкретизирани в Наредба № 15/22.07.2019 г. Според тях, директорът ръководи и отговаря за цялостната дейност на институцията, планира, организира, контролира и отговаря за образователния процес, отговаря за разработването и изпълнението на вътрешните документи, организира приемането на децата, изготвя длъжностно разписание и утвърждава поименно разписание на длъжностите, сключва, изменя и прекратява трудови договори с педагогическите специалисти и непедагогическия персонал, управлява и развива персонала, налага дисциплинарни наказания, отговаря за законосъобразното, целесъобразно, ефективно и прозрачно разходване на бюджетните средства, представлява институцията и контролира правилното водене и съхраняване на документите. Следователно възлагането на допълнителни вътрешни административни функции на учител, организацията на документооборота, подпомагането на директора, следенето за трудовата дисциплина във филиал и заместването при отсъствие са въпроси, които по естеството си попадат в управленската и работодателската компетентност на директора. Този извод се подкрепя и от правилника за дейността на детската градина и актуализирания правилник за вътрешния трудов ред, на които страните се позовават: в тях директорът е определен като орган на управление, разпорежда се с бюджетните средства, сключва и прекратява трудови договори, изготвя длъжностно разписание и работни заплати, а за служителите на длъжност „учител“ е предвидено при необходимост да изпълняват допълнителни дейности, възложени от директора. Този факт не обосновава автоматично извод за нарушение на Кодекса на труда. Тези вътрешни правила не създават компетентност извън закона, но конкретизират законоустановената управленска власт на директора. Специално уредено в ЗПУО е и заместването на директора. При отсъствие на директора за срок по-малък от 60 календарни дни той се замества от определен със заповед заместник-директор, а при невъзможност от определен със заповед педагогически специалист от институцията. Заповедта се издава от директора, а при невъзможност от съответния орган по чл. 217, ал. 1–4 ЗПУО. Затова частта от директорската заповед, с която е предвидено заместване при отсъствие „съобразно възложените правомощия“, не може да бъде преценявана от кмета като основание за отмяна на целия вътрешен акт, без да се изследва дали е налице конкретна хипотеза на противоречие със специалния ред по чл. 261 ЗПУО. Горното е подкрепено и от чл. 87, ал. 2 от актуализирания правилник за вътрешния трудов ред на ДГ „Слънце“, съгласно който при отсъствие на директора за по-малко от 30 календарни дни той определя със заповед свой заместник от педагогическия персонал, при отсъствие на повече от 30 календарни дни- кметът сключва договор с друго лице за временно изпълняващо длъжността директор. В оспорената заповед е посочено общо „нарушение на Кодекса на труда“, но не е индивидуализирана конкретна нарушена разпоредба. Не е посочено кой член от Кодекса на труда изисква в случая сключване на втори трудов договор или допълнително споразумение, нито защо конкретните възложени функции излизат извън трудовата функция на учителя съобразно длъжностната характеристика и вътрешните правила. Така направеният извод е общ, декларативен и неподкрепен с конкретна правна квалификация. Не е налице и съответствие между предмета на възложената от кмета проверка и постановения резултат. Тя надхвърля допустимите граници на финансовия контрол. Контрол върху приходите от дейности извън държавния образователен стандарт и тяхната отчетност би могъл да попадне в обхвата на чл. 256, ал. 3 ЗПУО, но проверка относно цялостната организация на дейността, приема на децата, сформирането на групите, работата с децата, тяхното обучение, медицинските документи, работното време, почивките, отпуските и заместването на служителите навлиза в сферата на управленската компетентност на директора и на специализираните органи в системата на образованието и здравеопазването. Законът не предоставя на кмета общо правомощие за пряк управленски контрол върху тези въпроси и въз основа на такава проверка кметът не може да постанови отмяна на вътрешен акт на директора. Разпоредбата на чл. 256, ал. 3 ЗПУО има за цел да осигури контрол върху законосъобразното разходване на предоставените средства, а не да предостави на кмета общо правомощие да управлява вътрешната организация на общинската детска градина. Законодателят е изградил система, при която директорът управлява и представлява институцията, педагогическият съвет решава основни педагогически въпроси, общественият съвет подпомага развитието и осъществява граждански контрол, а кметът упражнява бюджетен контрол в рамките на предоставените средства. Оспорената заповед нарушава това разпределение, като използва финансово-контролна норма за отмяна на вътрешен акт. В този смисъл е релевантна и практиката относно пределите на оперативната самостоятелност и контрола за законосъобразност. По отношение на издадената заповед от директора на ДГ „Слънце“ – [населено място], съдът приема, че процесната директорска заповед има вътрешноорганизационен и трудовоорганизационен характер. Тя не е насочена към външни адресати, не урежда прием, записване, отписване или преместване на деца, не предоставя административна услуга, не налага административна санкция и не поражда административноправни последици спрямо граждани или организации. С нея се разпределят вътрешни функции в детската градина и се определя допълнително възнаграждение на служител за тяхното изпълнение. Самото оформяне като „заповед“ не е достатъчна, за да превърне всеки акт на директора в индивидуален административен акт. В тази насока е и практиката на ВАС, според която не всяка заповед на директор по чл. 259, ал. 1 ЗПУО има характер на административен акт, когато заповедта е свързана с вътрешнослужебни отношения, работодателски правомощия и допълнително трудово възнаграждение, тя не подлежи на административно обжалване само поради формата си. Ето защо процесната директорска заповед не е административен акт, който може да бъде отменен от кмета по реда на административен контрол върху актовете на директорите. Съдът не споделя тезата, че липсата на компетентност по чл. 256, ал. 1 ЗПУО сама по себе си обуславя нищожност на оспорената заповед. Действително кметът не е адресат на чл. 256, ал. 1 ЗПУО. Но той има самостоятелни правомощия по чл. 256, ал. 3 ЗПУО и като първостепенен разпоредител с бюджета на общината. Доколкото директорската заповед съдържа разпореждане за допълнително възнаграждение, кметът не е изцяло чужд на финансовия аспект на спорното правоотношение. Тази частична компетентност в същата предметна област отличава настоящия случай от хипотезите на пълна липса на материална компетентност. В практиката се приема, че когато акт е издаден от орган без каквато и да е материална компетентност в съответната материя, порокът води до нищожност. В настоящия случай, актът е издаден от кмета на Община Златица, който има законово признати финансово-контролни функции по отношение на средствата на общинските детски градини, но ги е упражнил извън техните законови граници. Предвид изложеното съдът приема, че оспорената заповед не следва да бъде обявена за нищожна, а следва да бъде отменена като незаконосъобразна. Порокът се изразява в превишаване на компетентността и неправилно приложение на материалния закон, като кметът е имал право да провери финансовия аспект на възнаграждението, но не е имал право да отмени вътрешната директорска заповед. Това съответства на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК — неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. При изпълнение на служебните си задължения, административните органи са длъжни да упражняват правомощията си разумно, добросъвестно и справедливо, а административният акт не може да засяга права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта, за която се издава. С оглед изхода на делото и своевременно направеното искане за разноски, ответникът следва да бъде осъден да заплати на жалбоподателката направените по делото разноски в доказания размер. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Административен съд – София област