Тълкувателно решение № 3 от 27.06.2016 г. на ВАС по тълк. д. № 5/2015 г.

Тълкувателно дело №5/2015г. е образувано с разпореждане от 05.10.2015г. на председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд поради констатирана противоречива съдебна практика по въпроса: „При провеждане на търг или конкурс по реда на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала, действат ли органите на търговските дружества с държавно участие в капитала като административни органи и съответно имат ли административен характер и подлежат ли на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс издаваните от тях актове във връзка с търга или конкурса?“. Въпросът е поставен на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) от омбудсмана на Република България и председателя на Висшия адвокатски съвет, като по него в съдебната практика се застъпват две противоречиви становища. Според едното, при провеждане на търг или конкурс по реда на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала /Правилника/, органите на търговските дружества с държавно участие в капитала действат като административни органи и съответно издадените от тях актове във връзка с търга или конкурса имат административен характер и подлежат на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Според другото, при провеждане на търг или конкурс по реда на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала, органите на търговските дружества с държавно участие в капитала не действат като административни органи и съответно издадените от тях актове във връзка с търга или конкурса нямат административен характер и не подлежат на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира за правилно второто становище. Мотивите за това са: Държавата може да учредява и да участва в учредяването на акционерни дружества и на дружества с ограничена отговорност по решение на Министерския съвет, като може и да апортира имоти и вещи - частна държавна собственост, в капитала на търговски дружества въз основа на решение на Министерския съвет по предложение на съответния министър или при условията и по реда на Закона за публично-частното партньорство /чл. 57, чл. 57а от Закона за държавната собственост/. Чл. 62, ал.1 от Търговския закон препраща към специален закон по отношение на реда за образуване и преобразуване на държавни предприятия като ЕАД или ЕООД. Независимо от реда за образуване на това дружество, както и дали държавата е едноличен собственик на капитала на дружеството /ЕООД или ЕАД/, или държавата участва като съдружник с дялове или акции в дружеството, то е създадено по нарочен ред, самостоятелен правен субект е и има собствен капитал, съответно имущество. В хипотезата на чл. 14, ал. 1 от Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала предвиденият ред за извършване на търг или конкурс е само по отношение на имущество, собствено на това дружество, а не и за предоставено му такова за управление/ползване – държавна собственост /виж чл. 16, ал. 5 от Закона за държавната собственост/. Това дружество сключва договори за продажба, замяна и наем на дълготрайни активи, за задължително застраховане на имуществото на еднолични търговски дружества с държавно участие в капитала, с изключение на тези по чл. 7, т. 5 и 6 от Закона за обществените поръчки, след провеждане на търг или на конкурс по реда на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала. В зависимост от това дали държавата управлява или се разпорежда със собствено имущество – публична или частна държавна собственост, или държавата е включила имуществото си в капитала на търговско дружество и дружеството извършва действия по управление и разпореждане с това имущество, се обособяват различни режими на управление и разпореждане. В първата хипотеза предмет на действията по управление или разпореждане са имоти /частна или публична/ държавна собственост – чл. 2, ал.1 ЗДС. Редът за управление и разпореждане е регламентиран в Закона за държавната собственост /ЗДС/, като зависи от вида собственост. Чл. 16, ал. 5 ЗДС предвижда възможност за предоставяне за управление на обекти – публична държавна собственост от търговски дружества с държавно имущество, като в случая тези имущества остават собственост на държавата и не са включени в капитала на търговските дружества. Имоти – частна държавна собственост, също по реда на ЗДС могат да се предоставят за ползване на търговски дружества с държавно участие в капитала, без да са включени в капитала на последното. Вторият обособен режим се различава по това, че не се касае за управление или ползване на имоти – частна или публична държавна собственост от търговските дружества с държавно участие в капитала, а за хипотеза, при която с решението за образуване на търговското дружество настъпват и промени в собствеността, доколкото обособеното държавно имущество, апортирано в капитала на търговското дружество, става собственост на създаденото търговско дружество. Във втората хипотеза в правния мир е възникнало самостоятелно търговско дружество, независимо от това дали чрез оригинерен или деривативен способ. Когато такива дружества извършват действия по управление и разпореждане със собствено имущество, те спазват реда на Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала в хипотеза на чл. 14 от същия. Правилникът е приет на основание пар. 13, ал. 3 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за приватизация и следприватизационен контрол. По своето естество приватизацията се изразява в прехвърляне на дялове и акции, на цели предприятия или на обособени части от тях на физически или юридически лица. Един от резултатите на приватизацията е настъпващата промяна в собствеността. Държавата се отказва от собствеността върху това имущество, като то става собственост на създаденото търговско дружество. Вместо право на собственост държавата придобива право на дивидент и право на ликвидационна квота, като по естеството си това са облигационни права. И в хипотеза на образуване на нов стопански субект /без правоприемство/, и в хипотеза на преобразуване на държавно предприятие в еднолично търговско дружество държавата придобива посочените облигационни права и заменя вещното си право на собственост с облигационни права. /В този смисъл и Решение № 11 от 21.05.2001г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 18/2000г./ Съгласно чл. 17а от Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия /отм./ при преобразуваните държавни предприятия в еднолични търговски дружества с държавно имущество имуществото, предоставено за стопанисване или управление на тези предприятия с акта на преобразуването, се предоставя в собственост на тези дружества, освен ако в него не е предвидено друго. Чл. 2, ал. 4 от Закона за държавната собственост посочва, че не са държавна собственост по смисъла на този закон имотите и вещите на търговските дружества и на юридическите лица с нестопанска цел, дори ако държавата е била единствен собственик на прехвърленото в тях имущество. Чрез образуването на еднолични търговски дружества с държавно участие се постигат няколко цели: - създават се еднакви условия за извършване на стопанска дейност от всички търговски дружества; - променя се носителят на правото на собственост, като обособеното държавно имущество се превръща в собствено на юридическото лице; - управлението на търговското дружество с държавно участие се осъществява от органи на този самостоятелен правен субект. Чл. 19 от Конституцията на Република България регламентира правото на свободна стопанска инициатива, като се гарантира правото на всички юридически лица на еднакви правни условия за стопанска дейност. Дружествата с държавно участие в капитала, независимо от правноорганизационната си форма, са търговци с право на свободна стопанска инициатива, гарантирана им от Конституцията на Република България. Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗДС правата на собственост на държавата в търговски дружества се упражняват от Министерския съвет или от министрите съобразно отрасловата им компетентност. Съответният отраслов министър в случая не действа като административен орган - орган на власт, а действа като орган на търговски субект. Той упражнява правата на едноличния собственик на капитала /при ЕООД и ЕАД/, като издадените от него актове /въпреки използваната терминология при наименоването им/ имат гражданскоправни последици. Пар. 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ дава легална дефиниция на понятието „административен орган“и това е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Административни са правомощията в сферата на изпълнителната власт. Органът е административен, когато действа в това си качество, т.е. само при упражняване на административни правомощия. В случая министърът не действа като орган от системата на изпълнителната власт, а като орган на търговско дружество. Правилникът изрично посочва, че орган на дружеството е едноличният собственик на капитала, а правата му се упражняват от ресорния министър. Липсва и изрична законова разпоредба по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, която да оправомощава органите на дружеството с административни правомощия. Изискването правомощията да са предоставени със закон се отнася само за частноправните субекти, не и за държавните органи. Под закон се има предвид конкретният вид нормативен акт, а не нормативен акт изобщо. Това значи, че ако правомощията са възложени с подзаконов нормативен акт частноправният субект няма да има качеството на административен орган по смисъла на кодекса и спрямо него кодексът няма да намира приложение. Извършените от съответния ресорен министър действия по управление и разпореждане със собствен на дружеството имот са единствено в качеството му на орган на стопански субект, а не като орган на държавна власт и предвид липсата на изрична правна норма в закон, която да му предоставя такава властническа компетентност. Горното обосновава извод, че органите на търговските дружества с държавно участие в капитала не са административни органи по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на АПК. В процедурата по търг или конкурс по реда на Правилника органите на търговските дружества с държавно участие в капитала издават актове. Издаваните от тях актове се оформят съгласно изискванията на Търговския закон /виж чл. 8 от Правилника/. Когато същите се издават в процедура по търг или конкурс по реда на Правилника, са за реализиране на действията по управление и разпореждане със собствено на дружеството имущество /виж чл. 14, ал.1 от Правилника/. Актовете имат за обект имущество на дружеството като самостоятелен правен субект, включено в капитала му, и нямат характер на актове на орган на власт, а на орган на стопански субект. Уредената конкурсна/тръжна процедура в подзаконов нормативен акт не обосновава друг извод. Създаденият ред за провеждане на конкурса или търга не регламентира отношенията като административни. За да се приеме едно отношение като административно, то следва да се развие между субекти, един от които е орган на власт. Дружеството е стопански субект, действащ чрез свой орган. Характерът на административното правоотношение следва да е такъв, че да създава отношения на едностранно пораждане на правни последици, без съгласуване на воля, а в случая целта е постигане на договор в отношения на свободна стопанска инициатива. Аргумент в тази насока е и правото на свободна стопанска инициатива, както и правото на равно третиране на търговските дружества в частния и обществения сектор. Държавите - членки на Европейския съюз са, длъжни да следват политика на неутралитет спрямо публичните търговския дружества. В тази връзка е основната идея, залегнала в Директива № 2006/111 ЕО на Комисията от 16 ноември 2006г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите - членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия. Целта на европейската правна уредба е да предотврати дискриминация, както и нарушаване на правилата на конкуренцията. Дори и правният ред относно държавната собственост да попада под националния суверенитет на една държава - членка, действа принципът на неутралитет спрямо публичните предприятия, съгласно който всяка държава има право сама да регулира публичния сектор в икономиката си. Равнопоставеността на частните и публичните предприятия се обуславя от факта, че те извършват стопанска дейност. Държавата чрез публичните предприятия не осъществява властническа, административна дейност. Те не са носители на публична власт, а правни субекти, които осъществяват стопанска дейност. В европейското право на защита на конкуренцията и частните, и публичните предприятия са равнопоставени стопански единици без значение формата, вида и източника на финансиране. Чл. 128 АПК изчерпателно посочва кои спорове са подведомствени на административните съдилища. Подведомствеността обхваща всички спорове за административни субективни права и задължения, изчерпателно посочени искови производства и установителния иск по чл. 128, ал. 2, който е субсидиарен и се прилага по отношение на всички административни спорове, за които кодексът или друг закон не предвижда специален ред за решаване. Общото между всички подведомствени на административните съдилища дела е, че те представляват спорове по повод развитие на административни правоотношения, както и породени от тях граждански правоотношения за обезщетение. Всички искания, извън посочените в чл. 128 АПК, са извън подведомствеността на административните съдилища, освен ако са им възложени със специален закон. Разширителното тълкуване на разпоредбата на чл. 128 АПК е недопустимо. Актовете на органите на управление на търговски дружества с държавно участие в процедура по търг или конкурс за извършване на действия по управление и разпореждане със собствено на дружеството имущество не са на органи с държавна власт. Възникналите по отношение на тези актове спорове не са по повод развитие на административно правоотношение или по повод породени от административен акт граждански правоотношения за обезщетение. Липсва и изрична норма в специален закон, която да възлага спора на административните съдилища. Разпоредбата на чл. 120 от Конституцията на Република България е неприложима поради липса на елемент от фактическия състав за прилагането й. Съгласно същата норма съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. Тъй като органът на управление на търговско дружество с държавно участие не е административен орган, споровете относно законосъобразността на неговите актове в процедура по търг или конкурс по реда на Правилника не са подведомствени на административните съдилища на основание чл.120 от Конституцията на Република България. Горното обосновава извода, че акт на орган на управление на търговско дружество с държавно участие в процедура по търг/конкурс по реда на Правилника е неподведомствен на административните съдилища.