Решение № 6495 от 12.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3844/2025 г.

Производството е по реда на чл. 227, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 208 и сл. АПК.

С Решение № 7796 от 11.07.2025 г., постановено в производство по чл. 225 АПК по настоящото адм. д. № 3844 по описа на Върховния административен съд за 2025 г., е отменено Решение № 189 от 18.02.2025 г., постановено по адм. д. № 575 по описа на Административен съд – Видин (АС – Видин) за 2024 г. и на основание чл. 227, ал. 2 АПК делото е внесено за разглеждане в открито съдебно заседание пред Върховния административен съд за събиране на нови доказателства.

С отмененото Решение № 189 от 18.02.2025 г., постановено по адм. д. № 575 по описа на Административен съд – Видин за 2024 г. е отхвърлена жалбата на Община Белоградчик, подадена срещу Акт за установяване на публично държавно вземане № 05/223/00233/3/01/04/03, с изх. № 01-0800/2261 от 14.03.2023 г., (АУПДВ), издаден по заместване от лице, действащо за изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ), с който на общината е определено, като подлежащо на възстановяване, публично държавно вземане в размер на 246081,77 лв., ведно със сумата от 49216,35 лв., представляваща изплатена сума за финансиране на разходи за данък върху добавената стойност (ДДС).

В настоящото съдебно производство Община Белоградчик, чрез процесуалния си представител адв. Т. Златанов, моли за уважаване на жалбата срещу АУПДВ и присъждане на сторените разноски за всички съдебни инстанции. По същество на спора касационният жалбоподател поддържа становище, че не следва да се придава решаваща доказателствена стойност на приобщения доклад на OLAF, тъй като направените в него констатации за липса на залесяване на всички имоти и неизвършени в пълен размер дейности по поддръжка се опровергали напълно от приобщените по делото писмени доказателства. Подчертава значението на дадените обяснения от вещото лице, изготвило приетата в хода на съдебното производство съдебно-лесотехническа експертиза (СЛЕ) за констатираните разминавания в залесената площ на имотите. Отбелязва факта, че извършените плащания по проекта са предхождани от проверки на ДФЗ, а получената помощ е основана на данните от тези проверки. Излага съображения за отсъствие в мотивите на АУПДВ на точна правна квалификация на нарушенията, както и на посочване на документите с невярно съдържание, поради което намира АУПДВ за материално незаконосъобразен. Релевира доводи за настъпила погасителна давност по смисъла на чл. 171, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК).

В проведеното съдебно заседание в производството по чл. 227, ал. 2 АПК Община Белоградчик се представлява от упълномощения адв. Златанов, който поддържа изложените доводи по съществото на спора, моли за отмяна на спорния АУПДВ и за присъждането на разноски съобразно представен списък на разноските по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). В предоставения срок по чл. 149 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК, представя писмени бележки, в които подчертава значението на установяванията в заключението на приетата комплексна съдебно-техническа експертиза (КСТЕ) и представя допълнителни аргументи за отмяна на обжалвания административен акт.

Ответникът - изпълнителният директор на ДФЗ, чрез упълномощената юрк. Й. Тренчева, излага доводи по съществото на спора в представено по делото писмено становище срещу касационната жалба. Претендира присъждането на разноски. В проведеното съдебно заседание в производството по чл. 227, ал. 2 АПК се представлява от упълномощена юрк. Тренчева, която по същество на спора моли за отхвърляне на жалбата срещу АУПДВ и за присъждане на разноски за всички инстанции. В срока по чл. 149 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК представя писмени бележки, в които оспорва изводите на експертите, изготвили КСТЕ и излага допълнителни доводи по същество на спора.

Представителят на Върховната касационна прокуратура в писмено заключение и в съдебно заседание счита, че жалбата срещу спорния АУПДВ следва да бъде отхвърлена.

Върховният административен съд, състав на първо отделение в производството по чл. 227, ал. 2 АПК съобрази следното:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност е АУПДВ № 05/223/00233/3/01/04/03, с изх. № 01-0800/2261 от 14.03.2023 г., издаден по заместване от лице, действащо за изпълнителния директор ДФЗ, с който на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 3 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), във връзка с издаден окончателен доклад ОС/2019/0741/А5 на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) и на основание чл. 42, ал. 1, т. 2 и ал. 3, т. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. и т. 9.1, във връзка с т. 4.15, във връзка с т. 1.3.4, във връзка с т. 3.2, т. 4.24, т. 4.4, б „а“ и т. 4.4, б. „й“ от Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 223 „Първоначално залесяване на неземеделски земи“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. - 2013 г. (ПРСР), подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), сключен между ДФЗ – Разплащателна агенция (ДФЗ – РА, Фонда/ът) и Община Белоградчик (Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г., договора/ът), чл. 59, ал. 1 и 2 АПК и във връзка с чл. 165 и чл. 166 ДОПК, на Община Белоградчик е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 246081,77 лв., представляващо дължими суми за възстановяване по заявки за плащане № 05/233/00233/3/01, № 05/233/00233/3/02 и № 05/233/00233/3/03 и № 05/233/00233/3/04, ведно със сумата от 49216,35 лв., представляваща изплатена сума за финансиране на разходи за ДДС по договора.

В хода на съдебното производство по адм. д. № 181 по описа на АС - Видин за 2023 г., с Разпореждане от 07.09.2023 г. по правилата на чл. 170, ал. 3 АПК първоинстанционният съд е указал на Община Белоградчик, че на основание чл. 154, ал. 1 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК носи доказателствената тежест да установи посочените в жалбата факти и обстоятелства, от които черпи благоприятни за себе си последици. Указал е също така, че издателят на АУПДВ, носи доказателствената тежест да установи фактическите основания, посочени в него, както и изпълнението на всички законови изисквания по издаването му.

Установява се, че с Решение № 13972 от 23.12.2024 г., постановено по адм. д. № 7276 по описа на Върховния административен съд за 2024 г. е отменено Решение № 869 от 11.06.2024 г., постановено по адм. д. № 181 по описа на АС - Видин за 2023 г. и делото е върнато на друг състав от същия съд за ново разглеждане. Прието е в отменителното касационно съдебно решение, че в заключението на вещото лице, изготвило СЛТЕ, не се съдържат конкретни констатации за изпълнението на проекта по дейности. Съгласно поетите ангажименти по договора от 18.07.2013 г., бенефициерът имал задължения да засади, да поддържа и да попълва засадените площи, но първоинстанционният съд нито указал на Община Белоградчик, че следва да докаже изпълнението на ангажиментите си за всяка от тези дейности, нито обсъдил документите за резултатите от проверките на място, съпоставени с декларациите на бенефициера към заявките за плащания. Така, от една страна, според указанията на касационната инстанция, първоинстанционният съд нарушил правото на защита на адресата на акта, а от друга страна - не разполагал с доказателства, които да обосновават крайния му извод, че получената финансова помощ за заявените дейности била само за установените при съответната проверка площи и дейности. Касационният съд указал в производството по чл. 226 АПК новият състав на АС – Видин да обсъди всички събрани доказателства поотделно и в съвкупност, да изясни фактите и да се произнесе налице ли са правните основания за установяване на публичното вземане.

В производство по чл. 226 АПК по адм. д. № 575 по описа на АС - Видин за 2024 г., при съобразяване на отменителното касационно решение, с Определение от 31.12.2024 г. съдът е указал изрично на Община Белоградчик, че носи тежестта да докаже изпълнението на ангажиментите си за всяка една от дейностите по Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г. по засаждане, поддържане и попълване на засадените площи. С постановеното в това производство Решение № 189 от 18.02.2025 г. оспорването срещу АУПДВ е отхвърлено. Това решение е отменено с Решение № 7796 от 11.07.2025 г., постановено в производство по чл. 208 и сл. АПК по настоящото дело.

Въз основа на приетите по делото доказателства и заключенията на приетите съдебни експертизи, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира са установено следното от фактическа страна:

Страните не спорят, че между Община Белоградчик и ДФЗ – РА е сключен Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г. с предмет „Първоначално залесяване на неземеделски земи в община Белоградчик“, изменен с Анекс № 1 от 20.08.2014 г. (л. 62 от първоинстанционното дело, като позоваванията по-надолу касаят същото дело), към който неразделна част са Приложение № 1 - Таблица за одобрени инвестиционни разходи по проекта и одобрени Количествено-стойностни сметки (КСС), Анекс № 2 от 16.09.2014 г. (л. 66) и Анекс № 3 от 10.08.2015 г. (л. 70). Този договор е предшестван от сключен Договор № 74 от 18.06.2012 г. между Община Белоградчик и „Екодо“ ООД, с предмет – изработване на проект „Технологични планове за първоначално залесяване на неземеделски земи в Община Белоградчик с обща площ 500 дка.“ (л. 307), ведно с Анекс от 25.01.2013 г. към него (л. 313). В изпълнение на договора от 18.07.2013 г., след проведена процедура за избор на изпълнител за залесяването и последващото попълване с култури е сключен Договор № 57 от 01.04.2014 г. с „Клен лес 06“ ЕООД (л. 160). Контролът по изпълнение на залесяването, последващите дейности и инвентаризация на създадените култури е извършван от назначена комисия от кмета на общината (л. 880), а новосъздадените горски култури са вписани в Книгата на горските култури, за което е издадено удостоверение (л. 288). Резултатите от проверките са отразени в многобройни карнети за контролна инвентаризация на горска култура, които са приложени към административната преписка. Плащанията по административния договор са извършени един път авансово и след това при заявяване с представяне на фактури.

Субсидията по договора е изплатена, както следва:

• по подадена заявка № 05/223/00233/3/01 от 21.08.2014 г. за окончателно плащане за дейността „Първоначално залесяване на неземеделски земи“ е определена допустима финансова помощ по заявката в размер на 224343,60 лв., като след приспадане на изплатеното авансово плащане от 144629,77 лв., на 24.11.2014 г. са изплатени 79713,83 лв. (л. 476 и л. 478), както и разходи за ДДС в размер на 44868,72 лв. (л. 499 и л. 500);

• по подадена заявка № 05/223/00233/3/02 от 12.01.2015 г. за окончателно плащане за дейностите „Залесяване на неземеделски земи – Разходи за отглеждане – 1 година – три пъти“ на 27.04.2015 г. са изплатени 19227,17 лв. (л. 715 и л. 717, л. 499 и л. 500) и ДДС 3854,43 лв. (л. 720, л. 499 и л. 500);

• по подадена заявка № 05/223/00233/3/03 от 31.07.2015 г. за окончателно плащане за дейностите „Разходи за попълване на горски култури през първа година и Разходи за отглеждане през втората година (3 пъти)“ на 18.12.2015 г. са изплатени 7746,04 лв. (л. 1015) и ДДС 1549,21 лв. (л. 1018);

• по подадена заявка № 05/223/00233/3/04 от 31.03.2017 г. за окончателно плащане за дейностите „Попълване през третата година“ на 02.11.2017 г. са изплатени 5997,21 лв. (л. 1425) и ДДС в размер на 1199,44 лв. (л. 1427).

В спорния АУПДВ от фактическа страна е направено позоваване на извършени от ДФЗ административни проверки, като във връзка с тях са отразени следните констатации:

• по заявка за плащане № 05/223/00233/3/04 не е взето предвид, че разходите за попълване на ПИ № 088100 и ПИ № 059504 в землището на с. Рабиша, не са заявени, а са включени в стойността на допустимите разходи. В резултат на констатациите е издаден АУПДВ № 05/223/00233/3/04/04/02 от 03.07.2018 г. (л. 1448), с който сумата 2443,76 лв. и 488,75 лв. ДДС, като недължимо платена е определена за възстановяване. След проведено неуспешно обжалване, АУПДВ е влязъл в сила и сумата е възстановена от общината;

• при извършена проверка е установено, че имот № 027028, представляващ нива от 22.085 дка, находящ се в землището на с. Салаш е възстановен на частни лица с Решение № 502 от 31.03.2014 г. на Общинска служба „Земеделие" - гр. Белоградчик. За настъпилата промяна в собствеността на имота, общината не е уведомила ДФЗ и го е включила за окончателно плащане със заявка за залесяване № 05/223/00233/3/01 и заявка за отглеждане и попълване № 05/223/00233/3/02. Издадено е Решение за налагане на финансова корекция с изх. № 01-0800/2237 от 12.03.2018 г. (л. 1385) в размер на 8788,49 лв., което след проведено обжалване е влязло в сила и сумата е възстановена от общината;

• при извършена на 11.05.2018 г. проверка на място е установено, че имот № 142102 е изцяло захрастен, повечето от парцелите имат висок тревостой и част от тях са захрастени. На това основание са наложени намаления по заявки № 05/223/00233/3/02 и № 05/223/00233/3/03.

Във връзка с твърдения за потенциални нередности и измама при изпълнението на български общински проект за залесяване на неземеделски земи от Европейската служба за борба с измамите (ОLAF) е извършено разследване № ОС/2019/0741 по проекта, предмет на договора с ползвател Община Белоградчик, завършил с Окончателен доклад (л. 1653). Докладът е изпратен до ДФЗ с указания (л. 1612) за предприемане на подходящи корективни мерки и по-специално възстановяване на средствата, изплатени на бенефициера.

Административният орган е повторил в мотивите на своя акт следните приети за установени нарушения от доклада на OLAF:

1. Първоначално залесената площ е по-малка от посочената в искане за плащане № 05/223/00233/3/01, като площта на проекта никога не е била напълно залесена. Някои участъци, особено по външните периметри на поземлените парцели не са засадени, а се състоят от стари гори и храсти без видими редове дървета, както е предвидено в технологичните схеми. Някои от поземлените парцели включват недопустими площи, като например частни имоти и ерозионни дерета, които е било невъзможно да се залесяват. Въпреки това в искането за възстановяване на разходи и в карнетите за проведена редовна инвентаризация е включена цялата площ на проекта като залесена;

2. Дейностите по поддръжка не са били извършени в пълния размер, деклариран от бенефициера. При проверките на място е установено, че парцелите са били покрити с храсти и тревна растителност и няма видими признаци на поддръжка;

3. Дейностите по попълване също не са били извършени в пълния размер, деклариран от бенефициера. От проверките на място е установено, че няма видими признаци за попълване в заявените от бенефициера парцели. В два от случаите (декември 2016 г. и март 2017 г.) проверките на място са осъществени около два месеца след приключването на докладваните дейности по попълване, както е видно от протоколите за приемо-предаване от 25.11.2016 г и от 27.03.2017 г. за извършени дейности по попълване;

4. Резултатите от проверките на място опровергават официалните документи, изготвени от Община Белоградчик. На 31 март 2014 г. парцел 027028 е върнат на частните му собственици. Още по време на проверката на място през октомври 2015 г., той вече е бил засята ливада без видими признаци на дървета. Въпреки това общината декларира на 20.11.2014 г. дейности по попълване и на 30.06.2015 г. дейности по поддръжка. При инвентаризацията през 2015 г. е бил изготвен и карнет за инвентаризация на съществуваща гора. През 2018 г. и 2019 г. парцели № 139070 и № 139079 са декларирани като ливади от частни субекти за извършване на директни плащания. В същото време и двата парцела са включени в годишните карнети за инвентаризация на съществуващите общински гори;

5. Представени са документи с невярно съдържание, които не съответстват на извършените проверки на място. Те са изчерпателно изброени в доклада на OLAF. На стр. 4 и 5 от мотивите на АУПДВ са изброени конкретни документи, представени от адресата на акта към съответните заявки за плащане, които според органа са с невярно съдържание, защото не съответстват на резултатите от извършените проверки на място, както следва: 1. По заявка за окончателно плащане № 05/223/00233/3/01: Приемо-предавателен протокол от 08.05.2014 г. между Община Белоградчик и „Клен лес 06” ЕООД за извършено залесяване на 19 описани имота и Карнети за инвентаризация на горски култури и преброителни карнети от 27.05.2014 г.; 2. По заявка за окончателно плащане № 05/223/00233/3/02: Приемо-предавателен протокол от 16.06.2014 г. за отглеждане на горски култури през първата година (първо отглеждане), приемо - предавателен протокол от 22.08.2014 г. за отглеждане на горски култури през първата година (второ отглеждане) и приемо-предавателен протокол от 26.09.2014 г. за отглеждане на горски култури през първата година (трето отглеждане) за 19 описани имота всички между Община Белоградчик и „Клен лес 06“ ЕООД; 3. По заявка за окончателно плащане № 05/223/00233/3/03: Приемо-предавателен протокол от 20.11.2014 г за дейности по попълване през първата година, приемо-предавателен протокол от 04.05.2015 г. за дейности по второ отглеждане на горски култури през втората година (първо отглеждане), приемо - предавателен протокол от 03.06.2015 г. за отглеждане на горски култури през първата година (второ отглеждане) и приемо-предавателен протокол от 30.06.2015 г. за отглеждане на горски култури през първата година (трето отглеждане) всички между Община Белоградчик и „Клен лес 06“ ЕООД и Карнети за инвентаризация на горски култури и преброителни карнети от 08.10.2014 г.; 4. По заявка за окончателно плащане № 05/223/00233/3/04: Приемо-предавателен протокол от 25.11.2016 г. за дейности по попълване през третата година и приемо-предавателен протокол от 27.03.2017 г. за попълване през третата година и двата между Община Белоградчик и „Клен лес 06“ ЕООД и Карнети за инвентаризация на горски култури и преброителни карнети от 17.10.2016 г.

Административният орган е приел, че констатациите в окончателния доклад на ОLAF обосновават извод, че е налице неспазване на разпоредбите на административния договор, които вменяват задължението на общината да извърши изцяло одобрената инвестиция в съответствие с договорените условия, т. е. да използва и да не се отклонява от одобрените и предоставени от Фонда Техническа спецификация и/или Количествени сметки, както и от одобрените технологични планове за залесяване, които са неразделна част от договора. От правна страна издателят на АУПДВ е възприел становище, че съгласно т. 4.4, буква „а“ от договора, Фондът има право да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ, както и да претендира възстановяване от ползвателя на цялата или на част от изплатената финансова помощ, когато ползвателят не е изпълнил някое от задълженията си по договора и по Наредба № 22 от 07.07.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Първоначално залесяване на неземеделски земи“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. - 2013 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 67 от 29.07.2008 г., с изм и доп. (Наредба № 22 от 07.07.2008 г.)

Съгласно раздел IX „Отговорност", т. 9.1 от договора, в случай че ползвателят не изпълнява свои нормативни или договорни задължения, Фондът може да поиска връщането на вече изплатените суми, заедно със законната лихва върху тях. По уговорката по чл. 4.4, б. „й“ от договора, ДФЗ - РА има право да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ, както и да претендира възстановяване от ползвателя на цялата или на част от изплатената финансова помощ заедно със законната лихва върху нея и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя, когато той е предоставил декларация с невярно съдържание и/ или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ и/или е установена функционална несамостоятелност и/или изкуствено създаване на условия, необходими за получаване на помощта, с цел осъществяване на предимство в противоречие с целите на мярка 223.

По предписанието на чл. 42, ал. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. Фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми, заедно със законната лихва върху тях, в случаите, когато бенефициерът не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ. По чл. 42, ал. 3 от същата е предвидено връщане на вече изплатени суми, ако бенефициерът е представил неверни документи, за да извлече облага в противоречие с целта на проекта.

Предвид цитираната правна регламентация, така също и приетите от административния орган „Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 г. - 2013 г.“ (Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ)“, за договорното неизпълнение, посочено в спорния АУПДВ, съгласно чл. 42, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г., както и чл. 3, ал. 3 Раздел II, съгласно който „при осъществяване на контрол относно спазване на критериите за допустимост, ангажименти или други задължения от страна на ползвателите на финансова помощ бъде установено наличие на обстоятелство по чл. 30, § 2 от Регламент № 65/2011 г. (за заявки за окончателно плащане по мерки от ПРСР 2007 - 2013 г., подадени преди 1 януари 2015 г.), съответно - в чл. 35, пар. 6 от Делегиран регламент № 640/2014г. (за заявки за окончателно плащане по мерки от ПРСР 2007 – 2013 г., подадени след 1 януари 2015 г.), на ползвателя, по отношение на който е установено обстоятелството, се налага административната санкция, посочена в цитираните разпоредби“ и чл. 5 от Раздел III от Правилата „при наличие на установени нарушения на специфични задължения, уредени в сключен административен договор или в нормативен акт, които не попадат в приложението към настоящите правила и неспазването на които води до възстановяване на изплатената финансова помощ, се прилагат правилата за възстановяване и санкциите, предвидени в съответния административен договор или нормативен акт“, на Община Белоградчик е определено да възстанови изплатената по договора финансова помощ. Същата е определена в размер на 246081,77 лв. по четирите заявки, както и сумата в размер на 49216,35 лв., представляваща изплатена сума за финансиране на разходи за ДДС по договора.

В производството по адм. д. № 181 по описа на АС – Видин за 2023 г. е изслушана и приета съдебно-икономическа експертиза (СИЕ), според установяванията на която преведените и дължими за възстановяване суми от Община Белоградчик са правилно посочени в АУПДВ. Наред с това са приети основно и допълнително заключение на СЛЕ, в които се установява конкретното състояние на залесените имоти към датата на посещението на място на вещото лице и са дадени обяснения относно констатираните разминавания между заявените за подпомагане площи и установените при проверките на ДФЗ размери на тези площи.

В настоящото съдебно производство по адм. д. № 3844 по описа на Върховния административен съд за 2025 г. е допусната комплексна съдебно-техническа експертиза (КСТЕ) за изготвяне от две назначени вещи лица – експерт със специалност: горско стопанство, оценка на гори и на земи в горския фонд, оценка на недвижими имоти и земеделски земи и експерт със специалност: геодезия, пълна проектантска правоспособност – геодезия, приложна геодезия, вертикално планиране, трасировъчни проекти и планове, планове за регулация, правоспособност за извършване на дейности по кадастъра. Представеното заключение не е оспорено от страните, въпреки тезата на процесуалния представител на изпълнителния директор на ДФЗ да не се кредитира, и е прието от съда. От обстоятелствената част на заключението се установява, че вещите лица са се запознали с представените по делото документи, направените проверки и справки, и са извършили оглед на място на имотите на 07 - 08.03.2026 г. По първата поставена задача е направено позоваване на таблица – Приложение № 22 към заключението, съдържаща изчислени площи на залесяването за всички 21 имота по Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г., като в колона 8 са представени данните от проверката след първоначалното залесяване, които според експертите следва да се приемат за действително залесените площи на имотите и са посочени като такива в колона 14. По втората поставена задача вещите лица са направили подробни констатации за измерените залесени части при проверките от страна на ДФЗ – РА през м. януари – м. февруари 2015 г., м. октомври 2015 г., м. декември 2016 г., м. юни 2017 г. и м. март – м. юни 2020 г. за всеки един от имотите, както и кратки констатации относно установените насаждения към момента на огледа на място, извършен от експертите. По отношение на всеки един от имотите е дадено заключение, че получената безвъзмездна финансова помощ се отнася само за площите по дейностите, установени при съответната проверка. Като Приложения № 1 - 21 са представени сателитни изображения на имотите от годините преди (2013 г.) и след (2016 г.) залесяването, както и снимка от 2024 г., от които се виждат извършените дейности по залесяване и поддръжка. Представено е Приложение № 22 – сравнителна таблица с установените данни за залесените площи на имотите, установени при проверките, и при огледа на място през 2026 г., както и Приложение № 23 - опис на констатации относно брой фиданки, гъстота по технологичен план и процент прихващане. При разпита на вещите лица в съдебното заседание пред настоящия съд изрично се заявява, че размерът на площите по Приложение № 22 към заключението съответства на площите по извършената проверка от служители на ДФЗ в периода 27.01.2015 г. - 04.02.2015 г., без възстановените имоти, както и това, че получените от Община Белоградчик суми за безвъзмездна финансова помощ са за реално установени и обработени площи при извършените проверки от служители на ДФЗ - след всяка заявка е правена проверка и са изплащани средства след тази проверка. Заключението следва да се кредитира и да бъде поставено в основата на изводите по спора.

При извършената преценка относно материалната законосъобразност на АУПДВ настоящият съдебен състав на Върховния административен съд съобрази, че е издаден от компетентен административен орган, като в обстоятелствената му част обобщено са изложени твърдения за наличие на две отделни групи фактически основания за възстановяване на цялата изплатена финансова помощ към бенефициера по договора, които макар и взаимосвързани следва да бъдат разграничени и разгледани поотделно.

От една страна е заявено неизпълнение на Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г. и по-конкретно на задълженията, предвидени в т. 4.15 (за извършване на цялата одобрена инвестиция), във вр. с т. 1.3.4 (съобразно уговорените условия и срокове), т. 3.2 (извършване на дейностите по поддържане на създадените култури) и т. 4.24 (спазване на одобрените от ДФЗ технически спецификации и/или количествени сметки и технологични планове за залесяване). От друга страна е посочено, че Община Белоградчик е представила нарочно изброени в утежняващия акт документи/декларации с невярно съдържание, с които бенефициерът е заявил изпълнение на дейности по договора, което не отговаря на действителното фактическо положение.

И двата заявени в АУПДВ фактически състава се отнасят към нарочно релевираното в акта правно основание по чл. 42, ал. 1, т. 2 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г., което дава възможност на ДФЗ – РА, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ до 5 години след сключване на договора за отпускане на помощта, да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законните лихви върху тях. Тази разпоредба е пресъздадена и доразвита в т. 9.1 от договора, като тълкуването и прилагането на договорната разпоредба следва предвидената нормативна основа. В АУПДВ е изрично посочена като правно основание и разпоредбата на чл. 42, ал. 3, т. 1 от посочената наредба, която конкретизира правопораждащите факти за упражняване на правомощието на Фонда да поиска пълно възстановяване - ДФЗ - РА „може да поиска връщането на вече платени суми, когато ползвателят не е изпълнил своите задължения, представил е декларация с невярно съдържание и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ, и/или изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на плащанията, за да извлече облага в противоречие с целите на настоящата наредба“. Доколкото релевираните правни основания дават възможност на администрацията да лиши бенефициера от цялата предоставена финансова помощ по административния договор по мярка 223 от ПРСР 2007 г. – 2013 г. дори post factum - след реализиране на инвестицията, същата поражда съществени утежняващи последствия за изпълнителя и следва да се тълкува стриктно.

Буквалният и систематичен прочит на чл. 42, ал. 3, т. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. налагат схващането, че тя предвижда отделни хипотези, които условно могат да се обособят в три категории – 1. Ползвателят не е изпълнил своите задължения; 2. Ползвателят е представил декларация с невярно съдържание и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ; 3. Ползвателят изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на плащанията. Към всяка една от така дефинираните три хипотези е предвидено и допълнително изискване in fine, а именно - чрез тези си действия ползвателят да се е стремил да извлече облага в противоречие с целите на Наредба № 22 от 07.07.2008 г. Различен прочит на тази разпоредба, при който залегналото противоречие с целите на наредбата, се отнася единствено към третата хипотеза на изкуствено създадени условия, би довел до недопустимо широко основание за администрацията да претендира пълно възстановяване на изплатена помощ при каквото и да било неизпълнение от страна на бенефициера, без значение от неговата същественост, както и при представяне на документи, чието съдържание е неистинно, но е неотносимо или незначително относимо към изпълнението на проекта, или е породено от грешка/небрежност, която не следва да носи последствия за незасегнати от нея средства.

Впрочем, по описания по-горе начин е разтълкувана разпоредбата и в доклада на OLAF, където след анализ на фактите, в раздел 3.2. „Конкретна правна оценка“ е коментирана разпоредбата на чл. 42, ал. 3 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. в смисъл, че бенефициерът е представил неверни документи, за да извлече облага в противоречие с целта на проекта. Именно този доклад е послужил като основание за извършване на административната проверка и за възприемане на осъществени договорни и нормативни нарушения, които са обосновали издаването на АУПДВ. Приема се от настоящия състав в тази връзка, че поведение на Община Белоградчик, при което са получени средства без реално да са извършени в цялост финансираните дейности по договора, несъмнено може да се квалифицира като противоречащо на целите на проекта и на Наредба № 22 от 07.07.2008 г. Това обаче не изключва изискването да се установи, че действието или бездействието на бенефициера е целяло именно този резултат, тоест че е налице умисъл. Издателят на АУПДВ видимо също е възприел от правна страна необходимост да аргументира, че твърдяното в акта неизпълнение на договора противоречи на целите на мярката. В мотивите на спорния АУПДВ са представени доводи, че задълженията по т. 4.15 и т. 4.24 от договора са основни такива, водещи до постигане на целите на мярката и поради това според административния орган неизпълнението им рефлектира върху подпомаганата дейност и обезсмисля предоставянето на финансовата помощ в нейната цялост.

Наред с горното, в първото касационно решение по спора е възприето от правна страна, че съгласно чл. 2, пар. 3 на Регламент № 883/2013 г., „измама, корупция и всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Съюза“ има значението, с което се използват тези думи в съответните правни актове на Съюза. По чл. 1, пар. 1, б. „а“ от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности, (OВ C 221, 19.7.1997 г., стр. 11-22, C 316/49), влязла в сила за България с Решение на Съвета от 06.12.2007 г. за присъединяване на България и Румъния (OВ L 9, 12.1.2008 г., стр. 23-24), за целите на тази конвенция измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности, съставляват по отношение на разходите, всяко умишлено действие или бездействие, свързано със:

• използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което води до злоупотреба или нередно теглене на средства от общия бюджет на Европейските общности или от бюджети, управлявани от или от името на Европейските общности;

• укриване на информация в нарушение на конкретно задължение със същия резултат;

• използването на такива средства за различни цели от тези, за които те първоначално са били отпуснати.

При това предходно разгледалият спора състав на Върховния административен съд изрично е очертал и един от основните спорни въпроси в производството – с невярно съдържание ли са представените декларации/документи към заявките за плащане и умишлено ли е невярното деклариране.

В тази връзка е необходимо да се посочи, че изискването за доказан умисъл по отношение на невярното деклариране е залегнало и в чл. 30, пар. 2 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (Регламент (ЕС) № 65/2011 г.). Посочената разпоредба е приложима по отношение на намаления и изключвания на подпомагане при ex post проверки, като нейното първо изречение гласи, че „когато бъде установено, че даден бенефициер умишлено е направил невярна декларация, въпросната операция се изключва от подпомагане от ЕЗФРСР и всички изплатени вече суми за тази операция се възстановяват“. Систематично разпоредбата се намира в рамките на Дял II от Регламента („Подпомагане за развитието на селските райони съгласно ос 1 и ос 3 и някои мерки съгласно ос 2 и ос 4“). Предвид определения обхват на този дял II, съгласно чл. 23, във вр. с чл. 6, пар. 1 (определящи кога не е приложим дял I) от Регламент (ЕС) № 65/2011 г., разпоредбата на чл. 30, пар. 2 е приложима и по отношение на разходите за установяване на инвестицията по конкретната мярка от ос 2 по чл. 36, б. „б“, т. iii) от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. – „първоначално залесяване на неземеделски земи“, включена като мярка 223 в ПРСР 2007 г. – 2013 г., по която е финансирана Община Белоградчик. В АУПДВ е направено позоваване на посочената разпоредба чрез препращането, което прави към нея чл. 3, ал. 3 от Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ. По нейното предписание чл. 30, пар. 2 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. е приложим за заявките за окончателно плащане по мерки по ПРСР, подадени преди 01.01.2015 г., а след това е приложима разпоредбата на чл. 35, пар. 6 от Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 г.), който отменя Регламент (ЕС) № 65/2011 г.

Предвид горното, тълкуването на чл. 42, ал. 3, т. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. следва да се извърши в светлината на обсъдените по-горе съюзни разпоредби, които изрично изискват, по отношение на заявленията за окончателни плащания във връзка с изпълнени инвестиционни дейности по мярка „Първоначално залесяване на неземеделски земи“ по ПРСР 2007 г. – 2013 г. преди 01.01.2015 г., невярното деклариране да е извършено умишлено от страна на бенефициера, за да е налице основание за пълно възстановяване на получената от него помощ. Изключването на този субективен елемент при прилагане на националната позитивна регламентация би било в колизия с разпоредба от правото на ЕС.

От всичко дотук изложено следва, че в конкретния случай, за да намери приложение правното основание по чл. 42, ал. 1, т. 2, във вр с чл. 42, ал. 3, т. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. е необходимо да се установи или неизпълнение на инвестицията по договора, което да противоречи на целите на наредбата или да се установи, че Община Белоградчик е съставила описаните в АУПДВ документи/декларации с невярно съдържание. По отношение на първата заявка за окончателно плащане е безспорно необходимо да се докаже и наличието на умисъл у бенефициера, доколкото същата касае извършени разходи за установяване на инвестицията през 2014 г. Във връзка с последното следва да се отбележи, че в чл. 1, пар. 4 от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности е предвидено, че за умишления характер на действието или бездействието, посочено в параграфи 1 и 3 на чл. 1 от Конвенцията, може да се съди от обективни фактически обстоятелства.

При преценка на осъществяването на отделните елементи на двата фактически състава се достига до извод, че същите са в пряка взаимовръзка доколкото, за да се установи, че сочените от ДФЗ документи са с невярно съдържание е необходимо да се констатира, че същите не отразяват действителното изпълнение на дейностите по договора. Поради това, на първо място следва да се прецени дали в хода на процеса е доказано твърдяното от администрацията неизпълнение, което е необходимо условие, за да се приеме, че е направено невярно деклариране или са представени документи с невярно съдържание. Впоследствие, ако се установи осъществяването на този обективен елемент, следва да се обсъди въпросът дали той е предизвикан от умишлени действия или бездействия от страна на бенефициера по отношение на заявките за плащане, които касаят изпълнените дейности преди 01.01.2015 г.

Администрацията обосновава тезата си за неспазване на задълженията по договора, като се позовава на констатациите, съдържащи се в изготвените контролни листа към извършените общо шест проверки на място от служители на ДФЗ – през м. януари – м. февруари 2015 г., м. октомври 2015 г., м. декември 2016 г., м. юни 2017 г., м. май 2018 г. и м. март – м. юни 2020 г. Коментираните свидетелстващи документи от проверките на място представляват официални такива по смисъла на чл. 179, ал. 1 ГПК. Такъв документ е и приобщеният окончателен доклад на OLAF. Направените в него фактически установявания обаче се базират изцяло на преценка на документите от проверките на ДФЗ – РА, поради което имат производен характер и следва да се ценят на плоскостта на преките доказателства, които го обосновават.

За доказване на изпълнението по договора от страна на Община Белоградчик в хода на административното производство са ангажирани множество писмени доказателства. Съществено значение измежду тях, доколкото пряко установяват съответните правнорелевантни факти, са именно представените към четирите заявки за плащане документи, за които администрацията твърди, че са с невярно съдържание. Посочените доказателства могат да се разделят условно на две категории. Към първата се отнасят изготвените приемо-предавателни протоколи между Община Белоградчик и изпълнителя - „Клен лес 06“ ЕООД за извършените и приети дейности по залесяване, които представляват частни свидетелстващи документи и се ползват единствено с формална доказателствена сила по смисъла на чл. 180 ГПК. Втората категория обхваща представените от Община Белоградчик карнети за инвентаризация на горски култури и преброителни карнети за всеки един от имотите по договора. Посочените документи носят белезите на официални свидетелстващи документи по смисъла на чл. 179, ал. 1 ГПК, тъй като са издадени от длъжностни лица – назначени със заповеди на кмета на Община Белоградчик комисии, съобразно ред и форма, заложени в Глава осма, раздел I от Наредба № 2 от 07.02.2013 г. за условията и реда за залесяване на горски територии и земеделски земи, използвани за създаване на специални, защитни и стопански гори и на гори в защитени територии, инвентаризация на създадените култури, тяхното отчитане и регистриране (Наредба № 2 от 7.02.2013 г.). Наред с тези документи, по административната преписка са представени удостоверения, в които е отразено действително извършване на дейности по договора. Посочените удостоверения са издадени от назначената инвентаризационната комисия съгласно чл. 181, ал. 1, т. 1 от Закона за горите, като същевременно са проверени и заверени от компетентни служители в Регионална дирекция по горите (РДГ) – Берковица към Изпълнителна агенция по горите при Министерство на земеделието и храните. Те също имат характер на официални документи с обвързваща доказателствена сила.

Предвид коментираните по-горе характеристики на карнетите за инвентаризация на горски култури и удостоверенията, съдът не е обвързан да възприеме неистинност на съдържанието им единствено въз основа на данните от проверките, извършени от страна на ДФЗ – РА. Касае се за частично противоречащи си документи с еднаква материална доказателствена сила, които не са оспорени по реда на чл. 193 ГПК, поради което истинността на съдържанието им следва да се цени съвкупно с останалите приобщени по спора информационни източници и заключенията на съдебните експертизи. Наред с това, доколкото информацията в процесните карнети и удостоверения подкрепя верността на съдържанието на приемо-предавателни протоколи, последните също не могат да се приемат за неистински само поради частичното им противоречие с установените данни при проверките на ДФЗ.

Като извърши съвкупна преценка на приобщените по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, и кредитира приeтите и необорени с други процесуални способи заключения на съдебните експертизи - СЛЕ и КСТЕ, чиито изводи преимуществено съвпадат, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд достига до заключение, че издалият АУПДВ административен орган не е установил и доказал в съдебната фаза на производството наличието на всички елементи от фактическия състав, обусловили издаването му, тоест фактическите основания, на които той е издаден.

По отношение на дейността по първоначално залесяване, включена в първия етап от договора - създаване на широколистни горски култури с наклон на терена до/над 10 градуса, следва да се приеме за доказано, че е налице известно разминаване в площите, които са заявени за подпомагане и установените в хода на процеса действително обработени такива. При коментираните по-горе противоречиви данни от насрещните писмени доказателства, този факт се установява от заключението по КСТЕ и по-конкретно от данните в Приложение № 22 към него, представляващо сравнителна таблица, която съдържа данни за конкретните установени площи по време на отделните проверки на място от страна на ДФЗ, както и при направения от вещите лица оглед на място през месец март на 2026 г. От тази таблица е видно, че по време на всички проверки, както и към актуалния момент обработените от изпълнителя „Еко лес 06“ ЕООД територии са по-малко от заложените в договора. Изводът на вещите лица е, че действително залесените в изпълнение на проекта площи съвпадат изцяло с измерените площи при направената от служители на ДФЗ проверка на място през периода 27.01.2015 г. – 04.02.2015 г. В тежест на Община Белоградчик е било да установи пълното изпълнение на залегналите в договора дейности по този етап, съгласно изричното указание относно разпределението на доказателствената тежест, направено в определението от 31.12.2024 г., постановено по адм. д. № 575 по описа на АС – Видин за 2024 г. Ангажираните от бенефициера в хода на съдебния процес доказателства и специални знания обаче не оборват релевираните в АУПДВ констатации за по-малка територия на първоначално залесените площи, поради което не доказват и пълно изпълнение на дейностите по този етап от договора. В заключението на приобщената СЛЕ също е констатирано непълно обработване на площите без да са конкретизирани размери, като експертът Марков е посочил и конкретни вероятни причини за установените разминавания при проверката на ДФЗ.

В контекста на така приетото обаче е необходимо да се направи едно съществено уточнение и то касае доказания обем на неизпълнението. Ангажираният от страна на Община Белоградчик приемо-предавателен протокол от 08.05.2014 г. носи информация за цялостно изпълнение по всяка една от дейностите по първия етап от договора. От друга страна, в контролните листа при проверката на място през м. януари – м. февруари 2015 г. са констатирани несъответствия по отношение на размерите на залесени площи в хектари. Именно този показател (измерена залесена площ) е единственият, който администрацията възприема за сочещ на неизпълнение на дейностите по първия етап по договора. Посочената величина (хектари) обаче е нарочен критерий за отчитане на количествено изпълнение в одобрената КСС (неразделна част от Анекс № 1 към договора) само по отношение на първата от общо четирите предвидени дейности "Почистване на площта - косене на трева и изсичане на храсти и нежелана растителност, която дейност се измерва количествено в хектари площ". Администрацията не е заявила как измерената при първата проверка на място през м. януари – м. февруари 2015 г. действителна площ сочи на неизпълнение на заложените други три категории дейности по първия етап, описани в КСС и в приемо-предавателния протокол от 08.05.2014 г.: „Ръчна почвоподготовка – тераси с ширина 30-50 см. и дълбочина 25 см.“, измервана количествено с показател – „100 л. м.“; „Закупуване, транспорт и временно съхранение на посадъчен материал“, измервана количествено с показател – „бр.“ и „Залесяване на широколистни горски култури в дупки открити с мот. свредел“, измервана количествено с показател – „100 бр.“. В контролния лист от проверката на място през периода 27.01.2015 г. – 04.02.2015 г. отсъства каквото и да е обсъждане от страна на администрацията относно почвоподготовката, изкопаването/запълването на дупките и броя засадени фиданки, които дейности като стойност по КСС към договора, многократно надвишават предвидените разходи за дейността по почистване. Тоест, приемо-предавателният протокол е единственият информационен източник за количествените измерения на тези дейности, които измерения не се опровергават пряко от резултатите от проверките на място на ДФЗ. Действително логическите и опитни правила диктуват, че е възможно, ако реално залесената площ е по-малка от определената такава в технологичните планове, броят засадени фиданки също да е по-нисък от посочения в приемо-предавателния протокол. Не може обаче да се изключи и хипотеза, при която залесяването е направено на по-малка площ, при по-малки отстояния между фиданките и по-голяма гъстота на насажденията. Не е ясно дали и до каква степен подобно изпълнение би се счело за нарушение на технологичните планове (които впрочем не са налични по преписката) и на договора, и съответно дали би опорочило целта на проекта. Същественото в случая е, че нито в доклада на OLAF, нито в АУПДВ е заявено, а и в хода на съдебното производство не е установено, каква именно е точната количествена взаимовръзка между двата показателя – залесена площ/брой фиданки. Доколкото администрацията твърди в АУПДВ, че именно залесената площ е фактически показател за установяване на изпълнението на първоначалното залесяване, именно нейна е доказателствената тежест да установи тази взаимовръзка, което не е сторено.

Предвид съображенията в предходния абзац, налице е неизпълнение от страна на Община Белоградчик на задълженията по т. 4.15, във вр. с т. 1.3.4 и т. 4.24 от Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г., чието конкретно измерение обаче, не е категорично установено по делото. Залегналата в КСС към договора единична цена за дейността по почистване е 19,41 лв. на хектар за имотите с наклон на терена над 10 градуса и 105,34 лв. за хектар за тези с наклон под 10 градуса. При елементарна аритметична калкулация на разминаванията в площите на 10-те имота на обща стойност от 4,629 ха., за които по данни в Приложение № 22 от КСТЕ се установяват такива разлики (изключвайки коментираните по-долу два имота, които са възстановени на частни лица), умножени по съответната единична цена за осъществяване на дейностите по почистване, се установява парична равностойност на неизпълнението от 304,93 лв. В случая това е стойността на доказаното неизпълнение по договора. Но дори хипотетично да се сподели неблагоприятната за жалбоподателя и процесуално неиздържана теза, че количественото измерение на неизпълнението за всички четири дейности на първия етап е пропорционално равно на установената намалена площ при проверката през м. януари – м. февруари 2015 г., отново не се констатира съществено неизпълнение. По данни в доклада на OLAF за 19-те имота през м. януари - м. февруари 2015 г. е измерено общо намаление от 4,94 ха., което отговаря на разликата между първоначално заявените площи за 19-те имота от 47,80 ха. и констатираните 42,863 ха., така както са посочени и в заключението на КСТЕ. Тези числа сочат на изпълнение от 89,67 % на дейностите по първи етап от Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г., което безспорно следва да се квалифицира като значително.

Най-сетне, предвид факта, че констатациите за непълно изпълнение на дейностите по първи етап от договора са били известни на ДФЗ към 2015 г., напълно неясно е защо още тогава не са предприети съответните действия за възстановяване на цялата получената помощ от бенефициера. Явно Фондът към онзи момент е преценил неизпълнението като незначително спрямо целите на подпомагането. Всъщност, още по-показателно е обстоятелството, че администрацията дори не е издала съответен акт за корекция на суми по договора, съответни на обема на неизпълнението.

Предвид всичко гореизложено, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд счита, че релевираното в АУПДВ договорно неизпълнение не е доказано да е съществено спрямо цялата финансирана стойност на проекта и целите на мярка 223 от ПРСР 2007 г. – 2013 г., залегнали в Наредба № 22 от 07.07.2008 г. Заложените в договора параметри са постигнати в много голяма степен и не е ясно как неизпълнената, несъществена част опорочава надлежно извършеното залесяване. Поради това, само по себе си това неизпълнение не би могло да е основание за разпореденото с акта пълно възстановяване на изплатената към Община Белоградчик помощ.

На следващо място - администрацията не е установила осъществяването на субективния елемент (умисъл) от втория фактически състав, който обосновава приложението на основанието по т. 9.1 от договора, във вр. с чл. 42, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 43, ал. 2, т. 1 от Наредба № 22 от 07.07.2008 г. Както вече се посочи, по отношение на първоначалното залесяване, което е извършено и заявено през 2014 г. се прилага преходният режим за контрол по Регламент (ЕС) 65/2011 г., поради което е приложимо изричното изискване по чл. 30, пар. 2 от този регламент да е налице умисъл при невярното деклариране. В случая въз основа на доказателствата не може да се приеме, че отразените стойности на площите в приемо-предавателния протокол от 08.05.2014 г. и съответните карнети се дължат на умишлено действие или бездействие от страна на съответните изготвили ги представители на бенефициера. Нито в извънсъдебната, нито в съдебната фаза на процеса администрацията е ангажирала доказателства, от които да се установява пряко наличието на съзнание у лицата изготвили документите, които са квалифицирани в спорния АУПДВ като съдържащи неверни данни. При съобразяване на установените по делото обективни обстоятелства, също не може да се формира категоричен извод за подобно съзнателно отношение на авторите на представените документи. Въпреки номиналната стойност (4,94 ха), по делото не се откриват данни, които да квалифицират несъответствията като очевидни и то за едно физическо лице, приело изпълнение в 19 имота, с обща площ по кадастрални данни от приблизително 50 ха. В нито един момент администрацията не е твърдяла, а още по-малко е доказала, същите да са били несъмнено установими или съответно установени при приемането им от общинския служител на длъжност „лесничей“, подписал протокола от 08.05.2014 г. По преписката не се откриват доказателства за извършени измервания от страна на този служител, от които да е видно, че същият е бил наясно с точните размери на площите, върху които „Еко лес 06“ ЕООД е извършвало дейности. Не са налице и доказателства, че този служител умишлено е бездействал, доколкото в нито един момент администрацията не е заявила, че за него съществува нормативно или договорно задължение да прави подобно техническо измерване, нито подобен механизъм за контрол е нарочно залегнал в договора с ДФЗ - РА или в договора с изпълнителя „Еко лес 06“ ЕООД. В чл. 22, т. 2 от Наредба № 2 от 7.02.2013 г. е предвидено, че при подготовка на почвата за залесяване се прави измерване, но в случая тази дейност е отговорност на „Еко лес 06“ ЕООД, а и по делото няма данни дали дружеството е изпълнило това свое нормативно задължение, което му е вменено съгласно чл. 2, ал. 1 по договора му с общината.

Необходимо е да се съобрази също така, че залесяването по договора е извършено въз основа на технологични планове, изготвени от „Екодо“ ООД в изпълнение на сключен на Договор № 74 от 18.06.2012 г. между това дружество и Община Белоградчик. От съдържанието на този договор е видно, че изпълнителят е отговорен за преценката на това каква част от съответните имоти подлежи на залесяване. В такъв смисъл е направен прочит и в доклада на OLAF, а именно, че изпълнителят „Екодо“ ООД е „отговарял за избора на най-подходящите парцели земя за залесяване, както и за изготвяне на съответните схеми за залесяване и количествено-стойностни сметки“. Изработените технологични планове за залесяване не са представени по делото, но от съдържанието на сключения на 25.01.2013 г. анекс към договора с „Екодо“ ООД е видно, че страните са договорили да се изготвят 21 технологични плана за имотите, предмет на договора с ДФЗ – РА, като се посочени и конкретните площи за залесяване в хектари, които ще се съдържат в тези планове. За всички имоти (с изключение на три) в този анекс е предвидено от изпълнителя, че на залесяване подлежи цялата територия. Същото се установява и от наличния приемо-предавателен проткол от 20.09.2013 г. между общината и „Екодо“ ООД, в който е посочено, че са предадени технологични планове за 21-те имота с обща площ от 500 дка, което е равно на 50 ха или точно площта, която е посочена в договора. Тоест, от гледна точка на Община Белоградчик е било възможно процесните имоти да бъдат залесени съобразно площта по технологичните планове.

Констатира се също така, че заявените от изпълнителя „Еко лес 06“ ЕООД обработени площи за всички 19 имота в приемо-предавателния протокол от 08.05.2014 г. са отговаряли на заложените в технологичните планове площи, подлежащи на залесяване. Същевременно, по дадените необорени разяснения в заключението на вещото лице, изготвило СЛЕ, се установява, че причината за установените разминавания при проверките на място от ДФЗ вероятно се дължат на обстоятелството, че в технологичните планове са взети площите на имотите по кадастралните им скици, а на терен е имало участъци, които не са лесопригодни (дерета, ровини, скали и др.). При това, експертът е допълнил, че при почвоподоготовката остава ивица по периферията, която не се залесява. Тези обяснения съответстват и на констатациите в доклада на OLAF, където е посочено, че някои участъци, особено по външните периметри на поземлените парцели, не са засадени, а се състоят от стари гори и храсти. Предвид така обсъдените обективни обстоятелства, напълно възможно е в случая, предвид отсъствието на данни за извършено прецизно измерване, приемащият общински служител, дори да е констатирал наличието на нелесопригодни участъци и необработени гранични площи, да не си е дал сметка, че същите са част от територията на финансираните имоти, разчитайки именно на данните по технологичните планове, които са предвиждали, че цялата площ на съответните парцели е следвало да бъде залесена.

Допълнителен съществен аргумент в подкрепа на позицията за недоказан умисъл се откриват в констатациите от доклада на OLAF. В т. 2.3.2 „Изпълнение на дейностите по проекта“ е отбелязано, че преди изплащането на помощта за първия етап от договора е направено посещение на място на 03.09.2014 г. от служители на ДФЗ, при което е извършена обща визуална проверка на дейностите, без конкретни измервания и инспекции и не са отчетени проблеми с изпълнението. От европейската служба отбелязват, че едва след направената проверка на място на 4-ти февруари на 2015 г. и извършените нарочни измервания от служителите на ДФЗ са установени процесните разминавания в залесените площи. Тоест, при стандарта на грижа, приложен от администрацията, първоначално също не са констатирани незалесени площи. При това положение е напълно обяснимо и разбираемо как за приемащия общински служител, макар да е експерт по горско стопанство, при оглед на изпълнените дейности в 19-те имота със значителна обща територия, може да възникне убеждение, че е налице пълно изпълнение. При това, както бе коментирано по-горе, нито в АУПДВ, нито в доклада на OLAF е заявено, а още по-малко доказано, неизпълнение на първия етап по договора въз основа на друг количествен параметър освен площта. Не е изяснено и как измерената площ доказва неизпълнение на другите дейности (извън почистването) по първия етап от договора, поради което няма как дори да се формира обосновано предположение, че за общинския служител е следвало да е видимо неизпълнение по отношение на някой друг показател, например – броя засадени фиданки.

Показателно е посоченото в дадените писмени обяснения от общината в отговор на Уведомително писмо от ДФЗ № 62/229, с изх. № 01-0800/6060 от 25.08.2015 г. В края на тези обяснения бенефициерът заявява, че при изготвяне на приемо-предавателния протокол от 20.11.2014 г. за дейностите по първо попълване през първата година е направено измерване на площите и са констатирани точните размери на залесените участъци. Този протокол е с дата, следваща първоначалното залесяване и предшестваща първата проверка на място от страна на ДФЗ през м. януари – м. февруари 2015 г. Отразените в него вече измерени стойности на площите са или по-малки или равни на установените при последващата проверка на администрацията в началото на 2015 г., като сумарно общата установена площ е 0,897 ха. по-малко от тази констатирана при първата проверка на място. Следователно, към момента на заявяване на първото попълване общината вече е установила чрез измерване сходни на констатираните впоследствие от администрацията залесени площи и е заявила финансиране именно за тях. При това, както се написа няколко пъти, по делото не се откриват други източници, които да носят различна информация за коментирания доказателствен факт – направено техническо измерване на приетите залесени площи в протокола от 08.05.2014 г. от страна на Община Белоградчик. Не се откриват доказателства да е правено такова измерване и при направената междинна инвентаризация от 27.05.2014 г. по реда на Глава осма от Наредба № 2 от 07.02.2013 г. от назначената от кмета на общината комисия. В тази връзка следва да се отбележи, че чл. 37 от тази наредба предвижда по отношение на инвентаризациите на горските култури определянето на действителната площ на културите да се извършва чрез измерване на терена или въз основа на данни от горскостопанските планове, програми и карти, включително кадастрални и карти на възстановената собственост, когато граничните линии на терена са точно установими. Предвид това и доколкото в самите карнети за междинна инвентаризация не е посочено как е определена площта на всеки от имотите, не може да се изключи отбелязаните данни да са взети от кадастралните им карти или от изработените технологични планове за тяхното залесяване, доколкото по делото не е доказано изключващото условие - граничните им линии да не са установими. В такъв именно смисъл са коментираните и по-горе писмени обяснения от общината на Уведомително писмо от ДФЗ № 62/229, с изх. № 01-0800/6060 от 25.08.2015 г. Обясненията касаят карнетите за годишната инвентаризация, извършена през м. октомври 2014 г., а не междинните такива непосредствено след залесяването, но все пак са показателни за това, че при тази инвентаризация е вероятно площите да се посочват съгласно скиците и технологичните планове. Най-вече, с решаващо значение е обстоятелството, че посочените официални документи всъщност не са оспорени по реда на чл. 193 ГПК.

От всички изложено следва, че е възможно констатираните от ДФЗ разминавания в площите да се дължат на пропуски в контрола от страна на бенефициера и несъзнателна грешка от страна на лицата, изготвили документите, отразяващи неточно първоначално залесената площ на имотите. Този извод е причина да се приеме, че в разглеждания случай администрацията не се е справила с доказателствената тежест да установи при условията на пълно и главно доказване наличие на умисъл при направеното деклариране в съставения приемо-предавателния протокол от 08.05.2014 г. по отношение на установената непълно обработена площ на имотите. По отношение на инвентаризационните карнети не може да се направи такъв извод най-първо поради обстоятелството, че същите не са оспорени в хода на процеса по реда на чл. 193 ГПК, но и по изложените по-горе съображения за отсъствие на доказан умисъл у техните автори.

По отношение на дейностите по втория етап от Договор № 05/233/00233 от 18.07.2013 г. – попълване (през първата, втората и третата година) и отглеждане (през първата, втората и третата година), настоящият състав на Върховния административен съд изразява убеждение, че в съдебната фаза на процеса бенефициерът е успял да докаже изпълнението на тези свои задължения. В частта на АУПДВ, касаеща тези фактически основания са поместени мотиви, че дейностите по поддръжка и попълване не са били извършвани в пълен размер. Тези изводи са базирани отново на осъществените от страна на ДФЗ проверки на място и изготвените въз основа на тях контролни листа. Водещ показател отново е била замерената площ, като в контролните листи са правени и някои обяснителни бележки за отсъствие на изпълнени дейности, но без в тях, с изключение на един инцидентен случай без изрично позоваване на това, да се прави позоваване на други количествени показатели освен площта.

Коментираните установявания на администрацията в АУПДВ обаче се опровергават от приобщените специални знания посредством заключението на КСТЕ. Числовите показатели в Приложение № 22 към това заключение сочат, че според експертите актуалните засадени участъци отговарят по площ на установеното с проверката на място от страна на ДФЗ през м. януари – м. февруари 2015 г. В допълнителното заключение на СЛЕ и в КСТЕ е констатирано, че в преобладаващата част от имотите към актуалния момент са налице формирани горски култури, а в останалите има следи от залесяване – съществуващи редове и фиданки. По отношение на последно посочените имоти, вещите лица са дали и обяснения защо не са формирани култури в тях, свързани с обективни фактори, като меторологичните условия и характеристиките на почвата. Тоест, действителното изпълнение на дейностите по втори етап от договора се установява от доказателствения факт, че констатираните в хода на първата проверка на ДФЗ през 2015 г. залесени площи са запазени и към момента на направения от вещите лица оглед на място през март на 2026 г. Този факт опровергава и установяванията на администрацията във връзка с основния показател – измерена площ. Изпълнението на дейностите се констатира и от приложения към заключението на КСТЕ снимков материал, от който може с просто око да се види, че е провеждано залесяване във всички относими имоти. Същевременно, конкретните размери на насажденията не могат да се установят от съда при подобен оглед, поради което меродавна е информацията от таблицата в Приложение № 22 към заключението. В конкретния случай логическите и опитни правила сочат на извод, че щом към настоящия момент състоянието на залесените култури и площи е такова, каквото е констатирано от вещите лица, то това е следствие на изпълнение на залегналите в договора дейности. В тази връзка е необходимо да се съобрази от процесуална страна, че предвид противоречивите доказателства по административната преписка, значителния изминал период от време и спецификата на самите дейности, в хода на съдебното производство жалбоподателят не разполага с друга процесуална възможност да установи извършването им към относимите периоди през 2014 г. - 2017 г. Всъщност, вещите лица, изготвили двете технически експертизи (СЛЕ и КСТЕ) при изслушванията си в съдебно заседание са дали становища, че към момента не може да се каже какви по обем дейности по попълване и отглеждане са извършвани през тези периоди толкова назад във времето. Процесуалният представител на ответния административен орган също е застъпил такова схващане в писменото си становище срещу назначаването на КСТЕ и писмените си бележки. Съдът намира тези изводи за съответни на опитните правила, но предвид ненадлежно оспорените противоречиви писмени доказателства с еднаква за съда сила, следва да се приеме, че съществена отправна точка за установяване на юридическия факт по изпълнение на дейностите по попълване и отглеждане, е и актуалното състояние на имотите. Както се посочи по-горе това състояние отговаря изцяло по параметъра „залесена площ“ на констатациите от проверката на ДФЗ през м. януари – м. февруари 2015 г. При това, експертите, изготвили КСТЕ са изразили категорично становище, че заплатената помощ отговаря на извършените дейности. В допълнение следва да бъде съобразено и същественото обстоятелство, че нито в доклада на OLAF, нито в АУПДВ са релевирани конкретни непостигнати резултатни параметри, като формирана култура, пълнота на насажденията, брой прихванати фиданки и прочее показатели, които да се разглеждат като индиции за непълно изпълнение на дейностите по втория етап от договора. При това положение, тези показатели не са предмет на доказване.

На последно място, следва да се коментират посочените в доклада на OLAF и възприети в АУПДВ данни за възстановени на частни лица имоти, които са били включени в предмета на договора. Несъмнено установено по делото е, че парцел № 027208 е възстановен на частни лица с Решение № 502 от 31.03.2014 г. на съответната Общинска служба „Земеделие“ – град Белоградчик. Безспорно доказано е също така, че полученото финансиране за този имот е изцяло възстановено от общината в изпълнение на влязло в сила Решение № 05/223/00233/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция, с изх. № 01-800/2237#3 от 12.03.2018 г., издадено от изпълнителния директор на ДФЗ. Тоест, правните последици от неизпълнение на инвестицията в конкретния парцел са реализрани преди издаването на процесния АУПДВ и не представляват самостоятелно основание за възстановяване на други средства по договора. Същевременно, по делото не е заявено от издателя на АУПДВ, а и не се откриват доказателства за това бенефициерът да е представил документи с невярно съдържание по отношение на този имот. Индиция за отсъствието на умисъл е същественото обстоятелство, коментирано и в решението за финансова корекция и в доклада на OLAF, че съответната Общинска служба „Земеделие“ (териториално подразделение на Министерство на земеделието и храните) изрично е заявила в свое писмо, че не е информирала общината за решението, с което е възстановила процесния имот на частни субекти. По отношение отбелязаното залесяване на имота в приемо-предавателния протокол от 08.05.2014 г. и инвентаризационните карнети за 2014 г. и 2015 г. следва да се отбележи, че възстановяването на собствеността към март 2014 г. не препятства възможността върху имота все пак добросъвестно да са извършени залесяване и поддържане по договора, докато за общината не е станaл известен обсъденият факт. В дадените обяснения на Община Белоградчик в писмо с изх. № 6075-1 от 01.12.2017 г. се твърди, че тя е узнала за издаденото решение през пролетта на 2015 г., когато дейностите по залесяване и първо попълване вече са били извършени. Действително проверката на ДФЗ през м. октомври 2015 г. е констатирала, че имотът е засята ливада, но предишната проверка на място от ДФЗ през м. януари – м. февруари 2015 г. е отчела залесени площи от 1,664 ха. При това, по представената административната преписка по делото е наличен Доклад за нередност № 05/223/00233/3/01/17/01 от 15.03.2018 г., издаден от дирекция „Оторизация на плащанията по прилагане на мерките за развитие на селските райони“ към ДФЗ, в който е посочено, че при контролни процедури е установена „небрежност/грешка“, без да е отбелязано „съмнение за измама“. Тоест, още тогава е отречен умисъл на общината по отношение допуснатата нередност във връзка с този имот. По данните в доклада на OLAF и АУПДВ бенефициерът е декларирал на 20.11.2014 г. дейности по попълване и на 30 юни 2015 г. дейности по поддръжка, но тяхното изпълнение предхожда проверката на ДФЗ през м. октомври 2015 г., поради което не може да се приеме, че не са извършени. От съдържанието на протоколите не става ясно кога точно са извършени самите дейности, поради което е възможно това да се е случило преди общината да е била информирана или преди тя да е информирала изпълнителя. Този доказателствен факт не е установен по делото от носещата тежестта за това страна – издател на спорния АУДПВ. При това положение общината действително може неправомерно да е заявила за финансиране тези дейности, но тази нередност е отстранена чрез издаване на акт за възстановяване на заплатените за имота помощ. Самата нередност обаче не представлява представяне на документ с невярно съдържание. Инвентаризационният карнет за имота е изработен на 08.10.2014 г., тъй като по описанието на документите с невярно съдържание в АУПДВ именно карнетите от тази дата са били представени към третата заявка за плащане за разходи за три отглеждания през втората година, към която са приложени именно и приемо-предавателните протоколи от 03.06.2015 г. и 30.06.2015 г. При това положение, след като при проверката на ДФЗ през м. януари – м. февруари 2015 г. е установено, че имотът е залесен, както се написа по-горе, то очевидно към онзи момент той не бил окосена ливада и карнетът не е с невярно съдържание. Най-сетне, този документ дори не е оспорен по реда на чл. 193 ГПК. Поради гореизложеното, в случая не може да се приеме, че са налице умишлено представени неверни документи от бенефициера по отношение на коментирания имот № 027208.

По отношение на парцели № 139070 и № 139079 в доклада на OLAF и в АУПДВ е посочено, че същите са декларирани като ливади от частни лица през 2018 г. и 2019 г. за извършване на директни плащания, но независимо от това били включени в инвентаризационните карнети за посочените години. Всъщност, от заключението на КСТЕ става ясно, че само имот № 139079 е възстановен на частни лица, като по отношение на имот № 139070 неправилно при проверката от ДФЗ била констатирана залесена площ от 0 ха, при установени чрез огледа от вещите лица 1,30 ха. В административния акт не е коментирано кога и как имотът е възстановен на частни лица, а единствено че е бил заявен за подпомагане от такива. От мотивите в акта не става ясно как направената констатация, че парцел № 139079 е включен в годишните карнетите за инвентаризация (предполагаемо за 2018 г. - 2019 г.) се отнася към някое от двете основания за възстановяване на пълната изплатена помощ по договора. Не е изяснено каква е връзката между тези карнети през 2018 г. и 2019 г., извършените дейности и заявките за плащане, последната от които е направена през 2017 г. При това, те не са заявени изрично като документи с невярно съдържание в спорния акт, нито са оспорени по реда на чл. 193 ГПК, поради което не може да се приеме, че могат да представляват фактическо основание за издаването му.

Всичко изложено по-горе води на извод за основателност на оспорването срещу АУПДВ, предвид което той следва да бъде отменен като издаден в нарушение на материалния закон.

По разноските:

По съображения, свързани с изхода на спора, на касационния жалбоподател се следва заплащането на сторените разноски за всички съдебни инстанции по спора в общ размер на 27890,94 евро съобразно представен списък на разноските по чл. 80 ГПК и доказателства за заплащането им.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на първо отделение