Определение № 1170 от 03.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 522/2026 г.

Производството е по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по частна жалба на "Юнайтед Файбър България" ЕООД със седалище в гр. София, подадена чрез пълномощник, против определение № 1610 от 15.12.2025 г. по адм. д. № 1339/2025 г. на Административния съд София – област (АССО), с което съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу разпореждане за допускане на предварително изпълнение на решение № 343 от 20.11.2025г. на Комисия за регулиране на съобщенията (КРС), обективирано в т. 4 на същото. Според частния жалбоподател определението е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост, основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Съдът не е съобразил влезлите в сила определения на Върховния административен съд (ВАС) по аналогични произнасяния на КРС, поради което е нищожно - с чл.177,ал.2 от АПК. Твърди, че разпореждането за допускане на предварително изпълнение е немотивирано, което е нарушение на изискванията на чл. 60, ал. 1 и 2 от АПК. Съдът неправилно е приел за неоснователни и доводите на дружеството за липса на необходимост от защита на важен държавен интерес. Не са обсъдени изложените в първоинстанционната жалба доводи на частния жалбоподател за липса на необходимост от защита на важни обществени интереси. Навеждат се доводи че вредите, които ще бъдат причинени на дружеството, в резултат на допуснатото предварително изпълнение на решение № 343 от 20.11.2025 г., изразяващи се в разликата между действащите към момента цени и намалените с 18% цени в следствие на произнасянето на КРС.

Ответникът по частната жалба Комисията за регулиране на съобщенията, чрез пълномощника си, оспорва същата по съображения, изложени в писмен отговор.

Върховният административен съд приема частната жалба за процесуално допустима като подадена в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, тя е основателна.

Производството пред административния съд е образувано по жалба на "Юнайтед Файбър България" ЕООД срещу разпореждане за допускане на предварително изпълнение на решение № 343 от 20.11.2025 г. на КРС, обективирано в т. 4, с което Комисията дава задължителни указания на дружеството да прилага ценовите условия на „Виваком България“ ЕАД (Виваком), които последното дружество е прилагало към 31.12.2022 г., съгласно Таблицата (Приложение към решението), до определяне на цени на услуги, съгласно одобрено Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура. С решение № 343 от 20.11.2025 г., Комисията за регулиране на съобщенията: 1. приема резултатите от работата на специализираната комисия, определена с Решение № 243 от 07.08.2025 г.; 2. дава задължителни указания на "Юнайтед Файбър България" ЕООД да прилага ценовите условия в сила към 31.12.2022 г., съгласно Таблицата, потвърдени окончателно с решение № 5932 от 04.06.2025 г. по адм. дело № 3782/2025 г. на ВАС до определяне на цени за услуги, съгласно одобрено Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура; 3. "Юнайтед Файбър България" ЕООД да възстанови заплатената от „ЦЕТИН България" ЕАД такса за разглеждане на искането в размер на 900 лв.; 4. Разпореждане за предварително изпълнение на решението.

Комисията е допуснала предварително изпълнение на акта, обосноваваща го с необходимостта от защитата на особено важен държавен и обществен интерес, като ако същото не бъде допуснато, би създало предпоставки за увреждане на множество потребители физически и юридически лица, защото ще се ограничи възможността им да избират електронни съобщителни услуги в условията на разнообразие от доставчици и следователно качеството и цената на предоставяните на ползвателите услуги безспорно би създало сериозни предпоставки за увреждане интересите на потребителите. КРС е приела, че са налице следните предпоставки, регламентирани в чл. 60 от АПК:

1. Защита на особено важни обществени и държавни интереси. Развитието на конкуренцията и в частност тази в областта на електронните съобщения може да обоснове не само обществен, но и държавен интерес, защото конкуренцията, доколкото е основана на пазарната икономика, респективно на свободната стопанска инициатива по смисъла на чл. 19, ал. 1 от Конституцията, е основно начало на икономиката на страната. Защитата на интересите на потребителите, особено на настоящите и потенциални потребители на електронни съобщителни услуги, които като процент, съотнесен към населението на страната представляват значителна част от него, също може да обоснове интереса като обществен.Осигуряването на достъп до физическата инфраструктура, до наземната мрежа за предоставяне на електронните съобщителни мрежи е от изключителна важност за обществото и гарантирането на този достъп представлява защита на важни държавни и обществени интереси, тъй като посредством този достъп се гарантира предоставянето на електронни услуги до огромен кръг от потребители. Цените за достъп до канална мрежа са услуга на едро, която е част от необходимите разходи на всички предприятия, които предоставят електронни съобщителни услуги на дребно. Цените на тези услуги неизбежно рефлектират на ценообразуването на електронните съобщителни услуги на дребно.

2. Защита на особено важен обществен интерес. Повишаването на разходите за услугите на едро, които се ползват от търсещите достъп, се отразява и в цените, приложими спрямо крайните ползватели. Този ефект може да бъде крайно негативен, ако определяните цени не са съобразени с разходите за съответната услуга. Съгласно Регламент (ЕС) 2024/1309 на Европейския парламент й на Съвета от 29 април 2024 година за мерки за намаляване на разходите за разполагане на гигабитови електронни съобщителни мрежи, за изменение на Регламент (ЕС) 2015/2120 и за отмяна на Директива 2014/61/ЕС, поради бързия напредък на цифровите технологии, са необходими значителни инвестиции в електронните съобщителни мрежи. Голяма част от разходите за разгръщане на мрежата могат да бъдат отдадени на недостатъци в процеса на разгръщане, свързани с използването на съществуващата пасивна инфраструктура.

3. Забавата при изпълнението, в случай на обжалване, може да доведе до значителна или трудно поправима вреда и съществува опасност, че изпълнението на акта може да бъде осуетено.

Административният съд София - област е приел, обжалваното разпореждане за предварително изпълнение на решение № 343 от 20.11.2025 г. на КРС, обективирано в т.4 от същото, за акт, издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, като не е налице на порок по смисъла на чл. 146 ,т. 1 от АПК. Приел е доводите на “Юнайтед Файбър България“ ЕООД за неоснователни, относно незаконосъобразност на разпореждането за допускане на предварително изпълнение на решението поради това, че същото не отговаря на изискванията на чл. 60, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Според съда, КРС е инкорпорирала основанията на чл. 60 от АПК, както и целите на Регламент/ЕС/2024/1309 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2024г. за мерки за намаляване на разходите за разполагане на гигабитови електронни съобщителни мрежи, за изменение на Регламент/ЕС/2015/2120 и за отмяна на Директива2014/61/ЕС, което категорично не може да бъде квалифицирано като липса на мотиви, нито като бланкетни такива. Съдът е приел, че КРС е установила и обосновала наличието на предпоставките по чл. 60, ал. 1 от АПК, поради което счита за ирелевантни доводите на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД, че изпълнението на решението ще нанесе значителна и трудно поправима вреда на дружеството. С тези мотиви е приел искането за неоснователно и е отхвърлил жалбата.

Определението е неправилно.

Оспореният пред Административния съд София - област акт на Комисията за регулиране на съобщенията, в частта му по т. 4, е издаден на основание чл. 35, ал. 6, т. 4 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС), във връзка с чл. 60, ал. 1 от АПК.

Относно фактическата обстановка трябва да се вземе предвид, че с решение № 343 от 20.11.2025 г., КРС на основание чл. 85, ал. 3 във връзка с чл. 82, ал. 1 от Закона за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура, както и във връзка с искане вх. № 10-00- 425/30:07.2025 г, от „ЦЕТИН България“ ЕАД (ЦЕТИН) и решение. № 243/07.08.2025 г: на същата, е дала задължителни указания на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД да прилага ценовите условия в сила към 31.12.2022 г., съгласно Таблицата (Приложение към решението), потвърдени окончателно с решение № 5932/04.06.2025 г. по адм. дело № 3782/2025 г. на Върховния административен съд до определяне на цени за услуги, съгласно одобрено Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура.

Предмет на производството по адм. дело № 3782/2025 г. на Върховния административен съд е било решение № 161 от 01.06.2023г. на Комисията за регулиране на съобщенията, издадено във връзка с искания Национално сдружение на кабелни оператори „Клуб 2000“, представляващо „Линейни мрежи“ ООД, „Кабелна телевизия „Делта“ ООД, „Мултимедиа - БГ“ ЕООД, „Видеосат нове“ ООД, „Телекабел“ АД, от "А1 България" ЕАД и „Цетин България“ ЕАД, с което е решено, че: 1. приема резултатите от работата на Специализираната комисия, определена със заповед на КРС; 2. на „Виваком България“ ЕАД са дадени следните задължителни указания, а именно: 1) да прилага цените си за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната си инфраструктура в сила към 31.12.2022г. – посочени в табличен вид; 2) да не прилага индексация на цените от т. 2 от таблицата – месечен абонамент за ползване на трасе от каналната мрежа, определена съгласно т.4.10 от Общите условия за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура, начислена считано от 01.01.2023г.; 3) да допълни механизма за ценообразуване от Общите условия за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура с механизъм за индексация на цените на основание т.4.10 от същите общи условия, който да отчита изменението на разходите в резултат от инфлацията и да не допуска възможност за индексиране за период по - дълъг от една година; 4) разпоредено е „Виваком България“ ЕАД да възстанови на лицата, по чието искане е образувано административното производство, заплатените от тях такси.

Съгласно чл. 60, ал. 1 от АПК, в административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта, или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес.

Според чл. 35, ал. 6, т. 2 от ЗЕС Комисията включва разпореждане за предварително изпълнение при условията на чл. 60 от Административнопроцесуалния кодекс при издаване на следните индивидуални административни актове: решения за определяне и анализ на съответни пазари, за определяне на предприятия със значително въздействие на съответен пазар, за налагане на специфични задължения на предприятия със значително въздействие на съответен пазар и за налагане на временни задължения. В случая е допуснато предварително изпълнение на наложени задължителни указания.

За да е законосъобразен актът, с който се допуска предварително изпълнение, органът е този, който трябва надлежно да посочи и да докаже, че са налице предпоставките, като изложи в тази връзка конкретни, ясни и съответни на смисъла, който законодателят е вложил в тях мотиви. Без посочването и доказването на тези релевантни факти и обстоятелства, допуснатото предварително изпълнение е необосновано и не може да се направи преценка каква е била необходимостта от неговото допускане.

Безспорно е, че необходимостта да се защитят особено важни държавни или обществени интереси е едно от обстоятелствата, предвидени от законодателя, които дават право на органа да допусне предварително изпълнение на акта си. На първо място, следва да се подчертае, че се касае за алтернативност, а не за кумулативност на предпоставките, а на следващо – необходимо е да бъде обоснована особената важност на държавните или обществените интереси, които се цели да бъдат защитени чрез допуснатото предварително изпълнение на акта. В настоящия случай това не е сторено от административния орган, като с едни и същи аргументи обосновава наличието както на особено важни държавни, така и на особено важни обществени интереси. За да е законосъобразно допуснатото предварително изпълнение е необходимо не актът да засяга особено важни държавните или обществени интереси, а предварителното му изпълнение да бъде единствената мярка, която може да обезпечи неговото изпълнение преди влизането му в сила, защото в противен случай същите ще бъдат засегнати. Гарантирането на законосъобразността на цените за достъп и ползване на подземната канална мрежа е цел на оспорения административен акт, а не на допуснатото предварително изпълнение.

Неправилно АССО е приел, че аргументите на КРС не са бланкетни и представляват подробни и аргументирани съображения на Комисията. Изложените мотиви на КР представляват цитиране на основанията на чл. 60 от АПК и общо позоваване на целите на Регламент /ЕС/2024/1309 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2024г. за мерки за намаляване на разходите за разполагане на гигабитови електронни съобщителни мрежи, за изменение на Регламент /ЕС/2015/2120 и за отмяна на Директива 2014/61/ЕС (Регламент/а). С акта си АССО се е ограничил до цитиране мотивите на органа от една страна, формирал е извод, че тези мотиви следва да се споделят, като е отбелязал, че останалите аргументи на оспорващия касаят преценката по същество на издадения акт. Съдът не е изложил на практика каквито и да било конкретни съображения относно предпоставките по чл. 60, ал. 1 от АПК, а се е ограничил да посочи, че жалбата срещу постановеното допускане на предварително изпълнение на решението е неоснователна, без да е направил анализ в достатъчна степен за наличието на цитираните в атакувания акт основания.

Неоснователен е изводът на първоинстанционния сът относно повишаването на разходите за услугите на едро, което би се отразило и в цените, приложими спрямо крайните ползватели. Предположенито, че дружествата-ползвателите на физическата инфрастуктура ще повишат цените си към крайните потребители, вследствие на повишението от "Юнайтед Файбър България" ЕООД, е недоказано.

Не на последно място, органът обосновава решението си с наличието на опасност от осуетяване или сериозно затруднение при изпълнението на акта. Този аргумент е несъстоятелен и противостои на конституционно защитимото право на всеки гражданин да оспори законосъобразността на административния акт, който го засяга неблагоприятно.

Независимо, че чл. 60 от АПК не предвижда да се преценява възможността да настъпят значителни и труднопоправими вреди на засегнатото лице от предварителното изпълнение, и че това се преценява в производство по чл. 166, ал. 2 и ал. 4 от АПК, с оглед предвидената в директивата възможност за суспендиране на предварителното изпълнение, не би следвало да се чака влизането в сила разпореждането за предварително изпълнение на решението, за да се даде едва след това възможност на засегнатото лице да доказва значителни и труднопоправими вреди от същото.Следва също да се посочи, че категорията на трудно поправимите вреди попадат тези вреди от материално или финансово естество, които са последица от предварителното изпълнение на решението и се определят при сравнение на положението преди постановяване на акта и положението след неговото предварително изпълнение. Преценка е с оглед възможността/невъзможността да бъде възстановено предишното положение - преди изпълнението на акта. В случая, при отмяна на разпореждането за предварително изпълнение, за на "Юнайтед Файбър България" ЕООД е невъзможно да бъде възстановено предишното положение, защото няма механизъм, по който да се осигури заплащане за услугите по цените, определени от дружеството, съгласно действащите Общи условия за достъп до и/или съвместно ползване на пасивна инфраструктура. Съгласно чл. 60, ал. 7 от АПК, ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява положението, съществувало преди изпълнението, което не включва правомощието КРС да разпореди на купувачите на услугите за достъп до подземна канална мрежа да заплатят разликата между действащите към момента цени и намалените с 18% цени в следствие на произнасянето на КРС с т. 2 от решение № 343/20.11.2025 г. Предвид това е налице достатъчна вероятност предварителното изпълнение на решение № 343/20.11.2024 г. на КРС да нанесе трудно поправими вреди, като поправянето на вредите е невъзможно предвид липсата на механизъм за въздействие от страна на КРС по отношение на ползвателите на услуги за достъп до подземна канална мрежа. В конкретния случай неправилен е извода на първоинстанционният съд, че в случая КРС е отчела, че предварителното изпълнение няма да засегне несъразмерно частния жалбоподател и осъществяването на нормалната му търговска дейност и да обремени правната сфера на дружеството извън допустимото за постигане на целта. Балансът на интереси изисква отмяна на разпореждането за предварително изпълнение.

Процедурата по чл. 60, ал. 4 – 7 от АПК е самостоятелна и правилата в нея са изчерпателни, без да има необходимост или възможност, създадена от закона да се прилагат правила от други, сходни процедури. Последното означава, че разпореждането за допускане на предварително изпълнение трябва да се отмени от съда във всеки случай, в който не е доказано от административния орган в процеса на постановяване на акта, наличието на една или повече от предпоставките на чл. 60, ал. 1 от АПК.

Воден от горното, Върховният административен съд, седмо отделение