Определение № 8731 от 26.08.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8106/2026 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл., вр. чл. 166, ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по частна жалба на Заместник - председателят на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ /ДА „ДРВВЗ“/ срещу Определение № 1200 от 11.08.2026 г. постановено по адм. дело № 610/2026 г. по описа на Административен съд-София-област (АССО). С обжалваното определение съдът е спрял предварителното изпълнение на Разпореждане № Р-12-240 от 29.04.2026 г., издадено от заместник-председателя на ДА „ДРВВЗ“, с което на „САКСА“ ООД са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2026 г. – 30.06.2027 г. в общ размер на 92 434,496 тона нефтопродукти, до приключване на съдебния спор с влязъл в сила съдебен акт. Частният жалбоподател - заместник-председателя на ДА „ДРВВЗ“ счита определението за неправилно като постановено в противоречие с материалния закон и необосновано. Твърди, че не са налице предпоставките по чл. 166, ал. 2 и ал. 4 АПК за спиране на предварителното изпълнение, тъй като неправилно съдебният състав на АССО е приел, че образуваното административнонаказателно производство срещу „САКСА“ ООД представлява ново обстоятелство, поради факта, че същото е пряка и очаквана последица от неизпълнението на задължението на дружеството за създаване на запасите, а евентуалното налагане на санкция е хипотетично и не доказва значителна или трудно поправима вреда. Жалбоподателят намира за неправилен и извода на съда, че „САКСА“ ООД е положило необходимите усилия за изпълнение на разпореждането и е било възпрепятствано от липсата на свободни количества нефтопродукти на международния пазар. Счита, че дружеството не е положило достатъчно усилия за изпълнение, като не е използвало наличните възможности за делегиране на запасите в други държави – членки на ЕС, за съхраняване на количества в регистрирани складове, а е отказало предложени възможности за частично обезпечаване на запасите без да направи необходимите запитвания до други потенциални складодържатели. Посочва, че наличните складови площи на „САКСА“ ООД, отдадени за съхранение на запаси на други задължени лица, също биха могли да бъдат използвани за създаване на собствените му запаси. В заключение частният жалбоподател счита, че липсват нови обстоятелства, обосноваващи значителна или трудно поправима вреда от изпълнението на разпореждането, поради което намира, че спирането на предварителното изпълнение е незаконосъобразно. Моли съда да отмени обжалваното определение и да отхвърли искането на „САКСА“ ООД за спиране на предварителното изпълнение на обжалвания акт. Претендира присъждане на направените по делото разноски за платената държавна такса и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по частната жалба – „САКСА“ ООД в представен по делото писмен отговор излага подробно становище за неоснователност на доводите наведени с частната жалба. Твърди, че изводите на първоинстанционния съд почиват на обективно установените по делото факти, на събраните доказателства и на трайно възприетите в съдебната практика критерии относно съдържанието и приложението на института на предварително изпълнение. Моли съда да остави в сила обжалваното определение. Върховният административен съд, като обсъди доводите в жалбата и доказателствата по делото, намира частната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежна страна. Разгледана по същество, е неоснователна. По делото е установено, че с Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р - 12 - 240/29.04.2026 г., издадено на основание чл.8, ал.2, т.3, ал.3 и ал.5, чл.23, ал.1 и ал.2, ал.3, чл.2, ал.1, чл.12, ал.1 - 5 и ал.7, 9, 11, чл.14 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (ЗЗНН), Заповед № РД - 10 - 224/18.09.2024 г. зам. председателят на ДА "ДРВВЗ" (с делегирани правомощия съгласно Заповед № РД - 10 - 224/18.09.2024 г. председателят на ДА "ДРВВЗ") е разпоредил следното: I. Определя на "САКСА" ООД, притежаващо ЕИК 131245283, със седалище и адрес на управление град Долна баня, ул. "Търговска", №1, община Долна баня нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2026 г. - 30.06.2027 година по видове, съгласно чл.2, ал.1 ЗЗНН, включващи автомобилни бензини - 21 462,779 тона; газьоли - 2 424,428 тона; реактивни горива от керосинов тип - 3 704,630 тона; гориво за дизелови двигатели - 61 460,72 тона; котелни горива - 2 405,725 тона; газ пропан - бутан - 976,462 тона. II. "САКСА" ООД да създаде определените му в т.I нива на запаси за извънредни ситуации по видове и количества до 1 юли 2026 г., при спазване на условията на чл.30, ал.1 от ЗЗНН. III. "САКСА" ООД да поддържа създадените от него нива на запаси за извънредни ситуации по т.I до 30 юни 2027 година. IV. На основание чл.23 ЗЗНН, лицата създават, съхраняват и обновяват със свои средства и за своя сметка запасите за извънредни ситуации. „САКСА" ООД е обжалвало разпореждането, едновременно с което е направило и искане за спиране на предварителното изпълнение, (чл.166, ал.4, вр. с ал.2 АПК), т.к. разпореждането е предварително изпълняемо по силата на закона - чл.8, ал.3 ЗЗНН. С Определение № 729/03.06.2026 г. постановено по адм. дело № 610/2026 г. на АССО, съдът е спрял предварителното изпълнение на Разпореждане № Р - 12 - 240/29.04.2026 г., издадено от зам. председателя на ДА "ДРВВЗ“. Определението е обжалвано и отменено с Определение № 7772 от 09.07.2026 г. постановено по адм. дело № 6704/2026 г. ВАС, а искането на "САКСА" ООД, за спиране предварителното изпълнение на Разпореждане № Р - 12 - 240/29.04.2026 г., издадено от заместник - председателя на ДА "ДРВВЗ" е отхвърлено. Последвало е ново искане с вх. № 6569/10.08.2026г. от "САКСА" ООД на основание чл.166, ал.2 АПК за спиране предварителното изпълнение на административния акт. С обжалваното в настоящето производство определение, съдебният състав на АССО е приел, че са налице предпоставките на чл. 166, ал. 2 АПК за спиране на предварителното изпълнение, тъй като след предходното му произнасяне са настъпили нови обстоятелства, които съществено променят фактическата обстановка. Като такива е отчел съставения Констативен протокол № 1560/17.07.2026 г., с който на „САКСА“ ООД е предписано да създаде определените с процесното разпореждане запаси, както и връчената покана за съставяне на АУАН за неизпълнението им. Съдът е намерил, че по този начин рискът за дружеството вече не се изчерпва с неблагоприятни икономически последици, а включва конкретна и непосредствена опасност от ангажиране на административнонаказателна отговорност, като потенциалната имуществена санкция, изчислена върху общия обем на запасите, която би достигнала в размер на 46 217 248 лв. Съдът е счел за ново обстоятелство и последващото развитие на предприетите от дружеството действия за делегиране на задължението. От кореспонденцията с международния брокер „Solid Bridge“ е установил, че въпреки положените от „САКСА“ ООД усилия, на международния пазар не са били налични достатъчни количества нефтопродукти за пълното изпълнение на задължението, като предложената възможност за делегиране на 10 000–15 000 тона дизелово гориво е само частична и не обхваща останалите видове продукти. Поради това е приел, че дружеството е предприело реални действия за изпълнение, но е било поставено в обективна невъзможност да осигури необходимите количества в пълния им обем. Въз основа на съвкупната преценка на тези новонастъпили обстоятелства съдът е намерил, че предварителното изпълнение на разпореждането може да причини на „САКСА“ ООД значителни и трудно поправими вреди, поради което е уважил искането и е спрял предварителното му изпълнение до приключване на съдебния спор с влязъл в сила съдебен акт. Определението е валидно, допустимо и правилно. Съгласно чл. 166, ал. 4 от АПК допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2 от същия член. Според чл. 166, ал. 2 при всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. По силата на чл. 8 ал. 1 ЗЗНН, председателят на агенцията осъществява контрол върху цялостната дейност по създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запасите за извънредни ситуации и целевите запаси. Според чл. 8, ал. 3 от ЗЗНН жалбата срещу акт за определяне на индивидуалните нива на запасите на задължените лица за всеки период на съхраняване, какъвто представлява процесното разпореждане, не спира изпълнението. Съгласно разпоредбата на чл. 12 ЗЗНН, запасите за извънредни ситуации се определят ежегодно до 30 април с разпореждания за общите и индивидуалните нива на запасите, а нивата на запасите на всяко задължено лице се определят пропорционално на участието му в общия нетен внос и вътрешнообщностни пристигания или в общото вътрешно потребление през предходната календарна година. Разпоредбата на чл.17 предвижда, че задължените лица са длъжни ежегодно до 1 юли да създадат определените им нива на запаси по видове и количества и да ги поддържат до 30 юни на следващата календарна година. При законово допуснато предварително изпълнение общественият интерес е презумиран от законодателя, но тази презумпция не изключва съдебния контрол по чл. 166, ал. 4 АПК, когато специалният закон не съдържа изрична забрана за такъв контрол. Затова съдът дължи преценка дали в конкретния случай, след настъпване на нови обстоятелства, продължаването на предварителното изпълнение би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. В настоящия случай, както правилно е посочил първоинстанционния съд, след предходното произнасяне по искане за спиране изпълнението на административния акт са настъпили нови обстоятелства по смисъла на чл. 166, ал. 2, изр. 2 АПК, изразяващи се последваща кореспонденция с международния брокер „Solid Bridge“, извършена проверка на 17.07.2026 г., съставен Констативен протокол № 1560/17.07.2026 г., дадено предписание за създаване и влагане за съхранение на определените запаси, отправени покани за съставяне на АУАН и съставен АУАН № 1625/29.07.2026 г. Правилно първоинстанционният съд е отчел като ново обстоятелство кореспонденцията с международния брокер „Solid Bridge“. От нея се установява, че дружеството е продължило да търси възможности за изпълнение чрез делегиране, но е получило предложение единствено за ограничени количества дизелово гориво – 10 000-15 000 тона, за ограничен период, без покриване на пълния продуктов състав и пълния период на задължението. Това обстоятелство има значение не за законосъобразността на самото разпореждане, а за преценката дали продължаването на предварителното изпълнение при конкретните условия създава вероятност от значителни или трудно поправими вреди. Както правилно е посочил административния съд, за неизпълнение на задължението по чл. 17, ал. 1 ЗЗНН законът, чл. 62 ЗЗНН предвижда имуществена санкция в размер на 500 лв. (≈ 255,65 евро) на тон върху количествата несъздадени запаси. При определен с процесното разпореждане общ обем от 92 434,496 тона потенциалната санкция е на значителна стойност. Размерът на тази възможна имуществена последица обосновава вероятност от настъпване на значителна вреда по смисъла на чл. 166, ал. 2 АПК, като от друга страна въпреки положените усилия дружеството не е могло да осигури запасите. Доводът на частния жалбоподател, че дружеството можело да изпълни поне частично задължението си и така евентуалната санкция да бъде по-малка, не опровергава извода за евентуално настъпване на значителна вреда. Процесното разпореждане определя конкретни нива на запаси по видове и количества, като задължението по чл. 17, ал. 1 ЗЗНН е за създаване на определените нива в съответствие с разпореждането, а не за частично изпълнение според пазарната възможност. Неоснователно е и възражението, че наличието на складове, регистрирани по чл. 38 ЗЗНН, и обстоятелството, че в тях се съхраняват запаси на други задължени лица, доказвали възможност за изпълнение без значителни вреди. Законът урежда съхраняването на запаси в регистрирани складове и удостоверяването на създадените нива със складови записи и договори за съхраняване. Наличието на действащи търговски отношения с други задължени лица не доказва свободен ресурс, а сочи, че използването на този капацитет за собствените запаси на дружеството би изисквало преструктуриране или ограничаване на вече поети договорни ангажименти, което неминуемо ще засегне стопанската му дейност. Настоящият касационен състав намира, че изпълнението на процесното задължение е свързано с обстоятелства, чието преодоляване потенциално, от една страна, би могло да повлияе на обективната възможност за незабавно изпълнение и поради това компрометира целта на допускането му, а от друга – да предизвика значителни утежняващи последици за адресата на разпореждането. Този извод не е относим към законосъобразността на оспорения административния акт, а конкретно към подлежащото на проверка в настоящото производство предварително изпълнение. Несъмнено дружеството би могло да се възползва от възможността да делегира създаването и съхраняването на част от определените му нива на запаси на икономически оператори и/или съхранители, както и на централни структури за управление на запасите от друга държава-членка на Европейския съюз по реда на чл. 18 от ЗЗНН, каквито действия дружеството е предприело, а това е свързано със значителни разходи по заплащането на тези услуги – в чл. 18, ал. 1 от ЗЗНН е предвидено, че делегирането е за сметка на задълженото лице. Тези обстоятелства обективно биха поставили в невъзможност нормалното функциониране на дружеството, с оглед стойността на горивата, чието допълнително съхранение се изисква. В този смисъл е и съдебната практика по сходни случаи – Определение №8474/14.08.2025г. постановено по адм.д.№7999/2025г. на ВАС и Определение №8627/13.08.2026г. постановено по адм.д.№7695/2026г. на ВАС. Неотносими за преценката от настъпване на значителни и трудно поправими вреди от предварителното изпълнение на акта са доводите в частната жалба, подкрепени с писмени доказателства, установяващи, че във връзка с искания на други задължени лица са издадени 16 бр. разрешения за съхраняване на ЗИС в друга държава-члента на ЕС. В настоящата производство е недопусимо да бъде извършена преценка на обстоятелствата при които са издадени приложените разрешения и условията при които е договорено съхранението на запасите. При тази фактическа обстановка продължаването на предварителното изпълнение поставя дружеството в положение на двойна неблагоприятна последица: от една страна, необходимост от незабавно ангажиране на значителен финансов, складов и логистичен ресурс за създаване на запасите; от друга страна, при невъзможност за изпълнение с оглед липсата на възможност за изпълнение на задължението чрез делегиране към датата на произнасяне на административния съд с процесното определение и започнало административнонаказателно производство, предвиждащо налагане на имуществена санкция в изключително висок размер. Така установената съвкупност надхвърля обичайните неблагоприятни последици от изпълнението на административен акт и попада в хипотезата на значителна или трудно поправима вреда по чл. 166, ал. 2 АПК. Спирането на предварителното изпълнение не отменя разпореждането и не предрешава спора относно неговата законосъобразност, а временно предотвратява настъпването на значителни вреди до приключване на съдебния контрол. Не се споделя тезата на частния жалбоподател, че с обжалваното определение съдът е разгледал въпроса относно наличието на административно нарушение. Първоинстанционният съд изрично е ограничил преценката си до релевантното за чл. 166 АПК — дали вече настъпилите нови факти обосновават вероятност от значителна или трудно поправима вреда. Въпросите дали е извършено нарушение и какъв би бил размерът на санкцията са извън предмета на настоящото производство. В случая съдът е достигнал до верни и обосновани изводи, че искането за спиране на предварителното изпълнение е подкрепено с доказателства за нови обстоятелства, които биха довели до настъпването на значителни и трудно поправими вреди от предварителното изпълнение на административния акт, с което са изпълнени предпоставките по чл. 166, ал. 2 от АПК. Установяването от задълженото лице по ЗЗНН на противопоставим интерес, съизмерим с вреди от вида по чл. 166, ал. 2 АПК, опровергава законовата презумпция по чл. 8, ал. 3, изр. 2 вр. ал. 2, т. 3 ЗЗНН. Доколкото специалният закон не съдържа изрична забрана за съдебен контрол – чл. 166, ал. 4 АПК, спирането на предварителното изпълнение по силата на закона е допустимо, а правилността на постановяващото го определение е основание за оставянето му в сила. По изложените съображения обжалваното определение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл.221, ал.2, вр. с чл.236 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение