Решение № 12434 от 17.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10640/2016 г.

Решение № 12434 от 17.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10640/2016 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на Г. десета, Раздел I, чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК. Образувано е по постъпила на 25.08.2016 г. с регистр. индекс 0412-63 в МЗХ една обща ЖАЛБА от Министъра на правосъдието, гр. С. чрез процесуален представител В. Д. - юрисконсулт и от Държавно предприятие "Фонд затворно дело", гр. С. представлявано от изпълнителния директор И. И., срещу Заповед № РД-46-411/2.08.2016 г., издадена от министъра на земеделието и храните. С тази заповед се отменя заповед № УЗ-00-146/11.11.1993 г. на министъра на земеделието, с която на Затвора - гр. Б. е запазено правото на ползване върху 20516 дка и 200 кв. м земеделски земи от държавния поземлен фонд, от които на остров "Персин" - 20353 дка и 700 кв. м, в т. ч. 19333 дка и 700 кв. м обработваеми земи и 1020 дка мери, и в землището на гр. Б. за обект V-162 дка и 500 кв. метра. Двамата жалбоподатели считат, че заповедта е незаконосъобразна поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби, както и поради несъответствието й с целта на закона, поради което молят да бъде отменена изцяло съгласно чл. 146, т. 3, 4 и 5 от АПК. По отношение на първото твърдяно основание посочват, че не са спазени разпоредбите на чл. 26 и чл. 35 АПК, тъй като не са били уведомени за започване на производството по издаване на заповедта, а освен това заявяват, че в оспорената заповед липсва задължителна част от съдържанието на индивидуалния административен акт, а именно - фактическите основания за издаване на акта. По отношение на второто основание за отмяна считат, че възприетото от административния орган, довело до издаване на оспорената заповед, е в нарушение на чл. 24, ал. 5 ЗСПЗЗ и чл. 47, ал. 7 ППЗСПЗЗ. Заявяват, че сключеният договор № 001-П-822 от 21.11.2013 г. за гражданско дружество по реда на чл. 357 и сл. от Закона за задълженията и договорите между ДП "Фонд затворно дело" и "АЖД-АГРО" ЕООД е за обединение на усилията за извършване на съвместна стопанска дейност, свързана с обработване, засяване, извършване на всички необходими агро-технически мероприятия върху 15 000 дка земеделски площи в землището на гр. Б., о. Персин и ДПФЗД не е предоставил за ползване на съдружника си изцяло предоставената му за ползване земеделска земя, а той също участва в ползването й със своя дял и принос. Н. трето място относно твърдението, че оспорената заповед е издадена при несъответствието с целта на закона, са развити обстойни съображения за ползването на тези земеделски земи за целите, за които са предоставени: на територията на о. Персин се развива един от основните отрасли - животновъдството, в животновъдния обект се отглеждат 156 дойни крави и 145 броя млади животни (телета и юници), а за задоволяване на нуждите за изхранване на животните следва да се отглежда фуражна пшеница и ечемик, за което са необходими земеделски земи, пасища и мери; в дейността на стопанството са ангажирани лишени от свобода; предвидено е извършване на ремонтни работи за разкриване на затворническо общежитие от открит тип в сграда, собственост на ДП ФЗД ТП Б., в което да бъдат настанени около 70 лишени от свобода, които ежедневно ще бъдат привличани за работа във фермата и в земеделската дейност; ДП "ФЗД" като регистриран земеделски производител е подал заявление за подпомагане по подмярка 4.2. "Инвестиции в преработка на селскостопански продукти" - изграждане на Предприятие за преработка на мляко и с отнемане на земеделската земя този проект би пропаднал; предпазната дига за защита на предоставените земеделски земи на остров Персин е изградена от Затвора град Б. и се поддържа и почиства от лишените от свобода, а при покачване нивото на река Дунав, територията на о. Персин се отводнява от помпена станция, собственост на Затвора гр. Б.; достъпът от територията на град Б. до остров Персин се осъществява чрез понтонен мост, като собственик на мостовото съоръжение е Министерство на правосъдието; а освен това задължение на това министерство и затворите е да предоставят работа на лишените от свобода по време на изтърпяване на наказанието. В открито съдебно заседание пред ВАС, жалбоподателите чрез пълномощниците си - юрисконсулти Домузчиева и Драганов поддържат жалбата и молят да бъде уважена и оспорената заповед да бъде отменена. Претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Допълнително от втория жалбоподател Държавно предприятие "Фонд затворно дело", гр. С. са постъпили Писмени бележки. Ответникът - Министъра на земеделието, храните и горите (с това наименование според Решение на Народното събрание за структурни промени на Министерския съвет, обн. в ДВ, бр. 37 от 9 май 2017 г.), гр. С., чрез надлежно упълномощен процесуален представител юрисконсулт Петков оспорва жалбата, моли да бъде отхвърлена като неоснователна и да се потвърди законосъобразността на заповедта. П. П. становище. В производството по делото не е взел участие по реда на чл. 16 от АПК представител на Върховната административна прокуратура и съответно не е дал заключение. Настоящият тричленен състав намира, че жалбата е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения чл. 149, ал. 1 АПК 14-дневен срок от съобщаването на заповедта на двамата жалбоподатели видно от приложените по делото известия за доставяне (т. н. обратни разписки). Министърът на правосъдието е орган на управление на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" (чл. 37, ал. 3, т. 1 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража), двете юридически лица са участници в развилото се пред Министъра на земеделието и храните (по това време, а със сегашно наименование Министър на земеделието, храните и горите), административно производство, издадената заповед за отнемане на земеделски земи, предоставени на Затвора - гр. Б. безспорно засяга права и законни интереси, поради което е налице и правен интерес от търсената съдебна защита. Жалбата е подписана от надлежни лица - първият жалбоподател е с договорно, а вторият е със законно представителство. Освен това Държавно предприятие "Фонд затворно дело" се позовава и на нищожност на оспорената заповед, която претенция не е ограничена със срок съгласно чл. 149, ал. 5 АПК. Разгледана по същество, жалбата се явява основателна. Със заповед № УЗ-00-146 от 11.11.1993 г., на основание чл. 24, ал. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и чл. 47 от Правилника за прилагане на закона, министърът на земеделието (по това време, а понастоящем министъра на земеделието, храните и горите) ЗАПОВЯДВА: на затвора - гр. Б. да се запази правото на ползване върху 20516 дка и 200 кв. м земеделски земи от Държавния поземлен фонд, от които: 1. На остров "Персин" - 20353 дка и 700 кв. м, в т. ч. 19333 дка и 700 кв. м обработваеми земи и 1020 дка мери, 2. В землището на гр. Б. за обект V-162 дка и 500 кв. метра. Със заповед № РД-46-411 от 2.08.2016 г., на основание чл. 24, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, чл. 47, ал. 7 от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, и във връзка с одобрен от министъра на земеделието и храните доклад 93-7674/2.08.2016 г., министърът на земеделието и храните (по това време, а понастоящем министъра на земеделието, храните и горите) НАРЕЖДА: О. З. № УЗ-00-146/11.11.1993 г. на министъра на земеделието, с която на Затвора - гр. Б. е запазено правото на ползване върху 20516 дка и 200 кв. м земеделски земи от държавния поземлен фонд, от които на остров "Персин" - 20353 дка и 700 кв. м, в т. ч. 19333 дка и 700 кв. м обработваеми земи и 1020 дка мери, и в землището на гр. Б. за обект V-162 дка и 500 кв. метра. Според цитирания Доклад 93-7674 от 2.08.2016 г., заместник-министърът на земеделието и храните е предложил на министъра на земеделието и храните проект на заповедта за отмяна на Заповед № УЗ-00-146/11.11.1993 г. предвид установено нарушение на чл. 24, ал. 5 от ЗСПЗЗ, поради участието на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" в създаденото гражданско дружество "БЕЛЕНЕ АГРО" с част от предоставените земи. Към доклада са приложения пет броя писма: три от изпълнителния директор на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" до Министерството на земеделието и храните, писмо от директора на Областна дирекция "Земеделие" - П. и писмо на директора на дирекция "Правно обслужване и обществени поръчки" в самото министерство. По делото е представен ДОГОВОР за гражданско дружество от 21.11.2013 г. сключен между Държавно предприятие "Фонд затворно дело", гр. С., наричан за краткост "първи съдружник" и "АЖД-АГРО" ЕООД, гр. Л., област Л., наричан за краткост "втори съдружник", според който за постигане на обща цел се създава гражданско дружество по смисъла на чл. 357 и сл. от Закона за задълженията и договорите, с наименование "Б. А." гр. С.. Като част от административната преписка е представена кореспонденция между двете министерства и Държавно предприятие "Фонд затворно дело" (ДП "ФЗД"), включително и писмо, с което министърът на правосъдието одобрява проекта на договора за гражданското дружество с "АЖД-АГРО" ЕООД. След като обсъди доводите на жалбоподателите въз основа на събраните по делото доказателства и провери съгласно чл. 168 АПК законосъобразността на оспорения акт на всички основания, настоящият състав намира, че заповедта е издадена от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, напълно мотивирана с посочване на фактически и правни основания, но се явява незаконосъобразна поради противоречие с материалноправни разпоредби - отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК. Съгласно чл. 24, ал. 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), в последна редакция на ЗСПЗЗ към датата на издаване на първата заповед с № УЗ-00-146 от 11.11.1993 г. в ДВ, бр. 83/30.09.1993 г., "Правото на собственост на държавата върху земеделски земи, предоставени на научни, научно-производствени и учебни заведения, на местата за лишаване от свобода, на семепроизводствени и племенни стопанства, на горски разсадници и на ловни стопанства, доколкото са необходими за тяхната дейност, се запазва в размер, съответстващ на основната им дейност, определен от Министерството на земеделието след вземане мнението на заинтересуваните ведомства". А според цитирания в същата заповед чл. 47 от Правилника за прилагане на закона, тоест от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ), "Министърът на земеделието упражнява правата на собственика на земите от държавния поземлен фонд, доколкото друго не е предвидено в ЗСПЗЗ и в този правилник". В оспорената заповед с № РД-46-411 от 02.08.2016 г. е посочено правно основание чл. 24, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и чл. 47, ал. 7 от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Според цитираната ал. 1 на чл. 24 в последна редакция на ЗСПЗЗ към датата на издаването на заповедта (ДВ, бр. 100/18.12.2015 г.), "Държавата запазва собствеността си върху земеделските земи, заварени от този закон, с изключение на земите, чиято собственост подлежи на възстановяване. Министърът на земеделието и храните упражнява правата на собственика за земите от държавния поземлен фонд, като ги отдава под наем или аренда, учредява ограничени вещни права върху тях, извършва продажба и замяна със земеделски земи на физически и юридически лица по парична равностойност, определена съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2". Според цитираната ал. 2 на чл. 24 (изм. ДВ, бр. 98/2014 г.), "Правото на собственост на държавата върху земеделски земи, предоставени на научни, научно-производствени и учебни заведения, включително и на Министерството на транспорта, на местата за лишаване от свобода, на семепроизводствени и племенни стопанства, овощни разсадници, пепиниери и маточници, на горски разсадници и на ловни стопанства и на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, доколкото са необходими за тяхната дейност, се запазва в размер, съответстващ на основната им дейност, определен от Министерството на земеделието и храните след вземане мнението на заинтересуваните ведомства". Според ал. 5 (нова разпоредба в ДВ, бр. 45/16.05.1995 г.) - цитирана в обжалваната заповед, "Земите по ал. 2, 3 и 4 са държавна собственост. Те могат да се ползват само за целите, за които са предоставени. Ползвателите им нямат право да ги предоставят за ползване на други лица". А според чл. 47, ал. 7 от ППЗСПЗЗ (нова разпоредба в ДВ, бр. 48/26.05.1995 г.), цитирана в обжалваната заповед, "Министърът на земеделието и хранителната промишленост може да изменя и да отменя заповеди, издадени по реда на чл. 24, ал. 2 ЗСПЗЗ, и да прави предложения за промяна или отмяна на решения на Министерския съвет за предоставени земи по реда на чл. 24, ал. 3 ЗСПЗЗ при отпадане на нуждите или установени нарушения при ползването на земеделски земи от държавния поземлен фонд". Само за пълнота следва да се отбележи, че са неотносими за спора актуалните към момента редакции, тоест изменението на чл. 24 ЗСПЗЗ в ДВ, бр. 58 от 18.07.2017 г., както е неотносимо и изменението на чл. 47, ал. 7 ППЗСПЗЗ в ДВ, бр. 79 от 3.10.2017 г. От изложеното до тук следва, че с първата заповед на министъра на земеделието, на Затвора - Б. е представено правото на ползване върху земи от държавния поземлен фонд, а с втората заповед то е отнето. Оспорената втора заповед е издадена от компетентен орган, доколкото на министъра е дадено правото да отменя заповеди, издадени по реда на чл. 24, ал. 2 ЗСПЗЗ при установени нарушения при ползването на земеделски земи от държавния поземлен фонд - 47, ал. 7 ППЗСПЗЗ. Заповедта е и мотивирана - в нея се съдържат и фактически, и правни основания, каквото е изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Правните основания бяха подробно посочени по-горе, а фактическите основания се съдържат в цитирания в заповедта Доклад 93-7674 от 2.08.2016 г. на заместник-министъра на земеделието и храните, одобрен от министъра на земеделието и храните. Напълно е допустимо мотивите на административен акт да се съдържат в отделен документ подготвящ неговото издаване или дори, но най-късно в съпроводителното писмо, с което жалбата се изпраща за разглеждане в съда - Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на Върховния съд. Целта на мотивите е да се разкрият съображенията, по които е издаден административния акт, което от една страна дава възможност на съда да упражни ефективен съдебен контрол върху законосъобразността на акта, а от друга осигурява на страните - адресати или заинтересовани своевременно да организират защитата си. По въпроса за мотивите на административните актове могат да се посочат още и т. 7 от Постановление на Пленума на Върховния съд (ППВС) № 4 от 22.09.1976 г., както и т. 2 от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2002 г. Неоснователно е оплакването в жалбата, че не са спазени разпоредбите на чл. 26 и чл. 35 АПК, тъй като за започване на производството по издаване на оспорената заповед не са били уведомени заинтересованите лица (в случая жалбоподателите) и не е поискано тяхното становище с оглед изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая. Напротив, от приложените по делото доказателства се установява водена многобройна кореспонденция между Министерството на земеделието и храните с Министерството на правосъдието и с Държавно предприятие "Фонд затворно дело" и то все във връзка с предоставеното право на ползване върху земеделските земи, като напр. писмо от Държавно предприятие "Фонд затворно дело" с вх. № 70-1855/06.04.2016 г. в Министерство на земеделието и храните (л. 31); писмо от Заместник-министъра на земеделието и храните до Държавно предприятие "Фонд затворно дело" с копие до Министерство на правосъдието № 91-1034 от 28.04.2016 г. във връзка с писмо с вх. № 70-1855/6.04.2016 г. на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" към Министерство на правосъдието (л. 70); писмо от Държавно предприятие "Фонд затворно дело" с изх. рег. № 1-742-3 от 12 май 2016 г. и входящ в Министерството на земеделието и храните с регистр. индекс 70-1855 от 12.05.2016 г. с приложени документи (л. 38); писмо от Заместник-министъра на земеделието и храните до Държавно предприятие "Фонд затворно дело" № 70-1855 от 2.06.2016 г. (л. 69). От изложеното следва извода, че при издаване на оспорената заповед не са нарушени административнопроизводствени правила. Заповедта обаче противоречи на материалния закон. За да бъде издадена заповед за отмяна на заповед за предоставено (запазено) право на ползване върху земеделски земи, следва да има нарушения при ползването. Административният орган се е позовал на участието на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" в гражданско дружество "БЕЛЕНЕ АГРО" чрез предоставяне за съвместно обработване на земеделска земя от държавния поземлен фонд, предоставена на З. Б.. Не се спори, че между Държавно предприятие "Фонд затворно дело", гр. С., наричан за краткост "първи съдружник" и "АЖД-АГРО" ЕООД, гр. Л., област Л., наричан за краткост "втори съдружник", на 21.11.2013 г. е сключен ДОГОВОР за гражданско дружество по смисъла на чл. 357 и сл. от Закона за задълженията и договорите, с наименование "Б. А." гр. С.. Съгласно чл. 1/1/ от договора, страните се съгласяват да обединят усилията си за извършване на съвместна стопанска дейност, изразяваща се в обработване, засяване, извършване на всички необходими агро-технически мероприятия върху 15 000 дка земеделски площи, находящи се в землището на гр. Б., остров "Персин" и реализация на добитата земеделска продукция. За постигането на тази обща цел първият съдружник предоставя стопанисваните от него 15 000 дка земеделски площи, подробно описани в приложение № 1 - неразделна част от договора; предоставя стопански постройки също описани в приложение № 1 - неразделна част от договора; предоставя първоначална еднократна вноска във вид на финансови средства за закупуване на семена, торове и препарати в размер на 100 000.00 лева; както и предоставя незавършено производство формирано от разходи на ДПФЗД за стопанската 2013 - 2014 г. (чл. 3 от договора). Според чл. 4 от договора, участието на втория съдружник се състои от предоставяне за ползване на машини, съоръжения, прикачен инвентар, съгласно приложение № 2 - неразделна част от договора; първоначална еднократна вноска във вид на финансови средства за закупуване на семена, торове и препарати в размер на минимум 500 000.00 лева; както и предоставя незавършено производство формирано от разходи на "АЖД-АГРО" ЕООД за стопанската 2013 - 2014 г. Както се вижда, съдружниците участват в гражданското дружество с парични и непарични средства, което изрично е записано и в чл. 5/1/ от договора, а според чл. 7 - делът на съдружниците е следния: за първия съдружник - 20 % дялово участие, за втория съдружник - 80 % дялово участие. И без да се прави повече разбор на така сключения договор се установява, че съдържанието му напълно отговаря на характеристиките на договор за дружество, регламентиран в разпоредбите на чл. 357 и сл. от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Не може да се направи извода, до който е достигнал административният орган - министъра на земеделието и храните, че със сключването на този договор има нарушение на чл. 24, ал. 5 от ЗСПЗЗ. На първо място, земеделските земи се ползват за целите, за които са предоставени, защото според Договора за гражданското дружество, съвместната стопанска дейност се изразява в обработване, засяване и извършване на агротехнически мероприятия - типични дейности за използване на земеделски земи. Освен това не е нарушена забраната земеделските земи да се предоставят за ползването на други лица, доколкото в случая е налице съвместно ползване с другия съдружник по договора. Не е налице изцяло прехвърляне на ползването на трето лице, каквото би имало в случай на сключване на договор за наем. Характеристиките на договор за наем са регламентирани в чл. 228 и сл. от ЗЗД, при който договор наемодателят изцяло се лишава от правото на ползване на собствената си вещ за определен период от време. Съдът намира за ненужно да прави подробна аргументация за различията между двата вида договори, правата и задълженията на страните по тях и клаузите свързани с изпълнение и прекратяване. Не може да се възприеме хипотезата, че в случая договора за гражданско дружество е прикрита (завоалирана) форма на договор за наем и то не само защото проектът на договора по чл. 357 от ЗЗД, а не по чл. 228 от ЗЗД, е одобрен от министъра на правосъдието видно от писмо с изх. № 92-27-47/13/08.10.2013 г. (л. 44), а и защото между двата типа договори има очевидна разлика. На второ място, с обжалваната заповед № РД-46-411 от 02.08.2016 г. е отменена цялата заповед № УЗ-00-146 от 11.11.1993 г., с която е запазено право на ползване на затвора - Б. върху 20353 дка и 700 кв. м находящи се на остров "Персин", а евентуалното нарушение със сключването на договора по чл. 357 ЗЗД за гражданско дружество "Б. А." е само за 15 000 дка, което означава, че за останалата предоставена земеделска земя няма извършено нарушение, за да е налице основание да се отмени първоначалната заповед изцяло. Освен това, в открито съдебно заседание са представени доказателства, че гражданското дружество "Б. А." е прекратено. Ако този нов факт се възприеме по силата на чл. 142, ал. 2 от АПК от значение за делото, то той е още един аргумент за незаконосъобразността на издадената заповед на Министъра на земеделието и храните. Като краен извод от всичко изложено, настоящият състав намира, че не са били налице условията на чл. 47, ал. 7 от ППЗСПЗЗ за отмяна на заповедта, която е издадена на основание чл. 24, ал. 2 ЗСПЗЗ през 1993 г. По делото е представено като доказателство Решение № 114 от 23 февруари 2009 г. на Министерски съвет, с което на Държавно предприятие "Фонд затворно дело" се предоставя за управление за целево разпореждане имот, подробно описан в т. 1 от решението, в случай, че е възложител на обществена поръчка с обект "Проектиране и изграждане (инженеринг) на места за лишаване от свобода". На база на това решение на МС е съставен и АКТ № 4729 за частна държавна собственост, в който е отразено, че конкретен поземлен имот и построените в него сгради е предоставен за управление на Държавно предприятие "Фонд затворно дело". Съдът намира, че това доказателство е ирелевантно, доколкото предоставянето в управление за целево разпореждане е в случай на провеждане на обществена поръчка, каквато не е налице в конкретния случай. Не на последно място е необходимо да се отбележи, че с отмяната на заповедта за запазеното право на ползване на Затвора - Б., ще настъпят и неблагоприятни последици във връзка с предоставеното от държавата право на подходяща работа на лишените от свобода по време на изтърпяване на наказанието, което жалбоподателите следва да осигурят. С оглед всичко изложено до тук, оспорената заповед № РД-46-411 от 2.08.2016 г. ще трябва да бъде отменена. При този изход на делото, на двамата жалбоподатели се дължат своевременно поисканите разноски за юрисконсултско възнаграждение, при което трябва да се има предвид разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) в редакцията й след изменението, обнародвано в "Д. вестник" бр. 8 от 24.01.2017 г., във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ. Съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащане на правна помощ, по административни дела възнаграждението за една инстанция е от 100 до 200 лева. Предвид действителната фактическа и правна сложност на спора, за производството по настоящото дело ще трябва да бъдат присъдени разноски на жалбоподателите в размер на по 100 лева. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение второ от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд - Четвърто отделение,