Решение № 5135 от 8.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3656/2014 г.

Решение № 5135 от 8.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3656/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Български пощи" ЕАД, седалище и адрес на управление гр. София, ж. к. "Студентски град", ул. "Акад. Стефан Младенов" № 1, бл. 31 срещу Решение № 41 от 23.01.2014 г. на Комисията за регулиране на съобщенията.

С оспореното решение Комисията за регулиране на съобщенията:

I. Дала задължителни указания на "Български пощи" ЕАД за изменение на Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, одобрена с Решение № 1420 от 03.12.2009 г., прилагана при разпределение на разходите за 2013 г.

II. Задължила "Български пощи" ЕАД да представи в Комисията в срок от три месеца от уведомяването за настоящото решение информация за изпълнението на указанията по т. I.

III. Задължила "Български пощи" ЕАД да измени Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, която да бъде прилагане при разпределение на разходите за 2015 г., така че да отговаря най-малко на посочените изисквания.

IV. Задължила "Български пощи" ЕАД да представи в Комисията в срок от девет месеца от уведомяването за настоящото решение проект за изменение на Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, съобразно изискванията по т. III.

V. Задължила "Български пощи" ЕАД при внасяне на годишния доклад с анализ за резултатите от прилагане на системата за разпределение на разходите за 2013 г. да представи посочената информация.

I. Становища на страните:

1. Жалбоподателят - "Български пощи" ЕАД (Български пощи), счита обжалваното решение за нищожно.

В противоречие с императивната разпоредба на чл. 29б, ал. 1 от Закона за пощенските услуги (ЗПУ) Комисията за регулиране на съобщенията не е приемала правила за съдържанието, начина на разпределение на разходите, реда и сроковете за съгласуване на системата за разпределение на разходите на пощенски оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга. Оспорваното решение на регулатора е с правно основание чл. 29б, ал. 3 ЗПУ, който недвусмислено препраща към един липсващ подзаконов нормативен акт. Последното обосновава аргументацията за постановяването на решението без наличие на валидно правно основание, поради което е нищожно.

Алтернативно поддържа твърдение за незаконосъобразност поради противоречие с материалноправни разпоредби - отменително основание по чл. 146, т. 4 АПК, със следните доводи:

а) Прилаганата от Български пощи система на отчитане на разходите изпълнява чл. 1, т. 15 от Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20.02.2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в общността (Директива 2008/6/ЕО, OB L 52, 27.2.2008 г., стр. 3Ч20). Няма промяна на нормативната уредба, а изискванията, които регулаторът поставя, са досежно организацията на работа и начина на получаване на първичната информация в дружеството, което е предмет на вътрешни правила и е в компетентността на управлението, а не на регулацията.

б) Актът няма мотиви. Наличната мотивировка е бланкетна и в по-голямата си част преповтаря законови текстове. Това не дава необходимата информация, затруднява защитата и последващия съдебен контрол.

в) Актът е в противоречие с целта на закона. Нарушени са принципите на законност, чл. 4 АПК, и съразмерност, чл. 6 АПК. Излага историята на създаване и принципите на действие на Системата за разпределение на разходите от пощенски оператор със задължение за извършване на универсалната пощенска услуга (Системата). Сочи, че считано от 2003 г., всяка година Системата отразява актуалното състояние като подробно описва настъпилите промени. Сочи, че принципите на Системата и резултатите от нея са съгласувани ежегодно от Комисията. За периода 2003 - 2012 г. регулаторът възлагал на одитора завишен обхват за проверка с множество странична и неотносима към Системата информация. Системата е презентирана и в Главна дирекция "Конкуренция" на Комисията на Европейския съюз.

г) Счита изискването по т. 1.1.3 на Решение № 41 за неосъществимо, тъй като не съществува понятието "брой трафик". Интензитетът на пощенския трафик се измерва чрез броя пратки, обработени за определен период от време. В нарушение на чл. 29б, ал. 3 ЗПУ в решението - т. I. 4; т. II. 4; т. III. 2; т. 4, 5, 6, 8, 10 и 11; т. V, са определени съдържанието и начина на разпределение на разходите, редът и сроковете за съгласуване на системата.

д) Указанията по т. I на Решение № 41 счита за абсурдни, тъй като се дават за изминал период от време. Неправомерно счита предявяването на нови изисквания за 2013 г., тъй като съответните данни са извлечени от действащата в дружеството счетоводна система и е практически невъзможно данните да бъдат впоследствие коригирани.

е) Решение № 41 противоречи и на Решение № 809 от 30.10.2013 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, с което регулаторът съгласувал резултатите от Системата за 2012 г., а през 2013 г. задълженият оператор не е извършвал никакви промени относно съдържанието и начина на разпределение на разходите по видове услуги.

ж) Сочи, че създаването и поддържането на централизирана база данни за служителите и свързаност между звената - т. I. 7 и т. II. 7, може да се реализира само чрез централна обработка на всички данни. По т. I. 11 и т. II. 11 досежно категоризирането на пощенските станции сочи, че същото е обвързано с договорености в Съвета за социално партньорство, класификатора на длъжностите, Таблицата за цената на работните места, с промяна на основните заплати на категорийния персонал и с необходимостта от допълнителни средства за фонд "Работна заплата", които дружеството не може да си позволи. Счита искането за несъобразено с ефекта "разходи-ползи" и за поставянето му в неравностойно положение спрямо останалите участници на пощенския пазар.

Моли съда да обяви нищожността на Решение № 41, алтернативно да го отмени като незаконосъобразно. Жалбоподателят се представлява от адв. Борис Рафаилов, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по жалбата - Комисията за регулиране на съобщенията (Комисията), счита същата за неоснователна.

а) По твърдението за нищожност на Решение № 41 сочи, че решението е издадено на три самостоятелни основания - чл. 15, ал. 1, т. 9, чл. 29б, ал. 3 ЗПУ и т. 5.2.3.а. и т. 6.1. от Процедурата за реда и сроковете за съгласуване на системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсалната пощенска услуга (Процедурата). По същество решението определя съдържанието и начина на разпределение на разходите в Системата, каквито правомощия чл. 29б, ал. 3 ЗПУ предоставя на Комисията.

б) Необоснован счита довода на жалбоподателя за съответствие на Системата с изискванията на чл. 14 Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15.12.1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряване на качеството на услугата (Директива 97/67/ЕО, ОВ L 15, 21.01.1998 г., стр. 14). Неоснователен счита довода за характера на дадените указания и относимостта им към начина на организация на работа и начина на получаване на първичната счетоводна информация в дружеството.

в) Неоснователен счита довода за липса на мотиви на решението. В приложение към решението, неразделна част от него, Комисията изложила подробни аргументи за неоснователността на възраженията на Български пощи по проекта на решение.

г) По отношение на доводите за нарушение на чл. 4 и 6 АПК сочи, че наложената от регулатора мярка е именно по-благоприятната за Български пощи с цел постигане на изискванията на Директива 2008/6/ЕО. Сочи, че голяма част от дадените указания са утвърдени принципи за водене на регулаторно счетоводство, които целят коректно изчисляване на точния размер на нетните разходи и да определят цени въз основа на разходите на услугите от обхвата на универсалната услуга.

д) Счита за неотносими изложените факти по отношение на Системата за периода 2003 г. - 2010 г. с оглед на отмяната на монопола на Български пощи считано от 30.12.2010 г. и променената поради това регулаторна роля на Системата.

е) Неоснователен счита довода на жалбоподателя свързан с възлагане на завишен обхват от информация за проверка от одиторите. Излага подробно фактите по одитните проверки за 2010, 2011 и 2012 г. и направените от одиторите констатации, които са обусловили предприети от регулатора действия по корекция на Системата.

ж) по отношение на доводите за конкретните указания сочи:

т. 1.1.3. е за съответствие на хартиената форма на отчетите;

т. I. 4. и т. II. 4. целят засилване на прозрачността на предоставяната информация;

раздел III, т. 2, 4, 5, 6, 8, 10 и 11 са във връзка с констатиран проблем при прилагане на правилата за избор на база за разпределение на разходите и принципите за разпределение на разходите;

раздел V осигурява предоставяне на допълнителна информация и справки от софтуерния продукт към годишния доклад;

т. I осигурява проследяване на връзката между счетоводните данни и данните от Системата; всяка една счетоводна система позволява извличане на синтетични и аналитични справки за вече осчетоводени и регистрирани данни;

указанията не противоречат на Решение № 809 от 30.10.2013 г., с което е приключила процедурата по проверка на Системата за 2012 г.; указанията не са индиректно управление на дейността на дружеството от регулатора;

част от изискванията са с цел изграждане на ясно проследима връзка между разходната отчетност и ценовата листа на дружеството;

т. I. 11. и т. II. 11. целят постигане на връзка между данните за брой персонал по разходни центрове, принадлежност на този персонал към структурните звена, отчетените човеко часове като вложени ресурси;

че са за изпълнение на задачите по чл. 22, т. 2 Директива 97/67/ЕО;

получаването на компенсации от държавния бюджет за понесена несправедлива финансова тежест от извършването на универсалната пощенска услуга, е изключително право на Български пощи, поради което доводът за дискриминационно отношение е неоснователен.

Ответникът моли съда да отхвърли жалбата. Ответникът се представлява от юрисконсулт Георги Сулев.

II. По допустимостта на жалбата:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на оспорване административен акт.

III. По фактите:

За да се произнесе по същество съдът установи от фактическа страна следното:

1. "Български пощи" ЕАД е търговско дружество със собственик на капитала държавата, на което по силата на закон - § 70 ЗПУ, е възложено извършването на универсална пощенска услуга по смисъла на чл. 32 ЗПУ.

1. За извършването на универсалната пощенска услуга на Български пощи е издадена лицензия № 1-001-04 от 09.06.2011 г. със срок от петнадесет години считано от 30.12.2010 г. (л. 116 - 126). В лицензията на Български пощи са установени изискванията към изпълнителя на универсалната пощенска услуга, inter alia, счетоводна отчетност, ред за доказване на размера на несправедливата финансова тежест от извършването на универсалната пощенска услуга и предоставяне на информация на лицензиращия.

1. На 03.12.2009 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 1420, одобрила Система за разпределение на разходите на оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга (Система за разпределение на разходите/Система) (л. 83, 585 - 679).

1. На 07.10.2010 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 1079, съгласувала получените резултатите от Системата за разпределение на разходите за 2009 г.

1. На 27.10.2010 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 1193, приела Процедура за реда и сроковете за съгласуване на Системата за разпределение на разходите на пощенски оператор със задължение за извършване на универсалната пощенска услуга (Процедурата), (л. 167 - 171).

Процедурата съдържа:

а) съдържание на проекта;

б) приложения към проекта;

в) първи етап - одобряване на модела, принципната схема и алгоритъма на Системата за разпределение на разходите;

г) втори етап - съгласуване на резултати от одобрената Система за разпределение на разходите;

д) извършване и съгласуване на промени в Системата за разпределение на разходите.

1. На 29.03.2012 г. "Делойт одит" ООД внесло в Комисията за регулиране на съобщенията доклад за констатации, етап 2 - Проверка на правилното отчитане на системата за разпределение на разходите от пощенски оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга през 2010 г. (л. 490 - 554).

1. На 03.05.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 1003, дала задължителни указания на Български пощи за изменения на Системата за разпределение на разходите - достъпно на адрес: http:/www. crc. bg/decisions. php?id=1016& lang=bg .

1. На 13.06.2012 г. Български пощи представили в Комисията за регулиране на съобщенията информация, която дава основание да се проведе процедурата по т. 5.2.3.б. "б" от Процедурата - съгласуване на получените от Системата резултати.

1. На 04.12.2012 г. "Делойт одит" ООД внесло в Комисията за регулиране на съобщенията доклад за констатации, етап 1 - Проверка за прилагането на Системата за разпределение на разходите на пощенски оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга за годината, приключваща на 31.12.2011 г. (л. 453 - 488).

1. На 07.12.2012 г. "Делойт одит" ООД внесло в Комисията за регулиране на съобщенията доклад за констатации, етап 2 - Проверка и оценка на съответствието между изчислените нетни разходи от извършване на универсална пощенска услуга за 2011 г. и Методиката за изчисляване на нетните разходи от извършването на универсалната пощенска услуга (л. 430 - 451).

1. На 13.12.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 2201, съгласувала получените за 2011 г. резултати от Системата за разпределение на разходите и дала задължителни указания на Български пощи да отрази дадените от одитора - "Делойт одит" ООД предписания (л. 86 - 88).

1. На 23.10.2013 г. "РСМ Би Екс" ООД представило в Комисията за регулиране на съобщенията "Одит на внесените документи, свързани с изчислението на нетните разходи от извършване на универсална пощенска услуга за 2012 г. " (л. 177 - 428), който обхваща етап I - Проверка на резултатите от системата за 2012 г. и Проверка на изпълнението на Решение № 1003 от 03.05.2012 г. и Решение № 2201 от 13.12.2012 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, и етап II - Одит на внесените документи, свързани с изчислението на нетните разходи от извършване на универсална пощенска услуга за 2012 г.

1. На 30.10.2013 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 809, съгласувала получените за 2012 г. резултати от Системата за разпределение на разходите (л. 89).

1. На 08.11.2013 г. Комисията за регулиране на съобщенията уведомила Български пощи за започването на производство по изготвяне на указания за промени в Системата за разпределение на разходите (л. 95).

1. На 10.12.2013 г. Комисията за регулиране на съобщенията предоставила на Български пощи проект на решение за задължителни указания за изменение на Системата за разпределение на разходите. Проектът бил получен от Български пощи на 12.12.2012 г. (л. 95 - 105, 114).

1. На 02.01.2014 г. Български пощи представили в Комисията за регулиране на съобщенията становище по проекта за решение (л. 106 - 113).

1. На 23.01.2014 г. Комисията за регулиране на съобщенията, на основание чл. 15, ал. 1, т. 9 и чл. 29б, ал. 3 ЗПУ и на основание т. 5.2.3.а и т. 6.1. от Процедурата за реда и сроковете за съгласуване на Системата за разпределение на разходите, приела Решение № 41 (л. 14 - 45), с което:

I. Дала задължителни указания на "Български пощи" ЕАД за изменение на Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, одобрена с Решение № 1420 от 03.12.2009 г., прилагана при разпределение на разходите за 2013 г. в съответствие с посочените изисквания.

II. Задължила "Български пощи" ЕАД да представи в Комисията в срок от три месеца от уведомяването за настоящото решение информация за изпълнението на указанията по т. I в съответствие с посочените изисквания.

III. Задължила "Български пощи" ЕАД да измени Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, която да бъде прилагане при разпределение на разходите за 2015 г., така че да отговаря най-малко на посочените изисквания.

IV. Задължила "Български пощи" ЕАД да представи в Комисията в срок от девет месеца от уведомяването за настоящото решение проект за изменение на Системата за разпределение на разходите на оператора със задължение за извършване на универсална пощенска услуга, съобразно изискванията по т. III.

V. Задължила "Български пощи" ЕАД при внасяне на годишния доклад с анализ за резултатите от прилагане на системата за разпределение на разходите за 2013 г. да представи посочената информация.

1. На 29.04.2014 г. бил сключен нов Колективен трудов договор между "Български пощи" ЕАД и синдикалните организации в "Български пощи" ЕАД (л. 562).

1. На 08.10.2014 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 669, съгласувала резултатите от Системата за разпределение на разходите на Български пощи за 2013 г.

1. На 02.12.2014 г. Комисията за регулиране на съобщенията, с Решение № 749, определила общия размер на нетните разходи на Български пощи за предоставяната през 2013 г. универсална пощенска услуга.

IV. По съществото на спора:

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспореното Решение № 41 приема от правна страна следното:

1. По компетентността на органа:

Жалбоподателят твърди, че оспореното Решение № 41 е нищожно, тъй като е издадено без валидно правно основание.

Безспорно е, че за да бъде един административен акт валиден трябва да бъде издаден в рамките на компетентността на издалия го орган. Компетентността е призната със закон способност на един държавен орган да упражнява държавна власт в определени граници, в определени предели. За това преценката за наличието или липсата на компетентност налага да се установят границите на компетентност на органа и да се провери попада ли оспореният акт в тях.

Какво показват фактите по делото и релевантната нормативна уредба?

Безспорно е, че оспореното решение има за предмет обществени отношения при и по повод на осъществяване на универсалната пощенска услуга, по смисъла на чл. 32 ЗПУ. Безспорно е също, че Комисията за регулиране на съобщенията е единственият държавен орган, който е компетентен да регулира пощенските услуги - чл. 15, ал. 1 ЗПУ. Съгласно чл. 15, ал. 1, т. 9 ЗПУ Комисията може да изисква от пощенския оператор предоставяне на информация, необходима за изпълнение на регулаторните й функции. С т. II, IV и V на Решение № 41 Комисията изискала предоставянето на информация. Съгласно чл. 29б, ал. 3 ЗПУ съдържанието, начина на разпределяне на разходите, реда и сроковете за съгласуване на системата за разпределение на разходите на пощенски оператор със задължение за извършване на универсалната пощенска услуга се определят с правила, разработени от Комисията. Точки I и III от Решение № 41 визират именно Системата за разпределяне на разходите.

Следователно от гледна точка на границите, в които Комисията може валидно да упражнява държавна власт, за да регулира обществените отношения при и по повод на универсалната пощенска услуга, оспореното решение е издадено от компетентен орган. Дали соченото в акта правно основание за издаването му съответства на фактите, т. е. дали органът правилно приложил материалния закон е въпрос на проверката за законосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК.

С оглед на изложеното доводът на жалбоподателя за нищожност на оспореното решение е неоснователен.

1. По формата:

Оспореното решение е издадено в исканата от закона писмена форма - чл. 59, ал. 2 АПК. От формална страна то съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК - съдържа фактически и правни основания, адресат, разпоредителна част. Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че оспореното решение не съдържа мотиви. Действително, видно от Решение № 41 мотивите на органа, и в частност фактическите основания, които обосновават налагането на задължителните указания, са представени твърде схематично. Но приложение към решението е Таблица с отправените забележки от становището на Български пощи по проект на задължителни указания за изменение на Системата. В таблицата на всяка една от забележките на Български пощи е даден подробен отговор. С оглед на това и при отчитане на факта, че тази таблица е приобщена към мотивите на решението съдът счита, че Решение № 41 съдържа от формална страна достатъчно фактически основания, които да отговарят на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

С оглед на това Решение № 41 е издадено при спазване на изискванията за форма на административния акт.

1. По административнопроизводствените правила:

В съответствие с чл. 26, ал. 1 АПК Комисията за регулиране на съобщенията уведомила Български пощи (т. 14) за започналото производство по изготвяне на указания за промяна на Системата за разпределение на разходите. Български пощи имали възможността и предоставили свое становище по проекта на решение. Техните предложения били предмет на обсъждане от регулатора и възраженията на оператора и становищата по тях на органа са част от мотивите на Решение № 41. С оглед на това от формална страна органът спазил изискванията не само на чл. 26, ал. 1 АПК, но така също и на чл. 35 АПК. В хода на административното производство органът събрал служебно доказателства за необходимостта и вида на измененията на Системата за разпределение на разходите - основно използвал одитните доклади по смисъла на чл. 29б, ал. 5 ЗПУ.

Видно от изложеното в хода на административното производство органът не допуснал нарушение на производствените правила.

1. По съответствието с материалноправните разпоредби:

Доводите на жалбоподателя в подкрепа на този твърдян порок на оспорения акт, за целите на анализа, съдът разделя на две групи: общи, досежно съответствието на акта в неговата цялост с материалноправните разпоредби, и конкретни, по отделните наложени задължения.

а) съответствие на акта в неговата цялост с материалноправните разпоредби:

Жалбоподателят счита, че фактите по делото не съответстват на посочените от органа правни основания за издаване на акта.

Доводите на жалбоподателя налагат най-напред да се посочи следното:

Пощенските услуги са "съществен инструмент за комуникация и обмен на информация", който изпълнява "жизненоважна роля, която допринася за постигане на социално, икономическо и териториално единство в Съюза" и "имат важни териториални и социални измерения" (съображение 5, Директива 2008/6/ЕО). Тази роля на пощенските услуги се осъществява при "съчетаването на постепенно, контролирано отваряне на пазара на пощенски услуги за конкуренция с устойчиво гарантиране на предоставянето на универсалната пощенска услуга" (съображение 3, Директива 2008/6/ЕО).

В изпълнение на тази политика на Европейския съюз и на чл. 2 Директива 2008/6/ЕО монопола на Български пощи за изпълнение на универсалната пощенска услуга, считано от 30.12.2010 г., отпадна. С оглед на това нормативната среда, в която Български пощи оперират след 30.12.2010 г. е коренно различна от тази до 30.12.2010 г. и доводите на жалбоподателя, основани на счетоводната му политика и на политиката на регулатора до 30.12.2010 г. са неотносими. Релевантен е периода от 31.12.2010 г. и съответно действащата в него нормативна уредба и практика на регулатора.

Универсалната пощенска услуга е услуга, която се извършва постоянно в рамките на определено работно време с качество, което отговаря на нормативите по чл. 15, ал. 1, т. 7 ЗПУ, на достъпни цени и възможност за ползването й от всеки потребител на територията на страната независимо от географското му местоположение - чл. 32 ЗПУ. Тези характеристики на универсалната пощенска услуга и нейната публична цел (наред, разбира се, с икономическата) са породили необходимостта от създаването на механизъм за компенсиране на несправедливата финансова тежест от извършването на универсалната пощенска услуга. Този механизъм нормативно е установен в чл. 29а ЗПУ.

За да гарантира спазване на конституционния принцип на свободна стопанка инициатива и в частност на незлоупотреба с монопола и недопускане на нелоялна конкуренция законодателят въвел забрана за използване на приходи от универсалната пощенска услуга за покриване на разходи за неуниверсалната пощенска услуга или за други дейности - чл. 29б, ал. 2 ЗПУ. А за да гарантира неговото спазване законодателят въвел специални изисквания към пощенския оператор, който предоставя универсална пощенска услуга. Приложими за него са не само съответните счетоводни стандарти, но и система за разпределение на разходите общо и аналитично за отделните видови услуги. Тези изисквания изрично са вписани и в издадената на Български пощи лицензия - т. 11.

Създаването и спазването на специалната за пощенския оператор система за разпределение на разходите е законова отговорност на регулатора. Съгласно чл. 29б, ал. 3 ЗПУ съдържанието, начинът на разпределение на разходите, редът и сроковете за съгласуване на системата за разпределение на разходите на пощенски оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга се определят с правила, разработени от Комисията за регулиране на съобщенията.

С Решение № 1193 Комисията за регулиране на съобщенията приела Процедура за реда и сроковете за съгласуване на системата за разпределение на разходите по видове услуги на пощенския оператор със задължение за извършване на универсална пощенска услуга (виж по-горе т. III. 5). Видно от заглавието на акта той би следвало да има за предмет само реда и сроковете за съгласуване на Системата. Но от съдържанието на акта е видно, че той не само определя реда и сроковете, но регламентира и съдържанието на акта - Системата за разпределение на разходите. В т. 2 на Процедурата изрично е определено съдържанието на Системата, а в т. 3 - приложенията към нея.

По принцип, наименованието на всеки акт трябва да съответства на неговото съдържание. Това е изискване, което е гаранция за спазване на принципа на правната сигурност. Но съдът не ограничава преценката си на акта само с неговото наименование. За законосъобразността на акта, и следователно за неговата способност да поражда валидни права и задължения, е важно органът да има компетентност да го издаде и конкретното съдържание на акта да съответства на делегираната компетентност. В случая, законодателят оправомощил регулатора да приеме правила, с които да регламентира съдържанието, начина на разпределение на разходите, както и реда и сроковете за съгласуване на системата. Следователно, независимо от промененото и ограничено наименование, приетата от регулатора процедура фактически регламентира и съдържанието на Системата, а в определена степен и начина на разпределение на разходите. В цялост начинът на разпределение на разходите е обективиран в самата Система, която е приета от регулатора.

Изложената специфика на подзаконовата нормативна уредба не сочи на незаконосъобразност, поради което валидно обвързва органа и жалбоподателя при провеждане на процедура за съгласуване на Системата за разпределение на разходите.

Видно от доказателствата по делото с писмото си от 08.11.2013 г. Комисията за регулиране на съобщенията стартирала именно процедура по изготвяне на указания за промени в Системата, т. е. процедура по съгласуване на промени в Системата по смисъла на т. 6 от Процедурата. Това налага съдът да извърши проверка за спазване на процедурата по т. 6 от Процедурата.

б) по процедурата по т. 6 от Процедурата:

Съгласно т. 6.1. промени в Системата могат да се инициират от Комисията веднъж годишно въз основа на анализа и оценката по т. 5.2.2 или при промяна на нормативната база. Безспорно е, че в процесния период - 2013 г., промени в относимата нормативна база не са извършвани. По делото не са представени доказателства за изпълнение от Български пощи на задължението им по т. 5.2.1. за представяне на регулатора през 2011 и 2012 г. на данни за резултатите от Системата, но от събраните доказателства - т. III. 1, 11 и 13, е безспорно, че такива данни са представени, тъй като в изпълнение на задължението си по чл. 29а, ал. 5 ЗПУ Комисията признала наличието на несправедлива финансова тежест. По делото не са представени доказателства за изпълнение от оператора на задължението му по чл. 29б, ал. 4 ЗПУ, но от доказателствата по делото - представените одитни доклади, т. III. 9, 10 и 12, е видно, че в изпълнение на задължението си по чл. 29б, ал. 5 ЗПУ Комисията назначила одит.

След анализ на данните от Системата, от одита и от информацията по т. 3 от Процедурата регулаторът се произнесъл с решение - оспореното Решение № 41, с което в съответствие с предвиденото в т. 5.2.3.а дал задължителни указания за промени в Системата. От доказателствата по делото не може да се установи спазването на сроковете по т. 5.2.1 и т. 5.2.3, но този факт не е съществен за законосъобразността на процедурата, тъй като сроковете са инструктивни, а не преклузивни. Важното е, че по делото е безспорно, че инициираната промяна е единствена за годината, тъй като това изискване е гаранция за спазване на принципа на предвидимост на отчетността на разходите в рамките на отчетния период по смисъла на § 1, т. 2 от Закона за счетоводството.

Видно от изложеното установената в Процедурата процедура за приемане на изменение в Системата за разпределение на разходите е спазена от регулатора.

в) по съответствието на установените с Решение № 41 задължения за промяна на Системата с материалноправните разпоредби:

Съгласно т. 6.1 от Процедурата Комисията за регулиране на съобщенията може да инициира изменение на Системата въз основа на анализа и оценката по т. 5.2.2, т. е. след анализ на данните от Системата. Съгласно т. 5.2.2. от Процедурата този анализ обхваща: спазване на принципите за разпределение на разходите, правилата за избор на бази за разпределение, разумната норма на печалба и засилване на прозрачността на предоставената информация.

За да възложи на жалбоподателя визираните в Решение № 41 задължения за промяна на Системата регулаторът се позовал на резултатите от одитния доклад по чл. 29б, ал. 5 ЗПУ за 2012 г.

Какво сочи одитния доклад и налице ли е съответствие на задълженията с установеното от одитора?

Видно от заключенията на одита, с които жалбоподателят безспорно е запознат, одиторът установил несъответствия по отношение на:

използваната методология за разпределение на приходите по услуги: аналитичността, използвана за представянето на приходите по видове не съответства на аналитичността, използвана за представянето на разходи и приходи по услуги; липса на пряка връзка между представените като приходи от финансовите отчети и отчетените приходи по услуги от универсалната пощенска услуга, неуниверсалната пощенска услуга и други дейности; липса на съответствие между използваните аналитичности за видове приходи в счетоводната отчетност на дружеството и кодовете за видове приходи, използвани в Системата;

отнесените разходи от разходните сметки във финансовото счетоводство към съответните разходни сметки на Системата - няма одобрена схема (mapping), указваща връзките и зависимостите на партидите за разходи, използвани в счетоводството и кодовете за видовете разходи в Системата;

верността на документите и всяка друга информация, представляваща входни данни в Системата - у одитора не е изградена увереност по отношение на крайното определяне на процентното съотношение на обема на всеки продукт във всеки процес (форма I); не е попълвана форма L, което не дава възможност да се провери коректността на данните за определяне на пощенските станции в извадката за всяка категория; описанието на продуктите във всяка категория е общо и не съществува явна връзка с първичните документи и с ценовата листа и номенклатурата на услугите;

извършените разпределения в системата: не е идентифицирана одобрена от регулатора методика за разпределяне на получените резултати от Системата на ниво продукти до разходи за единица услуги, поради което не може да се изгради увереност относно коректното изчисляване на разходите за единица услуги; не е установено формално разграничаване на разходите на преки, непреки и общи;

изпълнението на Решение № 1003 и Решение № 2201: в одобрената Система няма ясно разграничаване на разходите като преки, непреки и общи; не е установено с категоричност наличието на ясно разграничение между разходите по видове услуги в Системата; няма утвърдени писмени регламенти за събиране на входните за Системата данни; няма въведени строги контролни механизми на процесите за събиране и обработка на входните за Системата данни.

Тези, а и останалите изводи на одитора, ясно показват, че одобрената Система за разпределение на разходите не гарантира отчитане на разходите на пощенския оператор за универсалната пощенска услуга по начин, който позволява "ясно разграничаване между отделните услуги и продукти, които са част от универсалната услуга, и тези, които не са част от нея" съгласно чл. 14 Директива 97/67/ЕО, респективно чл. 1, т. 15 Директива 2008/6/ЕО. Следва да се посочи, че 2012 г. е била трета по ред година от прилагането на Системата като след първата година Комисията дала задължителни указания за промени в Системата (виж т. III. 7. и т. III. 12). Тяхното изпълнение било също предмет на одиторската проверка и одита констатирал неефективност на Системата след извършените промени в посочените по-горе области.

Анализът на дадените с Решение № 41 - т. I и т. III, задължителни указания за изменение на Системата за 2013 и 2015 г. и съпоставката им с изводите на одита показват идентичност и точно следване от страна на регулаторния орган на посочените от одита недостатъци и пропуски на Системата. Това е видно и от станалите в хода на приемане на Решение № 41 разисквания по отделните задължения между жалбоподателя и регулатора. Като основание за въвеждането на повечето от тях, и поради това за неприемане на възраженията на оператора, органът сочи конкретни изводи от одитния доклад. Щом одитния доклад, на база информацията в Системата и счетоводната отчетност на оператора, не е постигнал увереност по отношение на определени данни, релевантни за определяне дали задълженията за универсалната услуга водят до нетни разходи и налагат несправедлива финансова тежест върху доставчика, то безспорно установената Система за разпределение на приходите е необходимо да бъде променена, за да изпълни основното си предназначение.

Видно от заключението на одитния доклад досежно Системата - л. 311, основните препоръки на одита са: първо, да се предвиди промяна на Системата, която да осигури третиране на разходите като преки, непреки и общи, така, както изисква чл. 14, § 3, б. "а" и "б" Директива 97/67/ЕО, съответно чл. 1, т. 15 Директива 2008/6/ЕО, и второ, да се предвиди промяна на съдържанието и формата на входящата в Системата информация, за да може по-пълно да се приложи принципа на разпределение на разходите визиран в чл. 14, § 3, б. "а" и "б" Директива 97/67/ЕО, съответно чл. 1, т. 15 Директива 2008/6/ЕО. Тези препоръки безспорно попадат в обхвата на преценката на регулатора по т. 5.2.2. Те са в съответствие и със задължението на националния регулатор по чл. 14, § 6 Директива 97/67/ЕО да държи на разположение достатъчно подробна информация за системите за аналитично счетоводство, прилагани от доставчика. Те са и гарант, че условията, при които регулаторът възлага осъществяването на универсалната услуга се основават на принципите на прозрачност, недискриминация и пропорционалност по смисъла на чл. 4, § 2 Директива 97/67/ЕО.

Неоснователен, с оглед на изложеното, е доводът на жалбоподателя за определяне на задълженията по т. I. 4; т. II. 4; т. III. 2; т. 4, 5, 6, 8, 10 и 11; т. V в нарушение на чл. 29б, ал. 3 ЗПУ. Първо, чл. 29б, ал. 3 ЗПУ визира правомощието на регулатора да одобри правила за съдържанието, начина на разпределението, реда и сроковете за съгласуване на Системата, а не съдържа изисквания към самата система. Такива се съдържат в чл. 29б, ал. 1 и 2 ЗПУ. Второ, задълженията по т. II. 4. и т. V. са задължения за предоставяне на информация за изпълнението на задълженията за промяна на Системата, а не задължения за промяна на системата, поради което преценката за тяхната законосъобразност се извършва на базата на други материалноправни изисквания. Трето. Задължението по т. II. 4 е пряк резултат на установената от одита в т. 5.5.3 липса на увереност относно конкретното изчисление на разходите за единица услуга, т. е. това е изискване за гарантиране на прозрачността на отчетността на жалбоподателя, тъй като действащата Система не дава възможност да се установи разпределението на разходите за продукти, в които са групирани няколко услуги. Задълженията по т. III. 2, 4, 5, 6, 8, 10 и 11 от решението са в изпълнение на одитния извод за липса в Системата на ясно разграничаване на разходите като преки, непреки и общи, така, както изисква и чл. 14, § 3 Директива 97/67/ЕО.

Неоснователно е и възражението за незаконосъобразност на задължението по т. 1.1.3. Със задължението по т. 1.1.3. от оператора се изисква да осигури съответствие между използваните отчетни форми за отразяване на трафика и приходите от него. При установената от одита липса на съответствие между използваните аналитичности за видовете приходи в счетоводната отчетност на дружеството и кодовете за видовете приходи в Системата и при липсата на установени регламенти за съдържанието и формата на входните за Системата данни е безспорно, че регулаторът е длъжен да наложи промяна на Системата, която да гарантира синхронност, а във връзка с това и достоверност, на данните от счетоводния отчет и входните данни в Системата. Само при установен механизъм за гарантиране на съответствието на данните в двете системи регулаторът може да обезпечи спазването на принципите на прозрачност, недискриминация и пропорционалност.

Що се отнася до наименованието и съдържанието на употребеното понятие "брой трафик", първо, видно от съгласувателната процедура задължението по т. 1.1.3. е било предмет на обсъждане между жалбоподателя и регулатора. В резултат на обсъждането регулаторът внесъл уточнение в задължението като ясно дефинирал понятието дневен отчет. На етапа на обсъждане употребеният термин "брой трафик" не поставил каквито и да било неясноти на жалбоподателя. Разбира се, доводите за незаконосъобразност не се преклудират и адресата на един акт може пред съда да сочи и доводи, които не е поддържал пред органа в хода на издаване на акта, отделно от задължението на съда по чл. 168 АПК. Второ. Задължението за брой на трафика е обусловено от извода на одитора за нарушаване на изискването на Системата срещу всеки приход да се отразява и трафика, от който е породен. Т. е. изискването ясно установява задължение за включване в Системата на входящи данни, които да доказват произхода на всеки приход. И трето, ако за жалбоподателя е налице неяснота по отношение на съдържанието на употребеното понятие той би могъл да поиска от органа, на основание чл. 62, ал. 3 АПК, тълкуване на действителното му съдържание. За законосъобразността на акта е важно, че наложеното задължение е съответно на установеното от одита и е изискване, което пряко обслужва принципа на прозрачност отделно от факта, че задължението пределно ясно установява съдържанието на понятието "брой трафик".

Неоснователен е и доводът на жалбоподателя за "абсурдност" на задължението по т. I, тъй като се отнася за изминал период от време. За жалбоподателя е пределно ясно, че Системата за разпределение на разходите е система за отчетност, която се основава на данни от първични счетоводни документи и от счетоводната система на дружеството, т. е. Системата не е първичен източник на информация за съответните операции, а аналитична система, която позволява проследяване на връзката между осчетоводените операции с цел установяване на разходите за универсална пощенска услуга. С оглед на това за никаква промяна на вече приключилата счетоводна отчетност, извършена по счетоводните стандарти, не става въпрос. Задължението е за коригиране на входящите в Системата данни при отчитане на отразеното в първичните счетоводни документи и изискванията за начина на разпределение на разходите за универсалната пощенска услуга.

Жалбоподателят счита задължението по т. I. 11. досежно категоризацията на пощенските станции за неизпълнимо поради обвързаността на дружеството с договорености в Съвета за социално партньорство. Ноторна е силната синдикализация на сектора на пощенските услуги. Ноторно е, че Директива 2008/6/ЕО, както и Директива 97/67/ЕО, не засягат трудовото право и в частност правоотношенията между работници и работодатели (виж съображение 53 на Директива 2008/6/ЕО). Но тези безспорни факти не лишават регулатора от правото да изисква преглед на категоризацията на пощенските станции, доколкото тяхната категоризация пряко рефлектира върху разходите за извършване на универсалната пощенска услуга. Необоснованият довод на жалбоподателя за несъобразеност на изискването с ефекта "разходи-ползи" пряко констатира първо, с факта на неизвършване на прекатегоризация от 2005 г., и второ, със заключението на одита, който изрично сочи, че в резултат на извършените в Български пощи структурни промени сред 2005 г. препоръчва актуализация на категоризацията на пощенските станции. Следва да се посочи, че одита установил и мярка за промяна на категоризацията - при промяна с 15% на средносписъчния персонал и/или на количеството обслужен трафик, което прави очевидна обвързаността на исканата промяна с разходите за универсалната услуга.

Що се отнася до обвързаността на жалбоподателя с колективния трудов договор следва да се посочи, че баланса на интересите на работниците и работодателя, обективирани в колективния трудов договор, и ефикасността на дейността на Български пощи е въпрос от компетентността на управлението на предприятието, не от компетентността на регулатора. Още повече, че сключеният колективен трудов договор не е законова установена пречка за налагане на регулаторни мерки на пощенския оператор.

Жалбоподателят счита за незаконосъобразни и задълженията по т. II и т. V. Видно от решението в тези точки са включени конкретни задължения на Български пощи за представяне в Комисията за регулиране на съобщенията на информация - обективирана в съответните доказателствени средства (писмени документи). Първо, задължението за предоставяне на информация на регулатора е законово задължение на оператора. Съгласно чл. 15, ал. 1, т. 9 ЗПУ регулаторът може да отправя до пощенския оператор искане за предоставяне на информация. Второ. За да бъде законосъобразно това искане за информация, каквото фактически представляват задълженията по т. II, IV и V, трябва да бъде обосновано и да е необходимо за изпълнение на функциите на регулатора. Следователно, за законосъобразността на наложените задължения е необходимо да се установи те обосновани ли са и необходими ли са на органа за изпълнение на регулаторните му функции.

От мотивите на Решение № 41, в т. ч. приложението, е видно, че искането по т. II, IV и V за информация е обосновано. То не е голословно, а е пряко обвързано и съответно на наложените задължения на оператора по т. I и III. Идентичността на предмета на задължението и на искането за информация е такава, че дори самият жалбоподател в хода на административното производство приел, че т. I и т. II са идентични по съдържание. Освен, че е обосновано, искането за информация е и пряко свързано с изпълнението на функцията на регулатора по т. 1, 2 и 5 на чл. 15, ал. 1 ЗПУ - на задължението за осигуряване на условия за извършване на универсалната пощенска услуга, за осигуряване на ефективна конкуренция на пазара на пощенските услуги, за равнопоставеност на пощенските оператори и за защита интересите на потребителите на пощенски услуги. Без наличието на исканата информация, която доказва осъществяването на наложените с т. I и III задължения, регулаторът не може да има увереността не само за тяхното формално включване в Системата, но и за фактическото им спазване.

Видно от изложеното Решение № 41 е в съответствие с приложимите материалноправните разпоредби.

1. По съответствието с целта на закона:

Жалбоподателят счита оспореното решение за противоречащо на целта на закона, защото нарушава принципа на равнопоставеност, не отчита разходите за изпълнение на задълженията и наложените задължения са непропорционални.

Преди всичко следва да се посочи, че целта на Закона за пощенските услуги е да задоволи потребностите на обществото от пощенски услуги, да гарантира извършването на универсалната пощенска услуга, да либерализира пазара на пощенски услуги и да създаде условия за конкуренция, както и да защити интересите на потребителите - чл. 2, ал. 1, т. 1- 4 ЗПУ. Разбира се, тези цели следва да бъдат постигнати при спазване на принципите на прозрачност, недискриминация и пропорционалност по смисъла на чл. 4, § 2 Директива 97/67/ЕО.

Всички задължения, наложени на Български пощи с оспореното Решение № 41, са пряко насочени към реализиране на целите на закона. Цялата Система за разпределение на разходите е инструмент за гарантиране извършването на универсалната пощенска услуга в условията на конкуренция. Цел на Системата е балансът между интересите на обществото от предлагане на универсалната пощенска услуга, интересите на оператора на универсална пощенска услуга и интересите на другите пощенски оператори на пазара на пощенските услуги. Необходимостта от установяване на оптимален баланс между тези интереси обуславя и характера на наложените с решението задължения.

Наложените задължения не са дискриминационни по отношение на жалбоподателя. Български пощи не са третирани по-неблагоприятно от друг пощенски оператор поради задължението си за предоставяне на универсална пощенска услуга. Български пощи са единственият пощенски оператор с това задължение и безспорно законодателят ги третира различно от пощенските оператори, които нямат това задължение, но това различно третиране е механизъм за компенсиране на несправедливата финансова тежест от извършването на универсалната пощенска услуга. Ако жалбоподателят счита, че самият механизъм, т. е. Системата, не гарантира компенсиране в исканата степен на несправедливата финансова тежест това не значи автоматично, че е налице дискриминация, а незаконосъобразност на установения механизъм. Житейски разбираемо е несъгласието на жалбоподателя с наложените задължения в контекста на намаления обхват на резервираната услуга, но този факт сам по себе не е дискриминиращ, а способстващ за либерализацията на пазара на пощенски услуги.

В интерес на принципа на прозрачност са наложените задължения на жалбоподателя както по т. II, IV и V, които пряко визират предоставяне на информация, така и тези по т. I и IV, които установяват задължения, гарантиращи прозрачността на процеса на разпределяне на разходите при спазване на установените законови изисквания. Нищо друго освен максимална прозрачност на разпределението на разходите не цели с оспорените задължения регулаторът, защото имено тази прозрачност му гарантира съпоставимост между несправедливата финансова тежест и предоставения бюджетен ресурс за нейното компенсиране, т. е. му гарантира целения от закона баланс на интереси.

Жалбоподателят счита наложените задължения за непропорционални. Доводите му в подкрепа на това твърдение са свързани с неотчитане на мащаба на дружеството, степента на техническата му обезпеченост, огромните разходи, които са необходими за изпълнение на указанията, обвързаността с колективен трудов договор, необходимостта изискванията на Системата да се установяват в началото на счетоводната година, както и необоснованото вменяване на нови задължения. Безспорно е, че мащаба на дружеството и степента на техническата му обезпеченост са фактори, които имат въздействие върху ресурса - финансов и човешки, който е необходим за изпълнение на наложените задължения. Безспорно е също, че наложените на оператора задължения вероятно ще изискват допълнителен ресурс, за да бъдат изпълнени. Но първо, тези обективни дадености не са приети от законодателя като предпоставки, наличието на които обосновава възможност регулаторът да не спази в пълнота принципите на регулиране на пазара на пощенски услуги и в частност на пазара на универсалната пощенска услуга. Дружеството е с едноличен собственик държавата и се предполага, че държавата, в лицето на своя законодателен орган, е наясно с ресурсните възможности на оператора когато от една страна налага либерализация на пазара чрез непрекъснато намаляване на обхвата на разполагаемите услуги, а от друга - поставя на оператора изисквания, които очевидно изискват нелеки управленски решения, в т. ч. и такива с определен негативен социален резултат. И второ, жалбоподателят не е ангажирал нито едно доказателство в подкрепа на декларативното си твърдение, за да обоснове обективна невъзможност за изпълнение на наложените закъснения. Съгласно чл. 154 ГПК във вр. с чл. 144 АПК всяка страна е длъжна да установи фактите, на които основава своите възражения.

Основателен е доводът на жалбоподателя, че налагането на задължения за промяна на Системата трябва да съвпада със счетоводната година. Доколкото входящите данни в Системата са обвързани от данните със счетоводната отчетност на дружеството безспорно принципът на текущото начисляване и най-вече на независимостта на отделните счетоводни периоди предпоставят по-добро управление на регулаторното отчитане при съвпадение на двата отчетни периода. Но този довод жалбоподателят е релевирал и в хода на административното производство и регулаторът го приел за основателен. Поради това задълженията по т. III са с начален срок на изпълнение 01.01.2015 г., т. е. отложени с една година.

Неоснователен е доводът на жалбоподателя за необосновано налагане на нови задължения. Видно от доказателствата по делото и най-вече резултатите от одита наложените на Български пощи задължения не са необосновани, а мотивирани и законосъобразни. Това е относимо и за исканата информация, тъй като именно нейното наличие гарантира изпълнението на задълженията. А щом информацията следва да бъде налична, за да бъдат изпълнени задълженията, предоставянето й на регулатора не може да представлява необоснована административна тежест, както твърди жалбоподателят.

Жалбоподателят счита също, че дадените указания представляват недопустима намеса в дейността на дружеството, тъй като се отнасят до организацията на работа и начина на получаване на първична информация в дружеството. Член 6, ал. 1 ЗСч. регламентира кой документ е първичен и кой вторичен или регистърен. Доколкото изискванията на регулатора за документиране на стопанските операции са във връзка с регулаторното, а не със счетоводното им отчитане, то видно е, че изискванията не касаят "начина на получаване на първична информация". Те и не биха могли без изрична законова разпоредба за неприложимост на Закона за счетоводството. Нещо, което дори и жалбоподателят не твърди.

В заключение следва да се посочи, че Решение № 41 не елиминира възможността на Български пощи да получат компенсация за наличието на несправедлива тежест от извършването на универсалната пощенска услуга за 2013 г. Двата процеса - на преценка наличието на несправедлива финансова тежест и на оценка на прилагането на Системата, макар и да имат множество допирни точки, са самостоятелни и независими. Преценката за наличието на несправедлива финансова тежест е по реда на чл. 29а ЗПУ. Преценката за прилагането на Системата е по реда на чл. 29б, ал. 5 ЗПУ. В случая, от представените в хода на съдебното производство доказателства - решение на регулатора за съгласуване на резултатите и за определяне на общия размер на нетните разходи за предоставяната през 2013 г. универсална пощенска услуга, не могат да се правят изводи за незаконосъобразност на дадените указания за изменение на Системата. Признаването на несправедлива финансова тежест не преклудира правото на регулатора да налага задължения за изменение на Системата.

С оглед на горното оспореното решение № 41 е постановено и в съответствие с целта на Закона за пощенските услуги.

Видно от изложеното оспореното Решение № 41 на Комисията за регулиране на съобщенията е индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, при съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Това прави жалбата неоснователна и съдът следва да я отхвърли.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд