Решение № 747 от 9.12.2009 г. на ВКС по гр. д. № 2701/2008 г.

Решение № 747 от 9.12.2009 г. на ВКС по гр. д. № 2701/2008 г., V г. о., ГК, докладчик съдията Емил Томов Производството е по реда на чл. 290 и сл. ГПК. Образувано е по касационна жалба на Администрацията на Министерски съвет против решение от 31.03.2008 г. по гр. дело № 2119/2005 г. на Софийски градски съд, IV Б състав, с което след отмяна на решение от 1.04.2002 г. по гр. д. № 5295/2002 г. на Софийски районен съд, по същество е уважен иск на основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ (сега ЗОДОВ, загл. изм. ДВ, бр. 30 от 2006 г.) и е присъдено обезщетение в размер на 5001 лв. в полза на родител, загубила непълнолетното си дете си в резултат на неговата наркозависимост, при липса на адекватни мерки за противодействие от страна на Министерски съвет във връзка с възложени от Конституцията на РБ задължения. Касационната жалба съдържа искане за отмяна на решението като неправилно, постановено в нарушение на съдопроизводствени правила и неправилно прилагане на материалния закон. Процесуалният ред на ЗОДОВ е нарушен поради липса на отбелязване в диспозитива на обжалваното решение, че същото е постановено с участие на Прокуратурата. Специалният закон е приложен неправилно, ангажирана е отговорност за вреди от бездействие при нормотворческа по естество компетентност на Министерски съвет, за случай, при който не се касае за незаконосъобразни актове, действия или бездействия при или по повод изпълнение на административна дейност. Освен това не се касае и за неизпълнение на задължение, пряко възложено със закон. Неправилно е преценена и причинно-следствената връзка между претърпяната вреда и заявеното като основание на иска бездействие. Съображения са развити в писмена защита от процесуалните представители на Администрацията на Министерски съвет. Ответницата по касационната жалба С. Й. Х. -Д. е заявила становище, с което оспорва изложените в жалбата аргументи. Касае се за противоправно бездействие във връзка с разпространението на наркотични вещества, за липса на реакция по обществен проблем и необходимата вътрешна политика и стратегия за регулация на отношенията между държавата и гражданите, с оглед гарантиране на живота и здравето им. Представителят на Прокуратурата на РБ застъпва становище за основателност на жалбата по съображение, че отговорността на Министерски съвет неправилно е ангажирана за неупражнена нормотворческа компетентност. С определение № 76 от 24.10.2008 г. Върховен касационен съд, състав на V г. о е допуснал касационно обжалване по критерия на чл. 280, ал. 1, т. 3 от ГПК, по въпроса кое бездействие обективира противоправност и основание по чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ (изм. загл. ЗОДОВ) при търсене на отговорност от Министерски съвет по реда на специалния закон, за случай на бездействие с вредоносни последици по конституционно очертаната компетентност на висшия изпълнителен орган. С обжалваното решение състав на Софийски градски съд е приел, че в лицето на Администрацията на Министерски съвет следва да бъде ангажирана отговорността на държавата за вреди поради противоправно бездействие на българското правителство във връзка с възложени му от чл. 105, ал. 2 и чл. 114 от Конституцията на РБ задължения, за това, че е липсвала уредба, регламент или действие, което да изрази ангажираност на българската изпълнителна власт по проблема с болните от наркомания деца. Ищцата, майка на починалото на 26.11.1996 г. в резултат на интоксикация с наркотици непълнолетно дете Р. Д., е претендирала обезщетение за неимуществени вреди при условията на чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ. Спорен от правна страна се е явил въпросът следва ли подобно бездействие да бъде подвеждано под хипотезата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ, предвид тълкуването на понятието "административна дейност". Като е отговорил на този въпрос положително, Софийски градски съд е постановил правилно решение. Бездействието, изведено в мотивите на въззивния съд като основание за отговорност на държавата, е противоправно по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ (сега ЗОДОВ, загл. изм. ДВ, бр. 30 от 2006 г.) за случаи, при които Министерски съвет от своя страна не е предприел необходимото за осигуряване и опазване на обществения ред, а това обективно е било наложително и е произтичало от задълженията му съгласно Конституцията. Независимо от останалите функционални компетенции на МС в качеството му на орган, упражняващ административна дейност, изведеното в чл. 105, ал. 2 от Конституцията на РБ принципно задължение за осигуряване на обществен ред и общо ръководство на държавната администрация, както и общо изведеното в чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ основание за отговорност за противоправни и увреждащи действия или бездействия на администрацията, сочат противоправност на бездействието в настоящия случай, като основание за ангажиране на обективната отговорност по реда на специалния закон, когато са претърпени конкретни вреди от гражданите. Правно основание за възникване на обективна отговорност по смисъла на чл. 1 ЗОДВПГ (сега ЗОДОВ ) е включително тази административна дейност на висшия орган на изпълнителната власт, която е в проява на изискуемата държавна интервенция при анализ и идентифициране на обществените проблеми, какъвто в частност е наркоманията сред малолетни и непълнолетни. Употребата на наркотични вещества, при това от деца, е явление несъвместимо с обществения ред. Няма спор, че до приемането на Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите (Обн., ДВ, бр. 30 от 2.04.1999 г., в сила от 3.10.1999 ), конституирането на Национален съвет по наркотичните вещества и приемането на "национална стратегия за борба с наркотиците", няма признаци МС да е провеждал каквато и да било дейност по този въпрос. Необходимостта от държавна политика, от активно противодействие на конкретното вредоносно явление, не се изчерпва с криминализирането му в състави на Наказателния кодекс. Към момента на настъпване на вредоносното събитие, изследваната отговорност не е била в сферата на други органи, нито е била въпрос на целесъобразна преценка, а задължение на държавата към нейните граждани. Това задължение не е изпълнявано трайно и продължително, включително към момента на настъпване на вредоносното събитие. Осигуряването на реда чрез съответната политика е по Конституция пряко възложено на Министерски съвет и обемът отговорност в тази насока, не се изчерпва с нормотворческата функция по приемане на постановления, наредби, правилници и др. нормативни актове, като дейност подчинена изключително на законовата делегация, не се изчерпва и единствено с действията по изпълнение на конкретните предписания на законови или подзаконови нормативни актове, когато позитивна норма в закон изисква Министерски съвет да издаде акт или изпълни конкретно действие. Липсата на активност в насоката, регламентирана общо в 105, ал. 2 вр. чл. 114 от Конституцията на РБ (извън изготвяне на постановления по делегация от закон) и касаеща приемане на актове от Министерски съвет с пряко въздействие върху обществените отношения (разпореждания, решения), когато тези действия са били необходимо извикани от длъжността на Правителството да осигури ред, гражданският съдът има компетентност, а в случая и основание да прецени като противоправно състояние. Касае се до отсъствието на реакция и мерки по опазване на живота и здравето на българските деца в степен, засягаща компетентността на Правителството в тази област. Опазването на реда предпоставя отговорност и състояние на активност, както в посока на регламент, така и в посока на реакция. Не е спорно, нито установено по делото ответникът да е предприемал каквито и да било дейности, предпоставящи създаването на регламент на конкретно застрашените от преки вреди обществени отношения, извън наказателно- правната употреба на разпространението и употребата на наркотични вещества в Наказателния кодекс. Не е установено също така, за релевантния период изричен закон да е предписал на МС създаването на конкретен подзаконов акт в определена насока, с цел предприемане на мерки срещу този обществен проблем. Независимо от това, наличието на нормативен ред, разбиран като процес и компетентност при създаване на позитивното право, ответникът несъстоятелно изтъква като довод за освобождаването си от възложената му по Конституция отговорност по осигуряване на обществения ред. Тази отговорност изисква различна - според естеството на обстоятелствата, но адекватна реакция на всеки обществен проблем, от естество да засягат живота и здравето на малолетните и непълнолетните. Така в правовата държава се обема задължението за провеждане на необходимата в конкретния случай вътрешна държавна политика на противодействие срещу негативно явление с преки вредоносни последици върху основни права на гражданите. Принципът е намерил развитие и в действащата тогава норма на чл. 3, ал. 1 от Закона за народното здраве (Обн., ДВ, бр. 88 от 6.11.1973 г., отм. Дв бр. 70 от 10.08.2004 г.), според която държавната политика в областта на здравеопазването се осъществява от Министерски съвет. Обратното на тази нормативно предписана активност е пълното, безспорно като факт по делото бездействие и неангажираност на българското правителство спрямо възникнал остър обществен проблем, към изследвания с оглед на търсената гражданска отговорност момент, което не е идентично с "неупражнена нормотворческа компетентност" от страна на висшия орган на изпълнителната власт. Ето защо Софийски градски съд правилно е отхвърлил основния правен довод на касатора - за липса на противоправност и съставомерност на бездействието, предвид характеристиката му като проява единствено на нормативна компетентност, каквато за конкретните обществени отношения не била изрично делегирана, за да се приеме бездействие по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДВПГ (сега ЗОДОВ) при неизпълнение на нормативно предписание в рамките на административна дейност на изпълнителен орган. Образно казано, ответникът по иска се защитава с оправданията на войника, при положение, че е главнокомандващ. Предвид гореизложеното, Върховен касационен съд не приема съображенията на Администрацията на МС, развити в защита, не приема тълкуване на чл. 1, ал. 1 от ЗОДВПГ, което изключва отговорността на държавата при така настъпилите и претендирани с иска вреди. Върховен касационен съд не приема и довод, че липсва пряка причинност и обусловеност на бездействието като обстоятелство по смисъла на специалния закон, спрямо настъпилия в случая вредоносен резултат. Независимо от множеството фактори, довели до състоянието на наркотична зависимост на непълнолетния и независимо от приноса на разнородни по естество фактори при настъпването на вредоносния резултат, определен и установен принос към злополучната смърт на пострадалия и страданието на ищцата, негова майка, има и установеното в конкретни случай бездействие, за което държавата отговаря. В хода на съдебното производство не са въведени фактически обстоятелства, свързани със съпричиняване, не е поддържано подобно възражение и същото не следва да се въвежда и обсъжда едва в касационната инстанция. Не следва да се обсъжда и направеното с касационната жалба възражение за изтекла погасителна давност, то не е своевременно заявено и е преклудирано. Неоснователно е оплакването, че липсата на отбелязване на участвалия в производството представител на Прокуратурата в мотивите и непосочване на това обстоятелство в диспозитива на решението, опорочава решаващата дейност на съда. По делото е участвал представител на Прокуратурата и процесуално нарушение не е допуснато. Като правилно и законосъобразно, въззивното решение следва да бъде потвърдено. Водим от горното, Върховният касационен съд, III г. о.