Определение № 4468 от 10.04.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3033/2024 г.

Производството е по чл. 229, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 60, ал. 8 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на Комисията за регулиране на съобщенията срещу определение № 10305 от 23.11.2023 г. на Административен съд София-град по адм. дело № 11193/2023 г. С обжалваното определение е отменено разпореждане за предварително изпълнение на Решение № 317/02.11.2023 г. на Комисията за регулиране на съобщенията. Частният жалбоподател – Комисията за регулиране на съобщенията счита обжалваното определение за неправилно. Твърди, че АССГ е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като се е произнесъл без да е изискал административната преписка от КРС и без да даде възможност на Комисията да изрази становище по жалбата срещу разпореждането за допускане на предварително изпълнение на Решение № 317. На следващо място счита определението за неправилно поради необоснованост на изводите за липса на предпоставките по чл. 60, ал. 1 АПК. Прави искане съдът да отмени определението и вместо него да отхвърли подадената жалба. Ответникът по частната жалба – „Цетин България“ ЕАД, чрез адвокат Стойчев изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от частния жалбоподател доводи. Прави искане обжалваното определение да бъде оставено в сила. Върховният административен съд счита частната жалба за допустима – подадена са от надлежна страна, в срока по чл. 230 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, частната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното определение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна следното: Производството пред Комисията за регулиране на съобщенията е образувано по искане вх.№ 10-00-1066/25.08.2023 г. на "Цетин България" ЕАД за даване задължителни указания на "Виваком България" ЕАД, тъй като увеличението на цените на "Виваком България" ЕАД за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура, съгласно ценовата листа на дружеството, приложима от 01.09.2023 г., отразяват разходите за дейността, съобразени с т. II от приложението към Решение № 265/31.08.2023 г. В производството са разгледани и постъпилите писмо вх.№ 10-01-1066/25.08.2023 г. и писмо вх. № 10-00-1066-2/15.09.2023 г. по описа на КРС от ВИВАКОМ, с което предприятието уведомява КРС за намерението си да приложи изменение на цените за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната си инфраструктура (подземна канална мрежа). Предмет на искането е повдигнатият спор по отношение на правилното прилагане на цените от "Виваком България" ЕАД съобразно методиката, като с решението на КРС са разгледани увеличенията в цените, приложими след 01.09.2023 г. и публикуваните на 01.08.2023 г. на интернет страницата на ВИВАКОМ, който е мрежов оператор по смисъла на ЗЕСМФИ, цени за достъп до и/или съвместно ползване на пасивна инфраструктура (подземна канална мрежа). Предприятията, подали искането за даване на задължителни указания, представляват оператори на електронни съобщителни мрежи (ЕСМ) по смисъла на § 1, т. 4 от ДР на ЗЕСМФИ. С Решение № 266/31.08.2023 на КРС се определи специализирана комисия, която да проведе процедурата по чл. 82-84 от ЗЕСМФИ във връзка с искане вх.№ 10-00-1066/25.08.2023 г. от "Цетин България" ЕАД за уреждане на спор във връзка с цени за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура на "Виваком България" ЕАД. След провеждане на процедурата, представяне и обсъждане на становищата, в процесното решение КРС е посочила изрично, че съгласно чл. 3 ал. 5 от Закона мрежовите оператори определят цени за достъп до и за съвместно ползване и на право на преминаване съгласно методика, определена с наредба, издадена от министъра на транспорта и съобщенията. В решението на КРС е посочено, че нормите на чл. 15, ал. 2 от ЗЕСМФИ изискват при предоставянето на достъп до и/или съвместно ползване на физическата си инфраструктура мрежовите оператори да прилагат пропорционални и справедливи общи условия, включително цена. Изведени са мотиви, че повишаването на цените на едро има значително въздействие върху всички контрагенти надолу по веригата. Посочва се, че повишаване на цените би имало съществено въздействие върху дейността на предприятията, които ползват каналната мрежа на "Виваком България" ЕАД. При прекомерно увеличение на цените на едро, контрагентите надолу по веригата може да не са в състояние да прехвърлят разходите си към потребителите, за да запазят конкурентоспособността си на пазарите на дребно. Това може да доведе до намалени маржове на печалба и/или увеличени цени на дребно, което може да направи услугите по- малко достъпни за потребителите, особено за тези с ограничени доходи. Същевременно в решението КРС посочва, че осигуряването на повсеместна свързаност чрез разгръщането на високоскоростни и свръхвисокоскоростни мрежи е също така основна цел на ЗЕСМФИ. Като се отчита, че изграждането на пасивната инфраструктура е съществен разходен елемент, необоснованото повишаване на цените за достъп ще оскъпи изграждането на посочените мрежи и съответно осигуряване на свързаност, което ще има негативен ефект върху крайните ползватели. След оценка на представените в рамките на процедурата документи и обяснения от "Виваком България" ЕАД, КРС е приела, че стойността на разходите в предоставения от "Виваком България" ЕАД модел обосновават необходимостта от увеличение на цените с 18 %, поради което КРС няма основания да даде указания на "Виваком България" ЕАД за тяхното изменение. С т.З от разпоредителната част на посоченото решение КРС разпорежда незабавно изпълнение на решението, като с т. 1-3 от разпоредителната част на акта е постановено: С т.1 Комисията е приела резултатите от работата на специализираната комисия, определена с Решение № 266/31.08.2023 г. на Комисията за регулиране на съобщенията. С т.2 отхвърля Искане вх. № 10-00-1066/25.08.2023 г. на "Цетин България" ЕАД за даване на задължителни указания на "Виваком България" ЕАД за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура, съгласно ценовата листа на дружеството, приложима от 01.09.2023 г., отразяват разходите за дейността, съобразени с т. II от приложението към Решение № 265/31.08.2023 г., с което е прието увеличението на цените на "Виваком България" ЕАД за достъп и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура, съгласно ценовата листа на дружеството, приложима от 01.09.2023 г., както и че отразяват разходите за дейността, съобразени, съгласно т. II от приложението към процесното, което представлява търговска тайна. С т.З от диспозитива на решението е разпоредено предварително изпълнение на Решение № 317/02.11.2023 г. Въз основа на тези факти от правна страна първоинстанционният съд е приел, че действително необходимостта от гарантиране законосъобразното определяне на цените за достъп и ползване на подземната канална мрежа и яснота в отношенията между от една страна ползващите достъп до физическа инфраструктура и от друга ВИВАКОМ представлява особено важен негов интерес. Същевременно обаче така допуснатото предварително изпълнение на процесното решение не би могло да способства за защита на така посочените ценности, доколкото е прието увеличение на цените за достъп до и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура, а напротив. Гаранция за законосъобразно определяне на цените за достъп и ползване на подземната канална мрежа може да се даде единствено чрез провеждане на инициираното от жалбоподателя производство пред КРС, постановяване на акт по същество и приключването на проверката на законосъобразността му от съответните съдебни инстанции. Дали ценовото изменение е законосъобразно или не представлява въпрос извън предмета на настоящия спор, но наличието на подобно увеличение отговаря на понятието значим държавен или обществен интерес и като такъв е охраняемо благо, което предварителното изпълнение на акта следва да обезпечи. В конкретния случай обаче повишаването на цените на едро би имало значително въздействие върху контрагентите надолу по веригата, би довело до увеличени цени на дребно, което може да направи услугите по-малко достъпни за потребителите, особено за тези с ограничени доходи. Въз основа на горното съдът е обосновал извод за незаконосъобразност на разпореждането за допускане на предварително изпълнение на административния акт, поради което го е отменил. Определението е правилно. Съгласно разпоредбата на чл. 60, ал. 1 АПК в административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда. Административният орган не би могъл да обоснове наличието на някое от визираните в чл. 60, ал. 1 АПК условия за допускане на предварително изпълнение, без да отчете характера на обществените отношения, предмет на регламентация. Но за да е законосъобразно допуснатото предварително изпълнение е необходимо не актът да засяга особено важни обществени интереси, а предварителното му изпълнение да бъде единствената мярка, която може да обезпечи неговото изпълнение преди влизането му в сила, защото в противен случай ще се засегнат особено важни обществени интереси. Предварителното изпълнение е изключение от правилото, че на изпълнение подлежат само влезлите в сила административни актове. Като всяко изключение то се прилага при стриктно, ограничително тълкуване на разрешаващата го правна норма. С оглед на това не може да се приеме по аналогия, че целта на административния акт е и основание за неговото предварително изпълнение. Ако се приеме, че целите на самия административен акт обосновават и целите на предварителното изпълнение, би следвало всеки акт на Комисията да подлежи на предварително изпълнение, защото се предполага, че преследва визираните в чл. 4 ЗЕС и в чл. 2 ЗЕСМФИ цели, които безспорно са в държавен и обществен интерес. Административният орган е следвало да изложи конкретни и ясни мотиви за необходимостта от предварително изпълнение в съответствие с изискванията на закона. В случая той не е мотивирал необходимостта от предварителното изпълнение на акта с конкретни предпоставки на чл. 60, ал. 1 АПК. В мотивите си КРС сочи, че „необоснованото повишаване на цените за достъп ще оскъпи изграждането на посочените мрежи и съответно осигуряване на свързаност, което ще има негативен ефект върху крайните ползватели“, а в същото време допуска предварително изпълнение на решението, с което приема именно повишаването на цените на Виваком за достъп и/или съвместно ползване на пасивната инфраструктура. На първо място гарантирането на законосъобразността на цените за достъп и ползване на подземната канална мрежа е цел на оспорения административен акт, а не на допуснатото предварително изпълнение, а на второ място тази гаранция може да се даде единствено след приключване на съдебния контрол за законосъобразност на акта. Същевременно преценката за наличие на важен обществен интерес е мотивирана от органа и с опасност да се стигне до антиконкурентен ефект, като се ограничат условията за развитие на конкуренцията, ограничаване достъпността на предлаганите услуги, оскъпяване изграждането на мрежи и осигуряване на свързаност, неефективно функциониращи пазари. Липсват обаче мотиви защо прилагането на решението след влизане му в сила би довело до вреда, изразяваща се в невъзможност пазарът на едро да функционира при ефективна конкуренция. Мотивите на органа се изчерпват в бланкетен анализ на последиците от нарушената ефективна конкуренция и неефективно функциониращите пазари, но изцяло липсват аргументи за каквато и да е относимост между по-късното прилагане на решението и възникването на неконкурентна среда. Аргументите на жалбоподателя, свързани с въпроси по съществото на спора, са неотносими при преценка законосъобразността на оспорения съдебен акт, доколкото не обуславят различна оценка на основанията за предварително изпълнение. Неоснователни са доводите на частния жалбоподател за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Разпоредбите, регулиращи производството по обжалване на разпореждане за допускане на предварително изпълнение на административен акт имат специален характер спрямо чл. 145 и сл. АПК и по-конкретно спрямо чл. 152 АПК. Разпоредбата на чл. 60, ал. 6 АПК, задължава съда да се произнесе незабавно по жалбата, което обосновава извода, че с оглед характера на производството не се изисква представяне на преписката по издаване на акта, тъй като не се обсъждат доводи по същество, а само представените доказателства във връзка с предпоставките на чл. 60, ал. 1 АПК. В тази връзка неоснователни са и доводите на КРС за допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, поради непредоставяне на възможност за отговор на жалбата срещу разпореждането за допускане на предварително изпълнение. Видно от разпоредбата на чл. 60, ал. 6 АПК, не само, че не е предвидена възможност за отговор на административния орган, но дори такава изрично е изключена. По изложените съображения доводите на частния жалбоподател за неправилност на обжалваното определение са неоснователни и същото като правилно следва да бъде оставено в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо, във връзка с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, второ отделение,