Решение № 7983 от 14.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12059/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 64, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК). Образувано е по касационна жалба на Комисия за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията), чрез процесуалния й представител юрисконсулт Г. Манолов, срещу решение № 940/07.07.2025 г. по адм. дело № 1518/2024 г. по описа на Административен съд София-област (АССО), с което е отменено решение № 1254/21.11.2024 г. по преписка № КЗК-174/2022 г. по описа на КЗК. С касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната на обжалваното решение и постановяване на нов акт по съществото на спора, с който да бъде оставен в сила оспореният административен акт. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение и при условията на евентуалност се прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от ответника. Ответникът – „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД, чрез процесуалния му представител адвокат Л. Андреева, в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Ответниците – Кооперация „Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Здравоход““ и „Техномат-Меркурий“ ЕООД, чрез процесуалния им представител адвокат Г. Спасов, изразяват становище за неоснователност на касационната жалба. Ответникът – Кооперация „Трудово производителна кооперация на инвалиди „Комфорт““, чрез процесуалния си представител адвокат К. Я.-Иванова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението на административния съд е правилно. Предлага решението да бъде оставено в сила. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес от оспорване на обжалваното решение, и в срока, установен в чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд – София-област е образувано по жалба на „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД, Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Здравоход“, „Техномат-Меркурий“ ЕООД и Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Комфорт“ срещу решение № 1254/21.11.2024 г. по преписка № КЗК-174/2022 г., с което е установено извършено нарушение по чл. 15, ал. 1 ЗЗК и чл. 101, пар. 1 ДФЕС, изразяващо се в забранено споразумение и/или съгласувана практика, което по своята цел предотвратява, ограничава или нарушава конкуренцията на пазара на доставка на професионални работни обувки на територията на страната чрез манипулиране на процедури за възлагане на обществени поръчки, провеждани от различни възложители, посредством определяне на цени и разпределяне на пазари по смисъла на чл. 15, ал. 1, т. 1 и 2 ЗЗК и чл. 101, пар. 1, б. „а“ и „в“ ДФЕС. Със своето решение първоинстанционният съд е отменил решението на КЗК и е установил, че не е извършено нарушение. За да достигне до този правен извод, първоинстанционният съд е събрал и обсъдил представените доказателства, въз основа на които е приел, че решението на КЗК е издадено от компетентен орган, при изискуемия кворум и мнозинство, в предвидената форма. Приел е и, че процесният период е правилно определен от момента на откриване на първата поръчка с УНП 02851-2017-0001 от 06.01.2017 г. до 22.12.2022 г. – сключване на договор № 5785опд-70/22.12.2022 г. между ДУССД в МВР и ТПКИ „Здравоход“. Направен е извод, че страните в производството осъществяват стопанска дейност и са предприятия. Приел е, че юридическите лица „Техномат-Меркурий“ ЕООД и ТПКИ „Здравоход“ образуват една икономическа единица. Относно приложението на чл. 15 ЗЗК, първоинстанционният съд е приел, че не е установен специфичен механизъм за съгласуване между страните и причините за паралелното поведение на участниците. Изложени са изводи, че не е налице и нарушаване на конкуренцията по цел. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно по изложените в него, законосъобразни мотиви, които се споделят от настоящия съдебен състав и които с оглед предвидената за това възможност в разпоредбата на чл. 221, ал. 2, изречение второ АПК, е ненужно да бъдат възпроизвеждани в текста на настоящото решение. Неоснователни са релевираните в касационната жалба на КЗК възражения за необоснованост на съдебното решение и нарушение на материалния закон, във връзка с разпоредбата на чл. 15 ЗЗК. Относно фактическия състав на разпоредбата на чл. 15 ЗЗК. С нормата на чл. 15, ал. 1 ЗЗК е установена обща забрана за всякакъв вид споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия, както и съгласувани практики на две или повече предприятия, които имат за цел или резултат предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията на съответния пазар. Разпоредбата съдържа обща забрана за всякакъв вид антиконкурентни споразумения, като от т. 1 до т. 5 на чл. 15 ЗЗК са изброени конкретни правни форми на забранено поведение. Систематичният анализ на цитираната разпоредба налага извода, че за да бъде приложена забраната по чл. 15, ал. 1 ЗЗК, е необходимо да се установи кумулативното наличие на следните елементи на фактическия състав на разпоредбата: 1) страните в производството да притежават качеството на „предприятие“; 2) наличието на споразумение и/или съгласувана практика между страните и 3) антиконкурентен ефект, изразяващ се в цел или резултат предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията. Съгласно § 1, т. 7 от Допълнителните разпоредби на ЗЗК „Предприятие“ е всяко физическо, юридическо лице или неперсонифицирано образувание, което извършва стопанска дейност, независимо от правната и организационната си форма. Понятието „стопанска дейност“ също има легална дефиниция в ЗЗК, като съгласно § 1, т. 13 от Допълнителните разпоредби на ЗЗК „Стопанска дейност“ е дейността на предприятия, резултатите от която са предназначени за размяна на пазара. По отношение на понятието „споразумение между предприятия“ липсва легална дефиниция в ЗЗК, но съгласно европейската практика, за да е налице споразумение, трябва да е постигнато съвпадение на волеизявленията на най-малко две предприятия, като това споразумение може да има всякаква форма или наименование, но от значение е единствено неговата същност /виж решение на Съда на Европейските общности от 15 юли 1970 г., Chemiefarma / Комисията, по дело № 41/69, ECLI:EU:C:1970:71, т. 110-114 и решение на СЕО от 20 юни 1978 г., Tepea / Комисията, по дело № 28/77, ECLI:EU:C:1978:133, т. 41/. То може да бъде писмено или устно, подписано или неподписано, наименувано или ненаименувано, може да е обективирано в документ, който има друго наименование, дори може да се откроява и конклудентно в дейността на стопанските субекти като тяхна конкретна линия на поведение на пазара. В този смисъл „споразумение между предприятия“ по смисъла на конкурентното право обхваща всякакви форми на постигане на съгласие или разбиране между страните по отношение на пазарното им поведение. Споразумението от своя страна би могло да бъде хоризонтално – между две или повече предприятия, действащи на едно и също ниво на производството или дистрибуция на определени продукти или вертикално – между предприятия, които осъществяват стопанска дейност на различни нива на производство и дистрибуция. Особен вид хоризонтални споразумения и съгласувани практики са картелите. В § 1, т. 5 от ДР на ЗЗК картелът е дефиниран като споразумение и/или съгласувана практика между две или повече предприятия – конкуренти на съответния пазар, насочени към ограничаване на конкуренцията чрез определяне на цени или ценови условия за покупка или продажба, разпределяне на квоти за производство или продажба или разпределяне на пазари, включително при манипулиране на публични търгове или конкурси, или процедури за възлагане на обществени поръчки. Картелът е хоризонтално споразумение между преки конкуренти на съответния пазар. Много често той се изразява в неформални (устни) уговорки за предприемане на определено антиконкурентно поведение. Картелът винаги е съвместно деяние на независими едно от друго предприятия, които са реални конкуренти помежду си, тъй като осъществяват дейност на едно и също пазарно равнище на производство или дистрибуция на съответния засегнат продукт. Третият елемент от фактическия състав на нормата на чл. 15, ал. 1 ЗЗК е споразумението или съгласуваната практика да е от такова естество, което може да предизвика определен антиконкурентен ефект в две проявни форми – антиконкурентна цел или антиконкурентен резултат. Антиконкурентният ефект, като елемент на нормата на чл. 15, ал. 1, се презумира, когато самата цел на споразумението е предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията на съответния пазар. Алтернативно, когато не може да бъде установена непосредствено такава цел, то антиконкурентният ефект ще бъде налице, когато резултатът от разглежданото споразумение/практика действително води или може да доведе до предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията на съответния пазар. В този смисъл определянето на дадено споразумение между предприятията като ограничение на конкуренцията по цел изключва необходимостта от анализиране на неговия конкретен, реален или потенциален резултат на пазара / решение на СЕО от 8 юли 1999, Комисията / Anic Partecipazioni по дело C-49/92 P, ECLI:EU:C:1999:356, т. 122-123, решение на СЕО от 8 юли 1999, Hüls / Комисията по дело C-199/92 P, ECLI:EU:C:1999:358, т. 163-164 и решение на СЕО от 8 юли 1999 Montecatini / Комисията, по дело C-235/92 P, ECLI:EU:C:1999:362, т. 123-124/. Антиконкурентната цел е една от двете алтернативни противоправни последици, чието наличие е достатъчно за доказване на извършеното нарушение на общата забрана, без да е нужно доказване и на антиконкурентен резултат. Следва да бъде подчертано, че не е необходимо тази антиконкурентна цел да бъде изрично изявена или формулирана от съответните предприятия, а може да бъде изведена при тълкуване на съдържанието на споразумението или от поведението на участниците, като се има предвид конкретната пазарна конюнктура. За да е налице антиконкурентна цел по смисъла на общата забрана, дори не е необходимо предприятията, участващи в забраненото споразумение да са осъзнавали, че извършват нарушение на общата забрана, като в практиката си СЕС посочва, че не е необходимо определено предприятие да е съзнавало, че нарушава правилата на конкуренцията, за да бъде счетено, че същото е било извършено умишлено. Достатъчно е да се установи, че същото не може да не е знаело, че целта на неговото поведение е била ограничаване на конкуренцията /Решение на СЕО от 1 февруари 1978 г., Miller / Комисията по дело № 19/77, ECLI:EU:C:1978:19, т. 18/. В този смисъл дори да липсва субективно намерение в съответното предприятие или сдружение на предприятия да постигне антиконкурентен резултат, само наличието на обективна възможност на поведението му да доведе до постигането на този резултат е достатъчно, за да е налице антиконкурентната цел по смисъла на общата забрана. /в този смисъл и решение № 11522 от 16.09.2013 г. по адм. дело № 3940/2013 по описа на ВАС, петчленен състав, решение № 11427 от 30.09.2014 г. по адм. дело № 8662/2014 по описа на ВАС, петчленен състав; решение № 765 от 25.01.2016 г. по адм. дело № 14837/2013 по описа на ВАС, четвърто отделение и решение № 2040 от 23.02.2016 г. по адм. дело № 5513/2015 г., по описа на ВАС, петчленен състав/. Относно понятието за предприятие: Понятието предприятие е автономно за конкурентното право и като такова проявява своите специфики. По-конкретно, за да бъде определено едно правосубектно лице като предприятие, то следва да извършва на първо място стопанска дейност, като на второ място – тя следва да бъде осъществявана независимо, т.е. автономно на пазара. Както съюзното право, така и националното право акцентират върху функционалния подход за определяне на понятието предприятие, а именно, че се набляга върху икономическата дейност, а не върху характеристиките на субектите, които я осъществяват. Това е видно както от легалната дефиниция по ЗЗК в § 1, т. 7 от ДР, така и от изведената дефиниция от Съда на Европейските общности /СЕО, сега Съдът на Европейския съюз – СЕС/ през 1991 г., съгласно която концепцията за предприятие обхваща в себе си всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния си статус и начин на финансиране /в този смисъл СЕО, решение от 23 април 1991, Höfner et Elser / Macrotron по дело C-41/90, ECLI:EU:C:1991:161, т. 21/. За да бъде обяснен така дефинираният функционален подход, трябва да бъде обърнато внимание на вложеното понятие за стопанска дейност. Тя се характеризира с три елемента от практиката на съюзните юрисдикции, а именно – на първо място, да е свързана с предоставянето на стоки или услуги срещу заплащане на даден пазар, на второ място – субектът, който извършва дейността да носи икономическия и финансов риск от нея и на трето място – дейността да води до формирането на печалба. Съдът през 1987 г. за първи път извежда определението за стопанската дейност като всяко действие по предлагане на стоки и услуги на пазара /виж СЕО, решение от 16 юни 1987, Комисията /Италия по дело № 118/85, ECLI:EU:C:1987:283, т. 3 и т. 7, като първи признаци за това разбиране могат да бъдат открити в СЕО, решение от 24 ноември 1982, Комисията / Ирландия по дело № 249/81, Сборник от 1982, ECLI:EU:C:1982:402, т. 3, стр. 4026. Тази концепция е потвърдена и в по-новата практика на СЕС и на Общия съд (ОС), виж СЕС, решение от 12 декември 2013, Soa Nazionale Costruttori по дело C-327/12, ECLI:EU:C:2013:827, т. 27 и ОС, решение от 20 септември 2019, Havenbedrijf Antwerpen et Maatschappij van de Brugse Zeehaven / Комисията по дело T-696/17, ECLI:EU:T:2019:652, т. 46/. Поради това правноорганизационната форма е без значение; за да бъде определено едно лице като предприятие, достатъчно е то да има правосубектност. Вторият елемент за квалифициране на извършваната от субекта дейност като стопанска е той да носи финансовия и икономическия риск от извършването на дейността /виж СЕО, Решение от 24 октомври 1995, Bundeskartellamt / Volkswagen и VAG Leasing по дело C-266/93, ECLI:EU:C:1995:345, т. 19 и СЕО, Решение от 19 февруари 2002, Wouters и др., по дело C-309/99, ECLI:EU:C:2002:98, т. 48, ОС, решение от 30 март 2022, SAS Cargo Group и др. / Комисията по дело T-324/17, ECLI:EU:T:2022:175, пар. 613 и Заключение на генералния адвокат Рантос, представено на 14 юли 2022 г. по дело C-680/20, Unilever Italia Mkt. Operations, ECLI:EU:C:2022:586, т. 40-42 и цитираната там съдебна практика/. Третият елемент при анализа на понятието стопанска дейност се отнася до потенциалната възможност дейността да води до формиране на печалба в частен интерес /виж СЕО, решение от 23 април 1991, Höfner et Elser / Macrotron по дело C-41/90, ECLI:EU:C:1991:161, т. 19-24/. Следва да е налице автономност на поведението, осъществявано от субекта, за да бъде квалифицирано като предприятие. В практиката на съюзните съдии е изведено като основополагащо начало за анализа дейността на субекта, дали може сам и независимо да определя своето търговско поведение на пазара, без възможност за контрол от страна на други субекти. Тази постановка се свързва неизменно с теорията за „стопанска/икономическа единица“ /виж в този смисъл Заключение на генералния адвокат Pitruzzella, представено на 15 април 2021 година по дело C-882/19, Sumal, ECLI:EU:C:2021:293, т. 23-31 и цитираната там обстойна практика на СЕС/. Съюзните съдии са прогласили неприлагането на „принципа за икономическа независимост“ на дъщерното дружество спрямо дружеството-майка в конкурентното право на ЕС /виж ОС, решение от 13 септември 2013 г. Total / Комисията по дело T-548/08, ECLI:EU:T:2013:434, т. 28 и т. 61-65/. Установена е оборима презумпция, че при наличието на 100 % притежание на капитала на дъщерното дружество от дружеството-майка, налице е решаващо влияние върху поведението на своето дъщерно дружество на пазара /за първи път в СЕО, решение от 25 октомври 1983, AEG / Комисията по дело № 107/82, ECLI:EU:C:1983:293, т. 50/. Същественото в тази постановка е степента на контрол, а не толкова дяловото участие на дружеството-майка в капитала на дъщерното дружество /в този смисъл виж СЕС, решение от 27 януари 2021, The Goldman Sachs Group / Комисията по дело C-595/18 P, ECLI:EU:C:2021:73, т. 31-33/. Концепцията за една икономическа единица е разширена като включва в себе си отношенията на търговските представители с търговците, когато последните определят поведението на първите /виж ПИС, решение от 15 септември 2005, DaimlerChrysler / Комисията по дело T-325/01, ECLI:EU:T:2005:322, т. 102/. В допълнение, прието е, че една икономическа единица е такава, която се състои от единна организация от лични, материални и нематериални елементи и която преследва конкретна икономическа цел в дългосрочен план и която може да допринесе за извършването на нарушение на правилата, уреждащи забранените споразумения. На следващо място е установено, че когато група дружества представлява едно и също предприятие, Комисията има право да вмени отговорност за нарушение, извършено от предприятието, и да наложи глоба на дружеството, което е отговорно за действията на групата в контекста на нарушението /виж ПИС, Решение от 11 декември 2003, Minoan Lines / Комисията по дело T-66/99, ECLI:EU:T:2003:337, т. 122, потвърдено с Определение на СЕС от 17 ноември 2005, Minoan Lines / Комисията по дело C-121/04 P, ECLI:EU:C:2005:695, т. 19-21/. Изхождайки от така изложеното, през 2006 г. съюзните съдии за първи път са установили, че две самостоятелни дружества майки и едно дъщерно дружество представляват една икономическа единица, доколкото незаконното поведение на дъщерното дружество се дължи на дружествата майки, които са отговорни за него по силата на ефективния си контрол върху търговската му политика на пазара /виж ОС, решение от 27 септември 2006, Avebe / Комисията, по дело T-314/01, ECLI:EU:T:2006:266, т. 141, тази практика е потвърдена и в по-нова практика на СЕС, а именно: СЕС, Решение от 18 януари 2017, Toshiba / Комисията по дело C-623/15 P, ECLI:EU:C:2017:21, т. 48 и цитираната там съдебна практика/. Когато икономическата единица наруши правилата на конкуренцията, в съответствие с принципа на личната отговорност, тя е длъжна да отговаря за това нарушение. Нарушението на правото на Съюза в областта на конкуренцията /както и на националното такова/ обаче трябва да се вмени недвусмислено на юридическо лице, на което могат да бъдат наложени глоби /в този смисъл ОС, решение от 2 февруари 2012, EI du Pont de Nemours и др. / Комисията, по дело T-76/08, ECLI:EU:T:2012:46, т. 59 и ОС, решение от 2 февруари 2012, Dow Chemical / Комисията, по дело T-77/08, ECLI:EU:T:2012:47, т. 74/. С оглед на така изложеното следва да се направи анализ дали юридическите лица участници в производството представляват предприятия. На първо място безспорно по делото е установено и не се оспорва от страните, че дружеството „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД осъществява автономно стопанска дейност по доставка на професионални работни обувки, с оглед на предмета на разглежданите обществени поръчки. Поради това правилно са изводите на КЗК и АССО, че дружеството „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД е предприятие по смисъла на § 1, т. 7 от допълнителните разпоредби на ЗЗК, което осъществява стопанска дейност. По-специално внимание следва да се обърне на юридическите лица Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Здравоход“, „Техномат-Меркурий“ ЕООД и Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Комфорт“. От фактическата обстановка е установено, което не е спорно между страните, че ТПКИ „Здравоход“ е едноличен собственик на капитала на „Техномат-Меркурий“ ЕООД. В допълнение ТПКИ „Здравоход“ като дружество-майка осъществява и контрол над стопанската дейност на „Техномат-Меркурий“ ЕООД, а лицата, упражняващи контрол върху юридическото лице, са член-кооператорите в ТПКИ „Здравоход“. Когато в дадена процедура участва „Техномат-Меркурий“ ЕООД, неговият едноличен собственик на капитала – ТПКИ „Здравоход“ се въздържа от подаване на оферта. Лицето Г. Г. С., което е сред член-кооператорите на ТПКИ „Здравоход“, представлява „Техномат-Меркурий“ ЕООД при публичната част на заседанията на помощния орган на възложителя по обществени поръчки с УНП в РОП № 00164-2019-0007, видно от т. 28 от ФО, и поръчка с УНП № 00164-2019-0053. До 27.09.2024 г. ТПКИ „Здравоход“ е собственик на 100 % от капитала на „Техномат-Меркурий“ ЕООД и „Стера“ ЕООД, с които образуват една икономическа група. На 21.08.2024 г. в ТРЮЛНЦ е вписана Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Комфорт“ с ЕИК 207951753, седалище и адрес на управление в гр. Габрово, [жк], [адрес]. Същата е образувана чрез отделяне от ТПКИ „Здравоход“. Член-кооператори в ТПКИ „Комфорт“ са: М. С. Т., П. Т. С., Г. Г. С., С. Г. С., Г. С. С., В. Г. Т., П. Х. И. и И. З. А.. Представляващ ТПКИ „Комфорт“ е П. Х. И.. Новата ТПКИ „Комфорт“ се явява правоприемник на отделена част, съгласно чл. 39, ал. 2 от Закона за кооперациите, съгласно установеното в част „I.2.2.“ от решението на КЗК, което не е необходимо да бъде изброявано изрично в настоящото решение. От така установеното следва да се приеме, че ТПКИ „Здравоход“, „Техномат-Меркурий“ ЕООД и ТПКИ „Комфорт“ представляват едно предприятие, тъй като независимо от правноорганизационната си форма и от преструктурирането на дейността и имуществото си и трите правни субекта осъществяват стопанската си дейност на пазара свързано и под контрола на едни и същи лица. Поради това следва да се приеме, че и трите са част от една икономическа група и оттам отговорността, която следва да поемат, е обща, с оглед на тяхното съвместно поведение спрямо другото предприятие на съответния пазар – „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД. В този смисъл правилно е и решението на КЗК да наложи санкция на дружеството-майка ТПКИ „Здравоход“, както и на ТПКИ „Комфорт“ с оглед промяната на активите от 27.09.2024 г. Установяването на едно-единствено предприятие, обхващащо ТПКИ „Здравоход“, „Техномат-Меркурий“ ЕООД и ТПКИ „Комфорт“, има самостоятелно значение и за квалификацията на твърдяното нарушение. Доколкото забраната по чл. 15, ал. 1 ЗЗК и по чл. 101, § 1 ДФЕС предполага съгласуване на волята на най-малко две самостоятелни предприятия, координацията в рамките на една стопанска единица е принципно несъставомерна — отношенията между дружество-майка и изцяло притежавани от него дъщерни дружества представляват вътрешно разпределение на функции в рамките на групата, а не споразумение или съгласувана практика между конкуренти (в този смисъл СЕО, решение от 24 октомври 1996, Viho / Комисията, по дело C-73/95 P, ECLI:EU:C:1996:405, т. 15-17; СЕО, решение от 12 юли 1984, Hydrotherm, по дело 170/83, ECLI:EU:C:1984:271, т. 11; относно оборимата презумпция за решаващо влияние при изцяло притежаван капитал - СЕС, решение от 10 септември 2009, Akzo Nobel и др. / Комисията, по дело C-97/08 P, ECLI:EU:C:2009:536, т. 60-61). От това следва, че единственото споразумение, което изобщо би могло да осъществи състава на нарушението, е двустранното — между така очертаната икономическа единица и другото предприятие на съответния пазар - „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД. Ето защо решаващо за изхода на спора е дали е доказан механизъм на координация между тези две независими предприятия, който ще бъде разгледан по-долу. Относно съответния пазар: В същината си определянето на съответен пазар се основава на анализа на два елемента – определянето на съответен продуктов пазар и определянето на съответен географски пазар, за да бъдат установени условията, които са достатъчно хомогенни, така че да съществува ефективна конкуренция между предприятията, които участват на него, и евентуална незаконосъобразна практика да може да ги увреди. Съгласно трайната практика на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Европейската комисия определянето на конкретен съответен пазар е в основата на извършването на конкурентноправен анализ по отношение на антитръстовите правила / СЕО, Решение от 28 февруари 1991, Delimitis / Henninger Bräu по дело C-234/89, ECLI:EU:C:1991:91, т. 16; ПИС, Решение от 10 март 1992, Hüls / Комисията, по дело T-9/89, ECLI:EU:T:1992:31, т. 377-379 и ОС Решение от 28 април 2010, Amann & Söhne et Cousin Filterie / Комисията по дело T-446/05, ECLI:EU:T:2010:165, т. 53-88/. По отношение на продуктовия пазар трябва да бъде изследвано дали принадлежащите към него стоки са в достатъчна степен взаимозаменяеми с оглед на сходната им употреба от гледна точка на задоволяването на постоянните потребителски нужди, която следва да бъде анализирана през призмата на търсенето и предлагането /ОС, Решение от 29 март 2012 г. Telefónica и Telefónica de España / Комисията по дело T-336/07, ECLI:EU:T:2012:172, т. 112-113; ПИС, Решение от 9 септември 2009, Clearstream / Комисията, по дело T-301/04, ECLI:EU:T:2009:317, т. 50; ПИС, Решение на голям състав от 17 септември 2007, Microsoft / Комисията, по дело T-201/04, ECLI:EU:T:2007:289, т. 484/. Що се касае за географския пазар, следва да бъдат изследвани две основни характеристики: достатъчно хомогенни условия на конкуренция и разграничаване от други географски райони /ПИС, Решение от 6 октомври 1994, Tetra Pak / Комисията, по дело T-83/91, ECLI:EU:T:1994:246, т. 91/. За да бъде правилно дефиниран съответният пазар в конкретната хипотеза, следва да се вземе предвид установеното от КЗК наличие на картел за тръжна манипулация. Трябва да се посочи в допълнение, че от постоянната съдебна практика на Общия съд става ясно, че в случаите на картел продуктовият обхват на картела се определя от обхвата на обсъжданията на участниците. В случая не е необходимо предварително определяне на съответния пазар и Комисията е могла само да се позове на съответния за картела продукт, както и на съответната територия /ОС, Решение от 16 септември 2013, Zucchetti Rubinetteria / Комисията, по дело T-396/10, ECLI:EU:T:2013:446, т. 28; ОС, Решение от 27 септември 2012, Koninklijke Wegenbouw Stevin / Комисията, по дело T-357/06, ECLI:EU:T:2012:488, т. 139; ПИС, Решение от 6 декември 2005, Brouwerij Haacht / Комисията, по дело T-48/02, ECLI:EU:T:2005:436, т. 58; ПИС, Решение от 25 октомври 2005, Groupe Danone / Комисията, по дело T-38/02, ECLI:EU:T:2005:367, т. 99; ПИС, Решение от 5 юни 2005, Tokai Carbon / Комисията, по съединени дела T-71/03, T-74/03, T-87/03 и T-91/03, ECLI:EU:T:2005:220, т. 90 и ЕК, Решение на Комисията от 24.06.2015, относно производство по чл. 101 ДФЕС, преписка AT. 39563 – Retail Food Packaging, т. 790, потвърдено в частта за установените нарушения с Решение на ОС от 11 юли 2019 г., CCPL и др. / Комисията, по дело T-522/15, ECLI:EU:T:2019:500, влязло в сила след Определение на СЕС от 20 януари 2021 г. CCPL и др. / Комисията, по дело C-706/19 P, ECLI:EU:C:2021:45/. По същество пазарите за провеждане на тръжни процедури (bidding markets) се различават от останалите пазари по това, че продажбите се осъществяват чрез механизма на обявен търг, т.е. всяко дружество – участник в съответните тръжни процедури предлага определена цена чрез подаване на оферта с ценово предложение с цел спечелване на тръжната процедура. Ако даден участник бъде избран за победител в провежданата тръжна процедура, то същият съответно доставя (продава) цялото количество от конкретния продукт/услуга, необходимо или търсено на пазара, определен чрез тръжната процедура. Ако съответният участник не предложи достатъчно конкурентна цена в своята оферта, която да стане печеливша в крайна сметка, то същият не може да осъществи каквито и да е продажби на пазара. Този т.нар. аспект „всичко или нищо“ на пазарите за провеждане на тръжни процедури е важен елемент, който следва да бъде взет предвид. Отчитайки горепосоченото, се налага заключението, че при „bidding markets“ може да се говори не за конкуренция на пазара, а за конкуренция за пазара, или по друг начин казано – конкуренция за достъп на пазара. При този вид пазари няма как един участник да повишава цените си през времетраенето на изпълнението на поръчката над нивото, на което е спечелил тръжната процедура /виж Решение № 1628 от 22.12.2010 г. на КЗК по преписка № КЗК-152/2010 г. /. От изложеното следва, че при картелите, и в частност при манипулирането на процедури за възлагане на обществени поръчки, предварителното дефиниране на съответния пазар не е елемент от фактическия състав на нарушението — продуктовият и териториалният обхват на забраненото поведение се определят от обхвата на самото съгласуване между участниците (в горепосочения смисъл е и цитираната практика). Поради това евентуалната непрецизност при определянето на съответния пазар от КЗК, възприета и от първоинстанционния съд, сама по себе си не обуславя незаконосъобразност на обжалваното решение. Решаващият проблем е от друго естество: той не засяга толкова очертаването на продуктовия или географския обхват на пазара, а липсата на необходимата доказателствена основа за установяване на самото антиконкурентно съгласуване до изискуемия стандарт. Така съответния пазар с оглед на разглежданите обществени поръчки следва да бъде определен като този описан в установената фактическа обстановка в решението на КЗК в т. III.2, представени и в таблица № 86 от решението, свързани с обществени поръчки с предмет „доставка на обувки“, като съответен продуктов пазар на територията на Република България като съответен географски пазар. Относно втория елемент на фактическия състав на разпоредбата на чл. 15 ЗЗК и процесния период: Първоначално следва да се посочи, че концепцията, присъща на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно конкуренцията, предвижда икономически оператор да определя самостоятелно политиката, която възнамерява да следва на общия пазар (СЕС, решение от 26 януари 2017 г., Duravit и др. / Комисията, по дело C-609/13 P, EU:C:2017:46, т. 71). В това отношение правилата на конкуренцията не допускат каквото и да било установяване на пряк или непряк контакт между икономическите оператори, който е в състояние да повлияе на пазарното поведение на настоящ или потенциален конкурент или да разкрие пред такъв конкурент поведението, което е решено да се възприеме или което се възнамерява да се възприеме на пазара, щом като тези контакти имат за цел или за резултат ограничаването на конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2017 г., Duravit и др. / Комисия, C-609/13 P, EU:C:2017:46, т. 72). От практиката на Съда следва, че споразуменията за подялба на клиентите спадат, както и споразуменията за цените, към категорията на най-тежките ограничения на конкуренцията (вж. в този смисъл СЕС, решение от 16 юли 2015 г., ING Pensii, по дело C-172/14, EU:C:2015:484, т. 32 и цитираната съдебна практика). Следва да се припомни и че понятието „единно продължено нарушение“, признато в практиката на Съда, предполага „общ план“, в който поради еднаквата им цел, нарушаваща конкуренцията на вътрешния пазар, се вписват различни действия, независимо от това, че едно или повече от тези действия като такива, взети поотделно, също биха могли да съставляват нарушение на член 101 ДФЕС (СЕС, решение от 22 октомври 2020 г., Silver Plastics и Johannes Reifenhäuser/ Комисия, по дело C-702/19 P, EU:C:2020:857, т. 81 и цитираната съдебна практика). Що се отнася до преустановяването на участието на предприятие в такова сдружение, съгласно постоянната съдебна практика установеният с членове 101 и 102 ДФЕС режим на конкуренция се интересува по-скоро от икономическите резултати от споразуменията или от всяка друга форма на съгласуване или координиране, отколкото от правната им форма. Следователно, за приложимостта на антикартелните правила в случаите на картели, които са преустановили своето действие, е достатъчно техните последици да продължават след формалното прекратяване на контактите за тайно споразумение. От това следва, че преценката за продължителността на дадено нарушение може да се извърши въз основа на периода, през който предприятията са следвали забранено от тази разпоредба поведение. Продължителността на нарушението може например да обхване целия период, през който са били в сила съгласуваните цени, въпреки че картелът вече формално е престанал да действа (вж. в този смисъл СЕС, решение от 30 май 2013 г., Quinn Barlo и др. / Комисията, по дело C-70/12 P, EU:C:2013:351, т. 40 и цитираната съдебна практика, както и СЕС, Решение от 14 януари 2021, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, по дело C-450/19, ECLI:EU:C:2021:10, т. 23-26 и 30). Също така следва да се отбележи, че в своята практика СЕС е разглеждал нарушения, при които предприятията се разследват поради действия на техни служители (виж СЕО, Решение от 7 юни 1983 г., Musique Diffusion française и др. / Комисията, по съединени дела 100/80—103/80, EU:C:1983:158; СЕС, Решение от 7 февруари 2013 г., Slovenská sporiteľňa, по дело C-68/12, EU:C:2013:71). Тъй като изпълнява функциите си в полза и под ръководство на предприятието, за което работи, служителят се приема за част от стопанската единица, която това предприятие съставлява (вж. в този смисъл СЕО, решение от 16 септември 1999 г., Becu и др., C-22/98, EU:C:1999:419, т. 26 и СЕС, Решение от 21 юли 2016, VM Remonts и др., по дело C-542/14, ECLI:EU:C:2016:578, т. 23). В допълнение следва да бъде посочено, че антиконкурентна цел има обменът на информация, който може да премахне несигурността в съзнанието на заинтересованите лица относно датата, обхвата и начините на адаптацията на пазарното поведение, която ще осъществят съответните предприятия /виж СЕС, Решение от 12 януари 2023, HSBC Holdings и др. / Комисията, по дело C-883/19 P, ECLI:EU:C:2023:11, т. 116/. Следва да бъде изследвано дали поведението на предприятието на пазара е продиктувано автономно и независимо от това на другите предприятия, при отчитане на правото на икономическите оператори да се приспособят по интелигентен начин към констатираното поведение или да предвидят поведението на конкурентите си. Строго се забранява всяко влизане в контакт, пряк или непряк, между подобни оператори, което е от естество да повлияе върху актуалното или потенциалното пазарно поведение на конкурент, или да разкрие на такъв конкурент поведението, което съответният оператор е решил да следва сам на пазара или което възнамерява да следва, когато контактите имат за предмет или последица да доведат до конкурентни условия, които не биха съответствали на нормалните условия на разглеждания пазар предвид естеството на продуктите или на доставените престации, значението и броя на предприятията и обема на въпросния пазар /виж СЕО, Решение от 8 юли 1999, Комисията / Anic Partecipazioni, по дело C-49/92 P, ECLI:EU:C:1999:356, т. 116 и 117 и СЕС, Решение от 26 януари 2017, Duravit и др. / Комисията, по дело C-609/13 P, ECLI:EU:C:2017:46, т. 72/. Относно възражението за кредитирането на свидетелските показания (необоснованост). Оплакването е неоснователно. Необоснованост по смисъла на касационното право е налице, когато фактическите изводи на съда противоречат на правилата на логиката и на опита, когато са в разрез със събраните доказателства или когато е налице противоречие между мотивите и диспозитива. Нито един от тези пороци не е налице. Доказателствената преценка на свидетелските показания е суверенно правомощие на инстанцията по същество и касационният съд не я ревизира извън хипотезата на нарушени правила на логиката и опита. Освен това показанията на адв. Марков заемат напълно второстепенно място в мотивите на обжалваното решение — съдът ги е възпроизвел накратко и им е отделил едно изречение, без да гради върху тях решаващия си извод. Този извод — за недоказаност на съгласуването — почива на самостоятелни съображения относно липсата на икономически анализ, на изследване на останалите участници и на доказателства за контакти, които остават валидни независимо от оценката на показанията. Поради това дори хипотетично различна преценка на показанията не би довела до друг краен резултат, а необоснованост не може да се обоснове с несъгласие на касатора с кредитирани от съда гласни доказателства. По съществения въпрос — доказателствената стойност на паралелното ценово поведение. Решаващият извод на първоинстанционния съд е правилен и съответства на установения стандарт за доказване. Успоредното пазарно поведение само по себе си не съставлява доказателство за съгласувана практика; то може да обоснове такъв извод само когато съгласуването е единственото правдоподобно обяснение на наблюдаваното поведение. Този стандарт е установен трайно в практиката на Съда на ЕС (решение от 31 март 1993 г. по съединени дела C-89/85 C-104/85, C-114/85, C-116/85, C-117/85 и C-125/85 до C-129/85, Ahlström Osakeyhtiö и др. срещу Комисията, ECLI:EU:C:1993:120 известно като Woodpulp) и е възприет в доктрината и в практиката на КЗК и ВАС. Когато паралелизмът има самостоятелно икономическо обяснение, отразяващо рационално и независимо приспособяване на всяко предприятие към известните или очаквани действия на конкурентите му, той не може да бъде квалифициран като забранено съгласуване. Този доказателствен стандарт произтича пряко от разпределението на доказателствената тежест в производството. Съгласно чл. 2 от Регламент (ЕО) № 1/2003 тежестта да се докаже нарушението по чл. 101 ДФЕС е на органа, който твърди извършването му, а на национално ниво - съобразно чл. 170, ал. 1 АПК — установяването на фактическите основания за издаване на санкционния акт е в тежест на КЗК. Доколкото производството по налагане на имуществени санкции за нарушения на конкуренцията носи наказателноправен характер, в него намира приложение и презумпцията за невиновност (в този смисъл СЕО, решение от 8 юли 1999, Hüls / Комисията, по дело C-199/92 P, ECLI:EU:C:1999:358, т. 149—150). Това не означава, че съгласуването подлежи на доказване единствено с преки доказателства — то по правило се установява чрез съвкупност от съвпадащи улики и индиции, които, преценени в тяхната цялост и при липса на друго правдоподобно обяснение, могат да обосноват извод за наличие на нарушение (СЕС, решение от 7 януари 2004, Aalborg Portland и др. / Комисията, по съединени дела C-204/00 P и др., ECLI:EU:C:2004:6, т. 55-57). Обратната страна на същия стандарт обаче е изискването, изведено в практиката на Съда успоредно с делото Woodpulp: когато наблюдаваното паралелно поведение допуска обяснение, различно от съгласуването — например структурата и условията на самия пазар - изводът за съгласувана практика не може да бъде направен, освен ако органът обори това алтернативно обяснение (СЕО, решение от 28 март 1984, CRAM и Rheinzink / Комисията, по съединени дела 29/83 и 30/83, ECLI:EU:C:1984:130, т. 16). В основата на тази постановка стои изискването за самостоятелност на пазарното поведение, съгласно което всеки икономически оператор определя независимо политиката, която възнамерява да следва на пазара, и което изключва всякакъв пряк или непряк контакт, премахващ несигурността относно бъдещото поведение на конкурентите (СЕО, решение от 16 декември 1975, Suiker Unie и др. / Комисията, по съединени дела 40/73 и др., ECLI:EU:C:1975:174, т. 173-174). Именно в тази част първоинстанционният съд правилно е констатирал липса на достатъчна доказателствена основа за извода за съгласуване. По преписката не е изключено обективното икономическо обяснение на близостта на офертите до прогнозната стойност. Прогнозната стойност представлява горната допустима граница на финансиране, а критерият „най-ниска цена“ насочва участниците да предлагат цени под този таван. По принцип, състезанието по цена предполага оферти, които се отдалечават надолу от тавана. Доколкото в тази част мотивите на първоинстанционния съд съдържат непрецизни формулировки относно стимулите по ЗОП (включително относно ефекта на критерия „най-ниска цена“ и относно поведението в минипроцедурите), те не могат да бъдат изцяло споделени и основателно са критикувани в касационната жалба. Тази непрецизност обаче не рефлектира върху правилността на крайния извод, тъй като той почива на друго, самостоятелно и достатъчно съображение: КЗК не е извършила необходимото изследване, което да изключи обективното обяснение и да установи, че паралелизмът е резултат именно на съгласуване, а не на структурата и условията на пазара. Касационната инстанция споделя крайния резултат на обжалваното решение, но замества и коригира част от изложените от първоинстанционния съд мотиви. В подкрепа на този извод са и установените по делото обстоятелства, които органът не е отчел: офертите на участник, който не е санкциониран („Аполо“ ООД), също са близки до прогнозната стойност, което разколебава тезата, че самото офериране близо до прогнозната стойност е белег на картел; липсва съпоставка на офертите по всички процедури и анализ на поведението на останалите участници на съответния пазар; не е изследвана динамиката на себестойността и разходите за изпълнение през срока на рамковите споразумения, която ответниците сочат като обяснение за задържането на цените в минипроцедурите. При така посочените неизяснени обстоятелства изводът за съгласуване остава недоказан. Относно възражението за неправилно приложение на ЗОП. Предмет на производството пред КЗК и на съдебния контрол е нарушение на чл. 15 ЗЗК и чл. 101 ДФЕС, а не законосъобразността на проведените процедури по ЗОП, която е била предмет на самостоятелен контрол в съответните производства. Доколкото отделни съждения на първоинстанционния съд относно механиката на процедурите и минипроцедурите по ЗОП са неточни, това — както вече се посочи — не обуславя отмяна, тъй като крайният извод за недоказаност на съгласуването и на антиконкурентния ефект не зависи от тези съждения. Обстоятелството, че в минипроцедурите участниците по принцип могат да понижат цените си, само по себе си не доказва, че задържането на цените е следствие от съгласуване, а не от обективни икономически фактори. Изследване в този смисъл липсва в акта на КЗК. Относно възражението за себестойността (оплакване IV). Оплакването не може да обоснове отмяна. Дори да се приеме, че КЗК е отчела декларираната от страните надценка, това не санира липсата на цялостен анализ на съответния пазар и на съпоставка с поведението на останалите участници, нито установява механизма на твърдяното съгласуване. Възраженията на ответниците, че надценката не съответства на чист марж на печалба и че себестойността и разходите за изпълнение се променят през дългия срок на рамковите споразумения, илюстрират именно необходимостта от такъв анализ, който органът не е извършил. Относно възражението за „антиконкурентна цел или резултат“. Правилно е принципното разбиране на касатора, че при ограниченията „с оглед на целта“ не е необходимо да се доказва конкретният антиконкурентен резултат. Това разбиране обаче не освобождава органа от установяване на самото съгласуване, нито от преценка дали то действително притежава достатъчна степен на вредност, за да бъде квалифицирано като ограничение по цел. Съгласно практиката на Съда на ЕС квалификацията „с оглед на целта“ подлежи на стриктно тълкуване и изисква да се изследват съдържанието на съгласуването, преследваните с него цели и икономическият и правният контекст, в който то се вписва, включително естеството на стоките и реалните условия на функциониране и структурата на съответния пазар (СЕС, решение от 11 септември 2014 г. по дело C-67/13 P, Groupement des cartes bancaires (CB) срещу Комисията, ECLI:EU:C:2014:2204; СЕС, решение от 14 март 2013 г. по дело C-32/11, Allianz Hungária Biztosító и др., ECLI:EU:C:2013:160; СЕС, решение от 29 юни 2023 г. по дело C-211/22, Super Bock Bebidas, ECLI:EU:C:2023:529). Ето защо изводът на първоинстанционния съд, че преценката за наличие на ограничение по цел зависи и от анализа на пазара и на контекста е правилен. След като самото съгласуване не е доказано до изискуемия стандарт, не може да бъде осъществен и съставът на нарушение „по цел“. Доколкото в условията на евентуалност се навежда и антиконкурентен резултат, той се установява чрез съпоставка на конкурентното положение при наличие на споразумението с това, което би съществувало при липсата му (СЕО, решение от 30 юни 1966 г. по дело 56/65, Société Technique Minière (L.T.M.) срещу Maschinenbau Ulm GmbH (M.B.U.), ECLI:EU:C:1966:38; СЕС, решение от 11 септември 2014 г. по дело C-382/12 P, MasterCard и др. срещу Комисията, ECLI:EU:C:2014:2201, т. 161; СЕО, решение от 4 юни 2009 г. по дело C-8/08, T-Mobile Netherlands, ECLI:EU:C:2009:343; СЕС, решение от 18 ноември 2021 г., C-306/20, Visma Enterprise, ECLI:EU:C:2021:935). Такъв анализ от страна на КЗК липсва. Необходимо е да се уточни и съотношението между два въпроса, които касаторът отчасти смесва. Манипулирането на процедури за възлагане на обществени поръчки чрез определяне на цени и разпределяне на пазари съставлява по своето естество едно от най-тежките („твърди“) ограничения на конкуренцията и е изрично подведено под понятието картел в § 1, т. 5 от ДР на ЗЗК, поради което, веднъж установено, то по правило не изисква доказване на конкретен антиконкурентен резултат (срв. цитираното по-горе решение ING Pensii относно отнасянето на споразуменията за подялба към най-тежките ограничения). Спорът по настоящото дело обаче не е разположен на нивото на квалификацията на доказано съгласуване, а на предходното ниво — на самото му съществуване. Анализът на съдържанието, целите и икономическия и правния контекст, който практиката по делата CB и Super Bock изисква дори при ограниченията „с оглед на целта“, тук служи не за да се смекчи квалификацията на вече доказан картел, а за да се провери дали изобщо е налице съгласуване, различимо от обичайното за тръжните пазари паралелно поведение. Именно защото това предходно изследване не е проведено от КЗК, не може да се премине към квалификацията „по цел“, независимо от принципно правилното разбиране на касатора за нейните правни последици. Относно възражението за анализа на другите участници. Неоснователно е разбирането, че поведението на останалите предприятия е напълно ирелевантно. Вярно е, че всеки субект отговаря за собственото си поведение и че наличието на евентуални други нарушители не е основание за освобождаване от отговорност. Анализът на пазара и на поведението на останалите участници обаче е относим не за да се установи отговорност на трети лица, а за да се прецени дали наблюдаваният ценови паралелизъм е единственото правдоподобно обяснение, или е проявление на обичайно за този тип процедури пазарно поведение. Този анализ е необходим както за квалификацията „с оглед на целта“ (с оглед на контекста съгласно цитираната практика на Съда на ЕС), така и за евентуалното установяване на антиконкурентен резултат. Поради това критиката на първоинстанционния съд към непълнотата на пазарния анализ на КЗК е основателна. По изложените съображения Върховният административен съд приема, че не са налице твърдените отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Решението е правилно, съответства на материалния закон, обосновано е, при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Фактите по делото са надлежно установени от първоинстанционния съд и въз основа на тях съдът е достигнал до верни правни изводи, поради което обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, искането на ответниците „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД, Кооперация „Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Здравоход““, Кооперация „Трудово производителна кооперация на инвалиди „Комфорт““ и „Техномат-Меркурий“ ЕООД за присъждане на направените по делото разноски следва да бъде уважено. Същите са своевременно претендирани, като са доказани по основание и размер. Процесуалният представител на касатора КЗК е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, въз основа на което настоящият съдебен състав приема, че с оглед на изключително високата фактическа и правна сложност на спора същото не следва да бъде редуцирано и следователно КЗК следва да бъде осъдена да заплати 2 400 евро на „Кавалер Юнион 2001“ ЕООД и по 3 067,75 евро (съответстващи на 6 000 лева) на Кооперация „Трудово-производителна кооперация на инвалиди „Здравоход““, Кооперация „Трудово производителна кооперация на инвалиди „Комфорт““ и „Техномат-Меркурий“ ЕООД. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,