Определение № 3221 от 26.03.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2234/2025 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на министъра на околната среда и водите, чрез представител по пълномощие – юрисконсулт Б. Стефанов срещу Определение № 27503/18.12.2024 год., постановено по административно дело № 11991/2024 год. по описа на Административен съд – София-град. Заявено е твърдение, че оспореното определение е неправилно, поради нарушаване на материални закон, постановено при съществено нарушаване на съдопроизводствените правила и страдащо от необоснованост. По мнение на оспорващия, съставът на Административен съд – София-град не е формирал мотиви и не се е произнесъл по въпросите дали оспорваното уведомление представлява индивидуален административен акт, дали то е насочено към определени адресати отделни граждани или организации и дали засяга непосредствено права и интереси на такива. Твърди се, че от страна на съда не са изложени мотиви по съществото на спора, като съдът се е ограничил единствено в твърдението, че наличието на така наречените „компенсаторни механизми“ изключват правния интерес на МОСВ да оспорва по съдебен ред отказа от сертификация. Развити са и доводи, съгласно които, не е налице законово основание, дори при наличие на възможни бъдещи компенсаторни механизми, да отпада възможността на засегнатата организация – МОСВ да търси по съдебен ред защита на правата си, респ. да бъде преклудирана възможността/правния интерес от съдебно обжалване на постановения от страна на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите индивидуален административен акт, в следствие на който в тежест на Министерство на околната среда и водите се генерира щета в размер на 5 086 402,90 лева. В допълнение се сочи, че именно от разпоредбата на чл. 63 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) се потвърждава тезата, че МОСВ има пряк интерес от съдебно оспорване на процесното уведомление, тъй като несертифицираните суми остават за негова сметка, вместо Националният фонд да иска възстановяването им на Република България от Европейската комисия. В заключение са развити и доводи, че с оспореното определение се създава порочна и противоконституционна практика, действия/бездействия на административен орган – Национален фонд към Министерство на финансите да не подлежат на самостоятелно оспорване, независимо от категоричния негативен финансов ефект върху определена бюджетна организация, респективно да се преклудират каквито и да е способи и средства за защита срещу неправомерни волеизявления в ущърб на орган с вменени функции и компетентности по управление и ефективно разходване на средства, предоставени от ЕСИФ. В съответствие с горните доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на оспореното определение и връщане на делото за разглеждане по същество от друг състав на Административен съд – София-град. В срока по чл. 232 от АПК по делото е постъпил писмен отговор от ответника по частната жалба – директор на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите, чрез представител по пълномощие – главен юрисконсулт М. Цветанова. В отговора е заявено, че частната жалба е неоснователна, а обжалваното определение е допустимо, валидно, правилно, законосъобразно и обосновано, поради което е заявено искане за оставянето му в сила. Твърди се, че е правилен и законосъобразен извода на първоинстанционния съд, че жалбата е подадена срещу неподлежащ на оспорване акт и от лице без правен интерес. В този смисъл е посочено, че уведомлението на сертифициращия орган за размера на разходите, включени в Заявление за плащане към ЕК има характера на вътрешен акт за осъществяване на комуникация в рамките на системата за управление на средствата от ЕСИФ, като между участниците в тази система не се осъществяват административни производства за издаване на индивидуални административни актове. В заключение е посочено, че с оспореното уведомление се регулират отношения между държавни органи и ведомства, поради което жалбоподателят не е носител на субективното право на оспорване по съдебен ред. В съответствие с тези доводи е заявено искане за отхвърляне на частната жалба и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение На 07.03.2025 год. по делото е постъпила молба по чл. 23, ал. 1, във вр. с чл. 22, ал. 1, т. 6 от ГПК, подадена от министъра на околната среда и водите, чрез представител по пълномощие – служител с юридическо образование и правоспособност, държавен експерт С. Трайков. В молбата е отправено искане за отвод по адм. дело № 2234/2025 год. по описа на ВАС на Павлина Найденова, Станимир Христов и Полина Богданова – съдии от ІІ-ри състав на VІІ отд. на ВАС, на които е разпределено делото. Твърди се, че по отношение на съдиите от ІІ-ри състав съществуват обстоятелства, пораждащи основателно съмнение за тяхната безпристрастност при решаване на делото. По мнение на искателя, основание за това твърдение е факта за наличие на предходно постановени съдебни актове – Определение № 11831/04.11.2024 год. по адм. дело № 10311/2024 год. по описа на ВАС и Определение № 1903/26.02.2025 год. по адм. дело № 584/2025 год. по описа на ВАС, с които по идентичен спор между същите страни, ІІ-ри състав на ВАС е потвърдил първоинстанционните съдебни актове, оставящи без разглеждане жалбите, с което оспорващите са лишени от право на съд. В този смисъл се твърди наличие на предубеденост и пристрастие в убеждението на ІІ-ри състав и при решаване на адм. дело № 2234/2025 год. по описа на ВАС и същият съдебен състав не би променил виждането си и не би изложил мотиви, различни от тези в предходните съдебни актове. Заявено е също и становището, че такива дела следва да се разглеждат от различни състави на ВАС, при условията на случайния избор, с цел недопускане на предубеденост и пристрастност. При така установените фактически обстоятелства, настоящият съдебен състав дължи произнасяне на първо място по искането за отвод. След анализ на подадената молба и формулираните в нея твърдения, съдебният състав намира искането за отвод по делото на ІІ-ри състав на VІІ отд. на ВАС за неоснователно. Анализът на чл. 22, ал. 1 от ГПК показва, че в случаите по ал. 1, т. 1 – т. 5, законодателят е въвел императивното задължение за съдията да се отведе, а при хипотезата на т. 6 му е предоставил възможност за субективна преценка относно съществуващото безпристрастие. В разпоредбите на АПК не са регламентирани изрично основания за отвод на съдия, разглеждащ административни дела, поради което и в съответствие с чл. 144 от АПК, в административното правораздаване, за отвода на съдия се прилагат субсидиарно правилата по чл. 22 и сл. от ГПК. Следва да се има предвид, че отводът е процесуално поведение на съдията, обусловено единствено от неговата субективна преценка и пряко свързано с вътрешното му убеждение и със задължението да осигури независим и безпристрастен процес. В случая, искането за отвод е мотивирано с обстоятелството, че съдиите от ІІ-ри състав на VІІ-мо отделение на ВАС са постановявали съдебни актове (две определения) между същите страни по идентични правни спорове. Така посоченото фактическо обстоятелство не покрива нито една от хипотезите на чл. 22, ал. 1, т. 1-5 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК за отвод на съдебния състав. Посоченото от искателя фактическо обстоятелство не би могло да се възприеме и като друго обстоятелство, пораждащо основателно съмнение в безпристрастието на съдебния състав по смисъла на чл. 22, ал. 1, т. 6 от ГПК. Доколкото структурата на ВАС предполага в различните отделения да се разглеждат определени правни материи, то възможността един и същ съдебен състав да разглежда идентични правни спорове между едни и същи страни е обичайна практика и не е признак за предубеденост или пристрастност. От друга страна, наличието на идентични фактически обстоятелства и правни основания по различни правни спорове предполага и постановяването на идентични съдебни актове. Тук е мястото да се посочи и обстоятелството, че както всички останали съдебни производства, така и настоящото е разпределено в съответствие с изискванията на чл. 9, ал. 1 от Закона за съдебната власт, чрез прилагане на принципа на случайния подбор при разпределението на делата, което обстоятелство се удостоверява от приложения по делото протокол за избор на съдия докладчик. По изложените съображения, искането за отвод на съдебния състав по адм. дело № 2234/2025 год. по описа на ВАС се явява неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено. След анализ на приложените по делото доказателства, настоящият касационен състав намира за установено от фактическа страна следното: Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба от министъра на околната среда и водите срещу Уведомление от директора на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите за размера на разходите, включени в Заявления за междинно плащане № 9 към ЕК по ОП „Околна среда“ 2014-2020 за счетоводна година 01.07.2023 – 30.06.2024 год. в частта с изключени разходи – 3 825 591,15 лв. и 1 260 811,75 лв. По повод така подадената жалба, с Определение № 27503/18.12.2024 год., постановено по адм. дело № 11991/2024 год., състав на Административен съд – София-град е оставил без разглеждане жалбата на министъра на околната среда и водите и е прекратил производството по делото. При постановяване на този правен резултат, първоинстанционният административен съд на първо място се е позовал на обстоятелството, че по повод предходно Уведомление на директора на Дирекция „Национален фонд“ при Министерство на финансите за размера на разходите, включени в Заявление за междинно плащане № 8 към ЕК по Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020 за същия счетоводен период, в частта за изключване на същите разходи - 3 825 591,15 лв. и 1 260 811,75 лв. е налично произнасяне на ВАС с Определение № 11813/04.11.2024 год. по адм. дело № 10311/2024 год. Освен мотивите, обективирани в този съдебен акт на ВАС, първоинстанционният съд е развил и доводи, съгласно които, Управляващите органи по оперативните програми и сертифициращия орган са част от една система за управление и контрол и взаимоотношенията между тези органи се осъществява на хоризонтално равнище, чрез координация и комуникация. Формиран е извод, че процесното уведомително писмо не създава пряко права и задължения, нито засяга права, свободи и законни интереси, доколкото същото е вътрешно-информативна и междуинституционална комуникация по въпроси от общ бюджетен интерес. По мнение на съда, резултата от процесното уведомително писмо не е резултат от надлежно административно производство, в което жалбоподателят има качеството на страна или трето, засегнато от акта лице. Посочено е, че уведомителното писмо не може да предизвика никакви правни последици или да породи какъвто и да било правен и/или фактически резултат. В съответствие с тези мотиви и обосновавайки решаващ извод за липса на годен за оспорване административен акт, съдебния състав на Административен съд – София-град е приел жалбата за процесуално недопустима за разглеждане в хипотезата на чл. 159, т. 1 и т. 4 от АПК, поради което я е оставил без разглеждане и е прекратил съдебното производство по делото. Определението е валидно, допустимо и правилно. Както обосновано сочи и ответника по оспорване, при определяне на правния характер на оспореното от министъра на околната среда и водите Уведомление, следва да се очертае приложимата нормативна рамка, регламентираща ролята и функциите на Управляващите органи (в случая Главна дирекция „Оперативна програма „Околна среда“, в качеството й на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020) и на сертифициращите органи (в случая Дирекция „Национален фонд“ при МФ). Функциите по управление и контрол на средствата от ЕСИФ за програмен период 2014-2020 год. са нормативно регламентирани в Регламент (ЕС) № 1303/2013 год. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 год., както и в националния ЗУСЕСИФ, приложим на основание § 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014-2020, а също и Наредба № Н-3 от 22.05.2018 год. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3/22.05.2018 год.). В този смисъл, в чл. 9 от ЗУСЕСИФ са регламентирани основните функции и задачи на органите по управление и контрол на средствата, като чл. 9, ал. 5 указва функциите на Управляващите органи и техните ръководители. Следва да се отчете обстоятелството, че в текста на чл. 9, ал. 6 не е разписана такава нормативна регламентация по отношение на функциите и задълженията на ръководителя на сертифициращия орган, което обстоятелство обосновава извод, че отговорностите на сертифициращите органи в рамките на системата за управление и контрол на средствата от ЕСИФ не предполагат осъществяване на административни производства. Анализът на цитираната и относима правна регламентация обосновава извод, съгласно който, както управляващите органи, така и сертифициращите органи са част от системата за управление и контрол и осъществяват вменените им специфични функции. Както правилно сочи и първоинстанционния съд, взаимоотношенията между тези органи се осъществяват на хоризонтално равнище чрез координация и комуникация, поради което между тях не е налице йерархична зависимост и субординация – те са част от нормативно регламентирания процес – верификация, сертификация и одит. Отчитайки нормативно регламентираните функции и задачи на управляващите органи и на сертифициращите органи, както и тяхното взаимодействие, обосновано следва извода, че Уведомлението на сертифициращия орган за размера на разходите, включени в Заявлението за плащане към ЕК, по своята правна същност съставлява вътрешен акт за осъществяване на комуникация между различни органи в системата за управление и контрол на средствата от ЕСИФ. Това взаимоотношение не разкрива признаците на административно производство, поради което и уведомлението няма характера на индивидуален административен акт. Основание за горните доводи дават разпоредбата на чл. 65, ал. 1 от ЗУСЕСИФ (в относимата редакция), съгласно която, Управляващите органи предоставят на съответния сертифициращ орган по електронен път доклади по сертификация, декларации за допустимите разходи и информация за приложените процедури и извършените проверки по отношение на верифицираните разходи. От своя страна, чл. 66, ал. 1 предвижда, че сертифициращият орган сертифицира разходи, след като извърши проверка на предоставената от управляващия орган информация и придобие достатъчно увереност за допустимостта на декларираните разходи. В ал. 4 на същата правна разпоредба изрично е указано, че в едноседмичен срок след изпращането на заявлението за плащане, сертифициращият орган уведомява управляващия орган относно размера на включените за възстановяване от Европейската комисия разходи. В уведомлението се посочват и несертифицираните разходи, както и причините за това. Предвид правния характер на уведомлението – вътрешен акт за комуникация между различните органи в системата за управление и контрол на средствата от ЕСИФ, в цитираните правни разпоредби на ЗУСЕСИФ (в относимата му редакция) лисва текст, указващ процесуалната възможност за обжалване на това уведомление. Доколкото от горните доводи и аргументи се обосновава извода, че процесното уведомление не съставлява годен за оспорване административен акт, изцяло ирелевантни се явяват обективираните в частната жалба твърдения относно приложимостта на чл. 63 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), както и относимостта на компенсаторни механизми, заложени в чл. 110 от ЗПФ. В текста на чл. 159, т. 1 от АПК е указано, че жалбата или протестът се оставя без разглеждане, а ако е образувано съдебно производство, то се прекратява, когато актът не подлежи на оспорване. В случая, от очертания характер на оспореното уведомление, както и от липсата на нормативно указана процесуална възможност за оспорването му следва, че не е налице подлежащ на оспорване административен акт, поради което и в съответствие с чл. 159, т. 1 от АПК, първоинстанционният административен съд правилно е оставил без разглеждане жалбата и е прекратил производството по делото. В отговора по частната жалба е формулирано искане за присъждане на разноски за процесуално представителство. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, в полза на ответника следва да се присъдят разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 150,00 лева, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Мотивиран от горното и на основание чл. 236, във вр. с чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение,