Решение № 8500 от 03.08.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3566/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 196 АПК. Образувано е по касационна жалба на Висшия съдебен съвет (ВСС), подадена чрез процесуалните му представители юрисконсулт Д. Генадиева и юрисконсулт А. Топалова, срещу Решение № 1106 от 02.02.2026 г., постановено по адм. дело № 8643/2025 г., по описа на Върховния административен съд, първо отделение, с което са отменени разпоредбите на чл. 60, ал. 2 и Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 от Наредба № 12 от 28.07.2025 г. за медиаторите и процедурите в съдебните центрове по медиация, издадена от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 62 от 30.07.2025 г., в сила от 30.07.2025 г. (Наредба № 12). Касационният жалбоподател поддържа, на първо място, че първоинстанционното решение е недопустимо – касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК. Твърди, че жалбоподателите в производството пред тричленния състав не разполагат с правен интерес от оспорването. При условията на евентуалност касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че констатираните от съда пропуски не съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Изразява искане решението да бъде обезсилено като недопустимо и производството по делото да бъде прекратено, а при условията на евентуалност обжалваното решение да бъде отменено и да се отхвърлят първоинстанционните жалби. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за две инстанции. Ответниците - А. П., И. С. П., М. Л. Н. и П. В. Й. изразяват становище за неоснователност на касационната жалба. Заявяват искане решението да бъде оставено в сила. Ответникът - Й. Я. Д., в самостоятелен писмен отговор се присъединява към изложеното от останалите ответници относно наличието на правен интерес и оспорва касационната жалба, с искане същата да бъде оставена без уважение. Ответникът - Д. П., в самостоятелен писмен отговор оспорва изцяло касационната жалба и поддържа тезата, че първоинстанционното решение е правилно и законосъобразно. Ответниците - Н. Т. Б., А. П., В. П. Д., Й. Я. Д., И. С. П., М. Л. Н. и П. В. Й. в представена по делото писмена защита развиват съображения за допустимост на съдебното оспорване и за законосъобразност на първоинстанционното решение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението е валидно, допустимо и правилно. Предлага решението да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, като прецени доводите на страните и извърши проверка по чл. 218 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, и срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, тя е основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е установил, че Наредба № 12 е приета от пленума на Висшия съдебен съвет с решение по т. 18 от протокол № 21 от проведено на 28.07.2025 г. заседание, за което са гласували единодушно участвалите 13 членове на съвета, по предложение на член на ВСС, с което е представен окончателен проект на наредбата, придружен от мотиви, частична оценка на въздействието, финансова обосновка и справка за становищата и предложенията, постъпили в срока за обществени консултации. Първоначалният проект е одобрен с решение по т. 14.2 от протокол № 20 от 10.07.2025 г. и на същата дата е публикуван в раздел „Обществени консултации“ на интернет страницата на ВСС заедно с мотивите, частичната предварителна оценка на въздействието и финансовата обосновка, с 14-дневен срок за предложения и становища. В публикувания вариант Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 се състои от едно изречение и предвижда възнаграждение на медиатор към съдебен център по медиация за участие в информационна среща или процедура по медиация в размер на 100 лв. на час. В приетия окончателен вариант приложението е организирано в две точки – по т. 1 възнаграждението за участие в информационна среща е 60 лв. на час, а по т. 2 възнаграждението за участие в процедура по медиация е 80 лв. на час. Окончателният вариант не е публикуван за ново обсъждане, а разчетът на разходите по финансовата обосновка, представена с окончателния проект, е тъждествен с този по обосновката, публикувана на 10.07.2025 г. Редуцирането на размерите е извършено по предложение, постъпило в срока за обществени консултации и отразено като прието в изготвената по чл. 26, ал. 5 ЗНА справка. При тези факти съдът е приел, че наредбата е издадена от компетентен орган, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство и в предписаната форма, че обществените консултации по първоначалния проект са проведени надлежно при обосновано прилагане на съкратения 14-дневен срок по чл. 26, ал. 4, изр. второ ЗНА, но че в извънсъдебната фаза са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като окончателният вариант на проекта не е предложен за обсъждане, а мотивите към първоначалния проект, включително финансовата обосновка, не кореспондират със значително редуцираните размери на възнагражденията, което е квалифицирал и като противоречие с принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 3 и ал. 4 АПК и с принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА. При служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК настоящият състав установи, че обжалваното решение е валидно и допустимо. Поддържаният като главно искане довод за недопустимост на решението – касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК – е неоснователен. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорените разпоредби са нормативни правила с външно действие, чиито адресати са медиаторите, вписани в списъците към съдебните центрове по медиация; те определят пряко размера на дължимото им възнаграждение, което възниква по силата на самата наредба, без да е необходимо издаването на последващ индивидуален административен акт. Жалбоподателите в първоинстанционното производство са вписани съдебни медиатори – факт, установен от съда и неоспорен в касационното производство – поради което могат да бъдат засегнати от действието на нормативния административен акт, а това ги легитимира да го оспорят съобразно потенциалния и прогресивен характер на засягането по чл. 186, ал. 1 АПК, възприет с Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд по к. д. № 11/2006 г. и в трайната практика на Върховния административен съд. Обстоятелството, че възнагражденията се изплащат от бюджета на съответния съд (чл. 23 ЗМ), се отнася до реда на плащане и до източника на средствата, но не и до титуляря на правото на възнаграждение. Първоинстанционното решение е постановено в резултат от разглеждането на допустима жалба, поради което същото е допустимо, а искането за обезсилването му и за прекратяване на производството не може да бъде уважено. Основателни са доводите, поддържани при условията на евентуалност по касационното основание по чл. 209, т. 3 АПК. Фактическите констатации на първоинстанционния съд съответстват на събраните по делото доказателства и не са спорни между страните. Неправилни са правните изводи, които съдът е извел от тях. На първо място, не се споделя изводът, че приемането на окончателния вариант на проекта, без същият да бъде публикуван и подложен на ново обществено обсъждане, съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 20, във връзка с чл. 13 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект (Решение № 11227 от 16.11.2023 г. постановено по адм. дело № 4625/2023 г., 5-членен с-в на ВАС; Решение № 10782 от 8.11.2023 г. постановено по адм. дело № 8750/2023 г., 5-членен с-в на ВАС; Решение № 13090 от 22.10.2020 г. постановено по адм. дело № 7148/2020 г., 5-членен с-в на ВАС; Решение № 7415 от 3.06.2014 г. постановено по адм. дело № 3133/2014 г., 5-членен с-в на ВАС) Разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, на която се е позовал съдът, предвижда, че обсъждането на проекта може да обхване и следващите му варианти – формулировка, установяваща възможност, а не императивно задължение, чието упражняване съставителят на проекта преценява според характера и обхвата на предложените изменения. Нито Законът за нормативните актове, нито чл. 77 АПК въвеждат задължение за повторно публикуване и провеждане на нова обществена консултация, когато измененията в окончателния текст са резултат именно от предложения, постъпили в надлежно проведената консултация, и остават в предметния обхват на публикувания проект. Обратното разбиране би обезсмислило самата обществена консултация, чието предназначение е проектът да бъде съобразен с постъпилите становища, би превърнало нормотворческата процедура в поредица от последователни консултации без установим край и в конкретния случай би направило неизпълнимо законовото задължение по § 16 от ПЗР на ЗИД на ГПК (обн. ДВ, бр. 55 от 2025 г.) наредбата по чл. 25 ЗМ да бъде приета в едномесечен срок от влизането в сила на закона. В случая редуцирането и диференцирането на възнагражденията е извършено по предложение, постъпило в срока за консултации, по въпрос относно размера на възнаграждението по чл. 60, ал. 2 и Приложение № 2, който е бил част от публикувания проект и по който всички заинтересовани лица са разполагали с реална възможност да вземат отношение, включително самите съдебни медиатори. Следва да се съобрази и обстоятелството, че Наредба № 12 е нов нормативен акт, приет в рамките на една обществена консултация, а не изменение или допълнение на действаща уредба, при което възприетият размер вече да е бил предмет на самостоятелно обществено обсъждане. На следващо място, не е допуснато нарушение на чл. 26, ал. 5 ЗНА. Справката за постъпилите предложения е изготвена и публикувана на интернет страницата на ВСС, като законът изисква обосновка единствено на неприетите предложения. За приетите предложения нарочна обосновка не се дължи – съображенията за тях се съдържат в самите предложения, които са част от административната преписка. Приемайки предложение, постъпило в хода на консултацията, органът е сторил именно това, което институтът на общественото обсъждане цели – съобразяване на проекта с изразените становища на заинтересованите лица. Неправилен е и изводът за нарушение на чл. 28, ал. 2 и ал. 4 ЗНА. Към публикувания проект са приложени мотиви с изискуемото от закона съдържание – посочени са причините, налагащи приемането на наредбата, поставените цели, необходимите финансови средства чрез препращане към финансовата обосновка, както и очакваните резултати от прилагането. При внасянето на окончателния проект за приемане пред пленума на ВСС същите документи, ведно със справката за постъпилите предложения, са представени на членовете на колективния орган, поради което забраната по чл. 28, ал. 4 ЗНА за обсъждане и приемане на проект без мотиви не е нарушена. Разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА изисква в мотивите да бъдат посочени финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба. Финансовата обосновка към проекта съдържа тригодишен разчет на разходите, изготвен при първоначално предвидената единна ставка от 100 лв. на час; редуцираните с окончателния вариант размери от 60 лв., съответно 80 лв. на час, се вместват изцяло в така определения финансов ресурс. Констатираната от първоинстанционния съд липса на актуализация на разчета не съставлява липса на финансова обосновка, а посочване на необходими средства в размер, надхвърлящ действително дължимия – несъответствие единствено в посока на по-нисък бюджетен разход, което не поставя под съмнение финансовата осигуреност на уредбата и не осуетява целите, за които изискването е установено. Мотиви към проекта следователно не липсват, а несъвършенството на финансовата им част няма характера на порок, приравним на пълна липса на обосновка. Дори да се приеме, че необсъждането на окончателния вариант и неактуализирането на финансовата обосновка съставляват отклонения от процесуалните правила, същите не са съществени. Съществено е онова нарушение на административнопроизводствените правила, което, ако не беше допуснато, би могло да доведе до издаване на акт с друго съдържание (в този смисъл и цитираното от касатора Решение № 12802 от 28.11.2016 г. постановено по адм. дело № 11163/2015 г., по описа на ВАС). По делото не е установено, а и жалбоподателите не сочат конкретни предложения или възражения, които са били лишени от възможност да направят и които биха могли да доведат до различна редакция на оспорените текстове. Относно размера на възнагражденията в рамките на консултацията са постъпили и са обсъдени становища, включително предложението, въз основа на което размерите са редуцирани. Основателен е и доводът на касатора, че като е извел отменително основание от липсата на обосновка за конкретния размер на възнагражденията, първоинстанционният съд е навлязъл в преценката по целесъобразност, която законът предоставя на издателя на наредбата. Определянето на размера на възнагражденията на медиаторите към съдебните центрове по медиация е предоставено на Висшия съдебен съвет с изричната законова делегация по чл. 25, т. 3 ЗМ, без законът да установява критерии, гранични стойности или методика за формирането му. Съдебният контрол върху подзаконовите нормативни актове по чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК обхваща валидността и законосъобразността на акта – компетентност, форма, спазване на производствените правила и съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона – но не и избора на органа между повече от едно законосъобразни разрешения по целесъобразност. Изискването този избор да бъде съпроводен от самостоятелна икономическа аргументация защо е възприет именно размер от 60 лв., съответно 80 лв. на час, няма опора в закона и на практика подлага на съдебна проверка самата преценка по целесъобразност. Диференцираното заплащане според вида на дейността има разумно обяснение в различния характер, продължителност и сложност на информационната среща и на същинската процедура по медиация. При тези данни не е налице и нарушение на принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 3 и ал. 4 АПК, нито на принципите на обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и пропорционалност по чл. 26, ал. 1 ЗНА – оспорените разпоредби са приети след надлежно проведена обществена консултация, в резултат на постъпило в нея предложение и при съобразяване на бюджетната рамка и целите на въведената със ЗИД на ГПК (ДВ, бр. 55 от 2025 г.) реформа за разширяване на съдебната медиация. Без значение за законосъобразността на оспорените разпоредби са събраните в първоинстанционното производство данни за размера на медиаторските възнаграждения в други държави членки. Както е приел и самият първоинстанционен съд, не съществува източник на правото, който да обвързва размерите на възнагражденията в Република България с определените в други държави, а Директива 2008/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси не съдържа такова изискване. Поради това и обстоятелството, че административният орган не е извършил нарочна проверка на цитираните в постъпилото предложение данни за размера на таксите в Германия, не може да обоснове порок на акта, водещ до неговата отмяна. По изложените съображения обжалваното решение следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна, поради което на основание чл. 222, ал. 1 АПК следва да бъде решен по същество, като жалбата срещу разпоредбите на чл. 60, ал. 2 и Приложение № 2 към чл. 60, ал. 2 от Наредба № 12 да бъде отхвърлена като неоснователна. Наредбата, в оспорената част е издадена от компетентен орган, в предписаната форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане в полза на касатора следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение на основание чл. 143 АПК във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ в претендирания размер от 150 евро за всяка от двете съдебни инстанции, или общо 300 евро, дължимо от жалбоподателите. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ във връзка с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на Първа колегия,