Решение № 2757 от 12.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 769/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г., подадена чрез процесуален представител, срещу Решение № 31260 от 24.09.2025 г., на Административен съд – София град по адм. дело № 12620/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение № N-240 от 27.11.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г. (ПОС), с което на Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението“ - МВР (ГДПБЗН - МВР) е определена финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по Договор № 1983опд-24 от 01.07.2024 г. с „Ди Ем Ай Дивелопмънт“ ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 46, ал. 1 във връзка с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Със същото решение Министерството на околната среда и водите е осъдено да заплати на Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението” - Министерство на вътрешните работи съдебни разноски в размер на 264,88 лева (юрисконсултско възнаграждение и платена държавна такса). Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробни доводи в полза на защитната си теза и сочи, че неправилно първоинстанционният съд е приел, че не е налице нарушение на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП. В случая възложителят не е мотивирал неразделянето на обществената поръчка на обособени позиции спрямо предмета, структурата на пазара и реалната възможност отделните дейности да бъдат възложени самостоятелно, което е и довело до нарушение на посочената разпоредба. Сочи, че изложените от възложителя мотиви за неразделяне на предмета на поръчката са единствено твърдения за нецелесъобразност, в това число посочване, че същата би могла да се изпълни от един изпълнител. Според касатора твърдените пречки за необособяване на отделните позиции са изцяло свързани с организация на изпълнението и администриране на договорите от страна на самия възложител, а не с предмета на поръчката. Позовава се на член 46, параграф 1 от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24). Поддържа аргументите за извършеното нарушение, изложено в оспорения административен акт, като счита, че изисканото от възложителя условие, а именно участникът да може да изпълни едновременно различните видове услуги, се поставя като ограничително условие пред онези икономически оператори, които не са съвместили разнородните по характер дейности, доколкото услугите не са взаимообвързани по такъв начин, че за качественото им изпълнение да е необходимо комплексното им изпълнение. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендираното от насрещната страна юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, поради липса на фактическа и прана сложност и моли съда да го редуцира като се съобрази с решението на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-438/2022 г. Ответникът по касационната жалба – Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението“ - МВР, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, следното: На 15.02.2024 г. между УО на ПОС и Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението“ – МВР (бенефициер) и Академия на МВР (факултет „Пожарна безопасност и защита на населението“) (партньор), е сключен Административен договор № Д-34-3 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 169 964 168,99 лева, по процедура № BG16FFPR002-4.001 „Обезпечаване на наземния капацитет за борба с горски пожари и подготовка на населението за реакция", за изпълнение по Проект № BG16FFPR002-4.001-0001 - „Повишаване техническата обезпеченост и капацитета на структурните звена на Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението" и подготовка на населението за реагиране при горски пожари“. На 16.10.2023 г., с Решение № F429902, ГДПБЗН – МВР е обявило открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Организиране и провеждане на информационно-разяснителна кампания на населението за превенция и реагиране при горски пожари“. На 01.07.2024 г. между ГДПБЗН – МВР и „Ди Ем Ай Дивелопмънт“ ЕООД е сключен Договор № 1983опд-24, с предмет: „Организиране и провеждане на информационно-разяснителна кампания на населението за превенция и реагиране при горски пожари“, на стойност 162 200,00 лв. без ДДС. На 17.12.2023 г. ръководителят на УО на ПОС с Писмо, изх. № 04-04-265, е уведомил ГДПБЗН – МВР за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. В писмото е дадена възможност на бенефициера в 14-дневен срок от получаването му да представи писмено възражение по основателността и размера на предложената финансова корекция, както и да представи доказателства, в подкрепа на твърденията си. На 29.10.2024 г. ГДПБЗН – МВР е представила възражение с изх. № 198300-6548. На 27.11.2024 г., с Решение № N-240, ръководителят на УО на ПОС, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 73, ал. 1 и ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), е определил на ГДПБЗН – МВР финансова корекция в размер на 5 % върху допустимите разходи по сключения Договор № 1983опд-24/01.07.2024 г. с изпълнител „Ди Ем Ай Дивелопмънт“ ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 46, ал. 1 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед № РД-772 от 02.09.2024 г. на министъра на околната среда и водите, с която за ръководител на УО на ПОС е определен издателят на оспорения акт. Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби. Според съда, в решението за откриване на процедурата по поръчката, възложителят е посочил мотиви, като е изложил основаните си съображения за избора да не разделя обществената поръчка на обособени позиции, с цел за постигане на максимална ефективност при изпълнението на проекта. Счел е, че изложените аргументи за нецелесъобразност на разделянето на поръчката на обособени позиции са обосновани и акцентират на единността в идеен план на отделните елементи от информационната кампания, която е предмет на поръчката. Приел е изложените от органа мотиви за препятстване на участие на заинтересовани икономически оператори като бланкетни и не съдържащи конкретни съображения, доколкото всички дейности от предмета на поръчката са обединени с общата цел и предназначение – да бъде проведена информационна кампания на населението за пожарна безопасност. Обосновал е извод, че рекламно-информационната функция и общата цел на всички предвидени в предмета на поръчката дейности налагат общото им възлагане по принцип, поради което и възложителят, излагайки мотиви в този смисъл, не е допуснал нарушение разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП. При така направените констатации, първоинстанционният съд е приел оспорения акт за незаконосъобразен и го е отменил. Решението е неправилно. Съгласно § 2, т. 29 ДР на ЗОП „обособена позиция“ е такава част от предмета на обществената поръчка, която въпреки че може да бъде самостоятелен предмет на обществена поръчка, е систематично свързана с другите позиции от предмета на обществената поръчка. В съответствие с чл. 46, ал. 1 ЗОП, при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят преценява възможността за разделянето й на обособени позиции. Когато реши, че не е целесъобразно разделянето на обществената поръчка на обособени позиции, в решението за откриване на процедурата възложителят посочва причините за това. Тоест разделянето на предмета на поръчката в отделни обособени позиции е преценка по целесъобразност на възложителя и в оперативната му самостоятелност е да прецени възможността за подобно разделяне. В случай, че реши, че разделянето на поръчката на обособени позиции не е целесъобразно, възложителят има задължение да мотивира в решението за откриване причините за това. Законът не задължава възложителя при всяка поръчка да отделя в самостоятелно обособени позиции всички дейности от предмета на поръчката, които могат да бъдат изпълнявани самостоятелно. Възложителят разполага с право на обоснована преценка, кои елементи от предмета на поръчката да бъдат обединени или да бъдат разделени в отделни самостоятелно обособени позиции. Оперативната самостоятелност на възложителя обаче има свои определени граници и това са изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП. По делото е установено безспорно, че в раздел IV, т. 6) „Разделяне на обособени позиции“ от решението за откриване на процедурата възложителят е отбелязал, че обществената поръчка няма да бъде разделена на обособени позиции. Като мотиви за невъзможността за разделянето на обособени позиции е посочил, че дейностите са взаимосвързани, като резултатите от конкретната дейност/поддейност ще се използват при изпълнението на останалите дейности/поддейности. Възложителят е посочил, че не е целесъобразно разделянето на обществената поръчка на обособени позиции, доколкото всички дейности, които следа да бъдат реализирани в рамките на изпълнение на договора, са от такова естество и са взаимосвързани по начин и степен, които при разделяне на позиции биха довели до съществени затруднения за постигане на оптимален краен резултат и невъзможност за координация и осигуряване на услугите/дейностите в съвкупност. Причината законодателят да въведе изискване за мотивиране на решението относно твърдяната нецелесъобразност на разделянето на обществената поръчка на обособени позиции е да се предотврати ограничаването на конкуренцията чрез обединяване в рамките на един предмет на поръчка различни дейности, които или не са свързани помежду си или систематичната им свързаност обективно не изключва разделянето им на обособени позиции. Разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП транспонира в националното законодателство разпоредбата на член 46, параграф 1 от Директива 2014/24. Съгласно член 46, параграф 1 от Директива 2014/24 възложителят може да реши да възложи поръчката под формата на обособени позиции, но ако реши да не разделя поръчката трябва да посочи основните причини за това – т. нар. принцип "раздели или обясни" (divide or explain). Разпоредбата е приета в изпълнение на посочената в съображение 78 на Директива 2014/24 цел – да улесни достъпа на малките и средни предприятия до обществените поръчки, тъй като участието на малките и средни предприятия от една страна, е изключително важно за обществените поръчки, защото води до по-добро съотношение цена/качество при договарянето, а от друга – позволява на тези предприятия да развият своя потенциал и по този начин да въздействат положително на икономиката. Това значи, че наличието на обособени позиции, както и техните предмет, обем и прогнозна стойност пряко влияят на конкуренцията, както на краткосрочната (тази в момента), така и на дългосрочната, тъй като позволява навлизането на нови икономически оператори. Разделянето на една поръчка на обособени позиции е обвързано в значителна степен от характеристиките на съответния пазар и от предмета на поръчката. Относими конкретни характеристики на пазара, които могат да повлияят на решението за разделяне на поръчката на обособени позиции, са например броя и вида на икономическите оператори на този пазар, технически аспекти на извършване на дейността, както и риска от зависимост от единствен доставчик. Грешките при вземане на решение относно разделянето или не на предмета на поръчката на обособени позиции имат сериозни последици като липса на конкуренция, неефективни от гледна точка на качеството и на разхода резултати, липса на насърчаване на малките и средни предприятия, както дори и поведение на икономически оператори, което цели незаконно сътрудничество с цел получаване на предимство. Предметът на процесната поръчка е „Организиране и провеждане на информационно-разяснителна кампания на населението за превенция и реагиране при горски пожари“. От анализа на заложените от възложителя дейности в Раздел II, т. 1.4) от обявлението на поръчка, съответно: Дейност 1: „Създаване и разпространение на аудиовизуални продукти“; Дейност 2: „Изработка и разпространение на рекламен уеб банер“ и Дейност 3: „Изработка и доставка на детска книжка“, следва извод, че макар и свързани с един обект, всяка една от дейностите е различна от останалите, доколкото предполага извършването на различни по своя характер и предмет услуги и изпълнението на всяка една от дейностите, не е обвързано по някакъв начин от изпълнението на другите дейности, включени в предмета на поръчката. В случая безспорно неразделянето на обществената поръчка на обособени позиции е необосновано и би ограничило конкуренцията, тъй като предполага обединяването на различни доставчици и производители при подаването на офертата. Видно от информацията в проекта на техническата спецификация, включените дейности от предмета на поръчката са разнородни и включват създаване и разпространение на обучителен анимиран филм, изработка и разпространение на рекламен уеб банер и изработка и доставка на детски книжа. Поставянето на изискване пред участниците за изпълнение в рамките на една поръчка на различни по своя характер услуги би препятствало участието на всички икономически оператори на пазара, осъществяващи изработка и доставка на само една от процесните услуги. В този смисъл е правилен изводът на управляващия орган, че изложените в решението на възложителя мотиви за неразделяне на обществената поръчка на обособени позиции не доказват спазване на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, тъй като възложителят не е посочил основателни причини, поради които е нецелесъобразно разделянето на поръчката на обособени позиции. С оглед на това осъщественото от възложителя обективно ограничава конкуренцията, т. е. налице е нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Предвид изложеното бенефициерът е допуснал нарушение, за което, с оглед на характера му и при прилагане на теста на Съда на Европейския съюз за преценка на третия елемент на фактическия състав на нередността – вредата – не може да се изключи възможността да има отражение върху бюджета на Съюза (решение от 14 юли 2016, Wroclaw, С-406/14, EU: C: 2016: 562, точка 45), което прави доказан фактическият състав на нередността. Посоченото нарушение правилно е квалифицирано като нередност по т. 3 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, а именно възложителят не е посочил основните причини за липса на разделяне на предмета на поръчката на обособени позиции съгласно изискванията на чл. 46, ал. 1 ЗОП, за което е предвиден конкретен размер на финансова корекция от 5 %. По изложените съображения изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на обжалвания административен акт е неправилен. Обжалваното решение следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт. С оглед изхода на спора, направеното от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Главна дирекция „Пожарна безопасност и защита на населението“ към Министерството на вътрешните работи, да заплати на касатора направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в общ размер на 255,65 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) и представляващи евровата равностойност на 500 лева, от които 51,13 евро (100 лева) платена държавна такса и 204,52 евро (400 лева) юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, определено в съответствие с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд