Определение № 2004 от 23.02.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11955/2022 г.

Образувано е по частен протест на прокурор при Окръжна прокуратура Враца против определение № 645/17.11.2022 г., постановено по адм. д. № 618/2022 г. по описа на Административен съд Враца, с което е оставен без разглеждане протеста му с искане да бъде обявена нищожността на Правила за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца и Правилник за дейността на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, утвърден от министъра на културата и съгласуван с кмета на Община Враца, а производството по делото е прекратено. В частния протест се излагат съображения за неправилност на протестираното определение. Претендира отмяна на определението и връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия. Върховният административен съд, в настоящия състав на трето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на протестиращия, приема, че частният протест е подаден в срока по чл. 230 от АПК и е процесуално допустим. Разгледан по същество е основателен. С определение № 645/17.11.2022 г., постановено по адм. д. № 618/2022 г. по описа на Административен съд Враца, е оставен без разглеждане протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Враца за обявяване нищожността на Правила за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца и Правилник за дейността на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, утвърден от министъра на културата и съгласуван с кмета на Община Враца, а производството по делото е прекратено. Съдът е приел, че оспорването е недопустимо на основание чл.159, т.4 от АПК предвид на това, че протестираните актове, нямат характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 от АПК. Приел е, че не е аргументиран и обществен интерес, който се засяга с тях и който е основание за предявяване на протеста. Съдът е сметнал, че протестираните Правила не са законодателно разпореждане на изпълнителната власт и не представляват вторично законодателство. Съдът е отбелязал, че съгласно чл.7 ал.1 от ЗНА Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съдът е приел, че оспорените актове не отговарят и на изискванията за нормативен административен акт. Настоящият съдебен състав на Трето отделение на Върховния административен съд, приема, че обжалваното определение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Предмет на оспорване са Правила за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца и Правилник за дейността на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, утвърден от министъра на културата и съгласуван с кмета на Община Враца. При преценката на материалната законосъобразност на оспорения съдебен акт е съществено определянето на оспорените Правилник и Правила, като административни актове, респ. техния вид, което е относимо към допустимостта на оспорването (протестирането) по административен ред. Правната уредба на регионалните библиотеки е регламентирана в чл.25-чл.31 от Закона за обществените библиотеки (ЗОБ). Съгласно чл.25 от ЗОБ регионалните библиотеки са регионални културни институти по смисъла на чл.9 от Закон за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), които са юридически лица с бюджет, които осъществяват културна дейност основно на територия, определена с акта на учредяването им и се създават, преобразуват и закриват от Министерски съвет по предложение на министъра на културата, съгласувано с областния управител, след решение на общинския съвет, на чиято територия са седалищата им. Съгласно чл. 30 от ЗОБ министърът на културата утвърждава правилник за дейността на регионалната библиотека след съгласуване с кмета на общината, на чиято територия се намира седалището на съответната библиотека. Конкретно с процесния Правилник е уредена дейността, управлението, структурата и финансирането на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, която е преобразувана с ПМС №153 от 28.07.2000г. в регионална библиотека, която е регионален културен институт и юридическо лице (чл.9 и чл.25 от ЗЗРК), чиито дейности са регламентирани с чл.4 и чл.5 от Правилника и чл.27 от ЗЗРК. С обжалваното определение административният съд е приел, че и двата оспорени пред него акта нямат характер на индивидуални административни актове, който извод е правилен, предвид липсата на белезите на чл.21 от АПК. Също така от данните по делото не се съдържат и характеристиките на общ административен акт по смисъла на чл.65 от АПК, тъй като и двата акта не са с еднократно правно действие. Административният съд неправилно е приел по отношение и на двата акта, че не е аргументиран обществен интерес, който се засяга с тях и да е основание за предявяване на протеста, както и че оспорените актове не отговарят на изискванията на чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В съответствие с чл.127 от Конституцията на Република България Прокуратурата следи за спазване на законността, като: т. 5. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и т.6. в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела. Съгласно чл.16 от АПК прокурорът следи за спазване на законността в административния процес, като: т. 1. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове; т.2. в предвидените в този кодекс или в друг закон случаи участва в административни дела; 3. започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. Административният съд не е изследвал характера на протестираните актове, необосновано и в нарушение на чл.7, ал.1 от ЗНА е приел, че не са нормативни актове. Съгласно чл.1а от ЗНА нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган. В съответствие с чл.7, ал.1 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл.75, ал.1 и ал.2 от ЗНА нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, които се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Съгласно §1, т.1 от ДР на АПК -"Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, а съгласно т.2 - "Организация" е юридическо лице, което е организационно обособено въз основа на закон Съгласно §1, т.5 от ДР на Закона за администрацията - "Организация, предоставяща обществени услуги" е всяка организация, независимо от правната форма на учредяването й, която предоставя една или повече от услугите по т. 4, а именно - "Обществени услуги" са образователни, здравни, водоснабдителни, канализационни, топлоснабдителни, електроснабдителни, газоснабдителни, телекомуникационни, пощенски или други подобни услуги, предоставени за задоволяване на обществени потребности, включително като търговска дейност, по повод на чието предоставяне могат да се извършват административни услуги. В случая процесният Правилник е издаден (утвърден) от министъра на културата по прилагане на чл.30 от ЗЗРК и регулира дейността, управлението, структурата и финансирането на регионалната библиотека. Регионалната библиотека, както се посочи по-горе, е регионален културен институт и юридическо лице с бюджет, която осъществява културна дейност на територията определена с учредяването й. В кръга на нейната дейност съгласно чл.27,т.7 от ЗОБ е организирането и провеждането на културно-образователни инициативи, както и дейностите по чл.4 и чл.5 от Правилника. Отделно от изложеното Правилникът има и характеристиките на вътрешнослужебен акт, попадащ в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, предл. първо от АПК Същият се отнася до организацията на работата на регионалната библиотека, съобразно изискването на чл.1 от ЗОБ. Този правилник като вътрешнослужебни актове следва да се прецени по същество, доколко засяга права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица. Предвид на изложеното настоящият съдебен състав приема, че административният съд неправилно е приложил с чл. 159, ал. 4 от АПК, като е приел, че протестът на прокурора не обосновава обществен интерес, като не е съобразен характера на акта и доколко се засяга обществен интерес относно организацията и дейността на регионалната библиотека. По отношение на Правилата за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, които се изготвят и утвърждават въз основа на § 2 от заключителните разпоредби на Правилника за дейността на регионална библиотека, настоящият съдебен състав приема, че административният съд също не е определил характера на административния акт, който не е приет по законова делегация, а по делегация на вътрешноведомствен акт - Правилника. Видно от съдържанието на утвърдените правила, същите засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, което води на извода за наличие на характеристиките на вътрешнослужебен акт и към изключението предвидено в чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, а именно за обжалваемост на актове, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, а именно въртешнослужебни актове, респ. засягане на права, свободи и законни интереси на граждани или юридически лица. Съдът като се е произнесъл с диспозитив за оставяне без разглеждане на подадения протест и в тази част, в която се протестират Правилата за обслужване на потребителите, утвърдени от директора на Регионална библиотека „Христо Ботев“ гр. Враца, е постановил неправилен съдебен акт. Предвид на изложените съображения протестираното определение следва да бъде отменено като неправилно, а делото да бъде върнато за продължаване на съдопроизводствените действия при съобразяване мотивите на настоящото определение. Съдът следва да се произнесе по отношение вида на оспорените актове и съобрази правния интерес на прокурора като участник в административния процес посочен в мотивите. Водим от горното и на основание чл. 236 вр. с чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,