Решение № 1112 от 03.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 12088/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на община Благоевград, представлявана от кмета на общината, чрез правоспособен юрист Цветанова, срещу решение № 4805/24.10.2025 година на Административен съд – Благоевград по адм.д. № 1195/2025 година. С последното е отхвърлена жалбата на общината срещу решение № N-173/05.09.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Програма „Околна среда 2021-2027г.“ (РУО на ПОС 2021-2027 г.), с което й е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на разходите, признати за допустими за финансиране по Програма „Околна среда 2021-2027г.“ по договор № 98-00-300/09.08.2023г., сключен с изпълнител „Файв консулт“ ЕООД, във връзка с АДПБФП по Програма „Околна среда 2021-2027г.“ № Д-34-17/22.03.2024г. с бенефициер община Благоевград за изпълнение на проект BG16FFPR002-5.002-0001 „Подобряване качеството на атмосферния въздух чрез подмяна на отоплителни устройства на твърдо гориво с алтернативни форми на отопление на територията на община Благоевград“. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Първоинстанционният съд не бил обсъдил всички относими за правилното решаване на спора доказателства, не бил анализирал всички факти от значение за спорното право и направил неправилни изводи. По отношение на първото посочено от органа нарушение сочи, че поставените изисквания от възложителя, относно съдържанието на техническото предложение са ясни и конкретни, и представят обективна и еднозначна информация относно правилата, които следва да спазват при изготвянето на офертите си участниците. Твърди, че възложителят не поставя изискване за остойностяване на вероятността от настъпване на съответните рискове, а изисква в техническото предложение участниците да идентифицират всеки един от посочените рискове. По отношение на посоченото в т. 2 от решението нарушение посочва, че неправилно първоинстанционният съд е приел, че записаното от възложителя в техническата спецификация към документацията за участие е идентично по смисъл с изискванията съдържаща се в методиката за оценка. Оспорва изводите на съда за незаконосъобразност на утвърдения от възложителя критерий за възлагане в методиката за оценка и посочва, че заложените в методиката критерии са надграждащи и не се припокриват със съдържанието на минималните изисквания. По отношение на третото посочено в административния акт нарушение приема за правилни изводите на съда, че същото не е налице. Обосновава, че от мотивите на административния акт не е ясно в какво конкретно се изразяват измененията в условията на поръчката, а въведените от възложителя разяснения посочени в писмото на РУО, не представляват съществени промени в условията на поръчката, поради което и срокът за подаване на офертите не е удължен. Сочи, че неправилно и необосновано са анализирани разясненията. Според касатора правилно първоинстанционният съд е приел, че административният акт е незаконосъобразен по отношение на установеното в т. 4 от него нарушение. Участникът се е съобразил с предварително обявените условия на поръчката и не са били налице основания за отстраняването му от по-нататъшно участие в процедурата. От друга страна, нито даденото от РУО описание на нарушението, нито изложените от него обстоятелства обосновавали извода му за осъществена нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности). Излага подробни аргументи и за неосъществяване на твърдяното в т.5 от административния акт нарушение на Закона за обществените поръчки (ЗОП). Сочи, че участникът е отстранен, тъй като комисията за оценка е установила, че техническото предложение за изпълнение на поръчката не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, посочени в техническата спецификация. При наличие на разминаване между предварително обявените от възложителя условия и предложената от участника оферта, безспорно е налице отклонение, което осъществява състава на посоченото нарушение на ЗОП, доколкото участникът е следвало да бъде отстранен поради представяне на оферта, която не отговаря на предварително обявените условия на обществената поръчка. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, ръководителят на Управляващия орган на ПОС 2021- 2027 (РУО на ПОС 2021-2027 г.), чрез правоспособен юрист Димитрова, оспорва касационната жалба по съображения изложени в представена по делото писмена молба. Претендира юрисконсултско възнаграждение по приложен списък. Прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателя разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Благоевград е образувано по жалба на община Благоевград срещу Решение № N-173 от 05.09.2024 година на ръководителя на Управляващия орган на ПОС 2021- 2027 (РУО на ПОС 2021-2027 г.). За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

В хода на съдебното производство не са допуснати твърдените от касатора съществени процесуални нарушения, които да обосновават отмяна на съдебното решение. Доводите на касатора в тази насока имат отношение към задължението на съда по чл. 172 а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Фактът, че е възприел част от доводите на административния орган, а не тези на жалбоподателя, не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Съдът е направил анализ на доказателствата, относими към приетите от органа нарушения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт касационната инстанция приема следното:

1. С оспорения пред АС гр. Благоевград административен акт, на община Благоевград, бенефициер по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № Д-34-17 от 22.03.2024 година, по процедура чрез директно предоставяне на конкретен бенефициер № BG16FFPR002-5.002 „За по-чист въздух!“ (2), приоритет 5 „Въздух“ от Програма „Околна среда“ 2021- 2027 г., за изпълнение на проект ИСУН № BG16FFPR002-5.002-0002-0001 „Подобряване качеството на атмосферния въздух чрез подмяна на отоплителни устройства на твърдо гориво с алтернативни форми на отопление на територията на община Благоевград“, е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите признати от УО на ПОС 2021-2027 г. за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027 г., представляващи средства по смисъла на чл.1, ал.2 от ЗУСЕФСУ, по сключен договор № 98-00-300/09.08.2023г. с изпълнител „Файв консулт“ ЕООД, с предмет „Предоставяне на консултантски услуги за подготовката на проектни предложения, съфинансирани от външни финансови източници, както и от финансови инструменти; Разработване на анализи и други документи, необходими за участия в покани за набиране на предложения и изпълнение на проектите“. Констатирани са пет нарушения, съответно на § 2, т. 58 от Допълнителните разпоредби на ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗОП (ППЗОП), във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, на чл. 33, ал. 5 ЗОП, във вр. с чл. 177 ЗОП и чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗОП и във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 4 ЗОП, на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП, във вр. с чл. 101, ал. 5 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП и на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП. Първото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередностите. Второто нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11, б.“б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. Третото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 4.2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. Четвъртото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. Петото нарушение е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности. Финансовата корекция е определена при спазване на принципа за некумулиране на процентните показатели корекции в хипотеза на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ.

2. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му. В тази част препраща към мотивите на първоинстанционното съдебно решение.

3. АС гр. Благоевград е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора, която не се спори между страните.

4. Спорът пред касационната инстанция е в това: Осъществени ли са нарушенията съответно на § 2, т. 58 от Допълнителните разпоредби на ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗОП (ППЗОП), във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, на чл. 33, ал. 5 ЗОП, във вр. с чл. 177 ЗОП и чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗОП и във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 4 ЗОП, на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП, във вр. с чл. 101, ал. 5 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП и на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП ? И ако са осъществени, съставляват ли те нередности съответно по т.11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередностите, по т. 4.2 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности и по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности? Законосъобразно ли е определен процентът финансова корекция?

Досежно нарушението на § 2, т. 58 от Допълнителните разпоредби на ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП – формулирани условия за допустимост на техническото предложение, които необосновано ограничават участието на лицата в процедурата:

Страните не спорят, че: В раздел ІІ от Техническата спецификация, „Обхват на поръчката“, „Минимални изисквания към техническото предложение“ възложителят е формулирал четири елемента, които съставляват минималните изисквания към техническото предложение, като за всеки един от тях са посочени определени обстоятелства, за чието наличие ще бъде прието, че дадено техническо предложение на участник отговаря на предварително обявените условия. Предвидено е към предложението да се прилага План за изпълнение на дейностите по поръчката, съдържащ предложената от съответния участник организация на персонала за изпълнение на поръчката, който трябва задължително да съдържа най-малко следните изискуеми елементи: 1. Подход за изпълнение на предмета на поръчката, отнасящ се до концепцията, която участникът ще приложи, за да изпълни своевременно и качествено договора, както и да постигне целите на изпълнението му. В тази част участникът следва да опише вижданията си за основните принципи и правила, които предвижда да приложи по отношение на цялостния подход за изпълнение на поръчката, с оглед постигане на заложените цели и резултати; 2. Описание на организацията и изпълнението на договора - описание на предложението относно обхват на основните дейности, съобразно техническата спецификация, като участникът следва да представи виждането си за подхода и начините на изпълнението им. За всяка една от дейностите участникът следва да посочи действията и под дейностите, които ще извърши по повод изпълнението на същата. Участникът следва да опише относимите нормативни актове, които ще прилага, както и посочване на конкретните мерки за контрол, свързани със спазването им; 3. Участникът следва да направи описание на вътрешната организация с оглед на наличните човешки и технически ресурси. В тази част от предложението участникът следва да посочи и всички експерти за изпълнение на предвидените дейности в предходния раздел, както и посочване на конкретните им задължения, които същите ще изпълняват съобразно тяхната предназначеност. Изложението следва да покрива предвидените за изпълнение дейности. Участникът следва да предложи и система за взаимозаменяемост и обезпечаване на присъствието на експертите във всички необходими места и във всички необходими моменти. Участникът следва да посочи и система за вътрешна координация между отделните експерти, която да дава информация за наличието на адекватна и бърза комуникация, като под такава следва да се разбира комуникация, недопускаща неизпълнение или забавяне на конкретните задължения на експертите, посочени в изложението. Участникът следва да посочи и система за координация и с възложителя и с останалите участници в процеса на изпълнение на договор; 4. Управление на риска - в предложението на участниците следва да се разгледат следните дефинирани от възложителя рискове, които могат да възникнат при изпълнението на договора:

• Риск от забавяне при предоставяне на изходна документация и данни, или част от тях, необходими за изпълнението на договора;

• Недобра координация между експертите на Изпълнителя и Възложителя;

• Риск, свързан с използваните от изпълнителя човешки технически ресурси;

• Риск, свързан с трудности при изпълнението на конкретната задача, продиктувани от протести, жалби и/или други форми на негативна реакция на жителите на общината;

• Риск от недостатъчна информация от някои от заинтересованите страни в рамките на изпълнение на конкретната задачата;

• Риск от промяна в приложимата нормативна уредба.

Предложението на участниците в процедурата за възлагане на обществената поръчка следва да съдържа за всеки един от посочените рискове: обхват и степен на въздействие на риска върху изпълнението па обществената поръчка; поне една мярка за недопускане на риска; поне една мярка за преодоляване на последиците при настъпване на риска. За всяка една от мерките участникът следва да опише: нейното наименование, същност и обхват, конкретните дейности, които се предвиждат за изпълнението й. конкретния експерт, ангажиран с прякото й изпълнение, ако експертите по изпълнение на дейностите са повече от един, кой експерт коя от дейностите ще изпълнява с посочване на техните конкретни задължения, както и посочване на експертите от ръководния състав па участника, които ще контролират изпълнението на мярката и начините на взаимодействие с контролирания/ните експерти. Мерките следва да бъдат съпроводени и от описание на очаквания ефект в сферата на недопускане/проявление на разглеждания риск“.

Административният орган е посочил, че така формулираните от възложителя изисквания към съдържанието на техническото предложение, не предполагат възможност за точна и ясна обективна преценка за качеството на предлаганото изпълнение. По този начин, възложителят е поставил условия за допустимост на техническо предложение, които необосновано ограничават участието на лица в процедурата и не се гарантира възможност за обективен подбор на техническите оферти. Неясната формулировка предполага възможност за субективна преценка при допускане на предложенията.

Първоинстанционният съд е приел за неправилен изводът на РУО, че така формулираните изисквания към съдържанието на техническото предложение, не предполагат възможност за точна и ясна обективна преценка за качеството на предлаганото изпълнение от една страна, а от друга част от изискванията по отношение управление на риска са практически неизпълними, тъй като е обективно невъзможно да се предвидят от потенциалните участници. Съдът е приел, че в случая, в решението на РУО не е обосновано по какъв начин посочените неясноти биха дали предимство или необосновано биха ограничили участието на лицата в обществената поръчка. Обосновал е, че не се твърди, че конкретните изисквания не са съобразени и не съответстват на стойността, сложността и обема на обществената поръчка. Посочил е също, че § 2, т. 58 ДР на ЗОП не може да послужи като правно основание за определяне на финансова корекция, тъй като дава определение на използвано от закона понятие, като нейните функции в рамките на нормативния акт са да закрепи в обобщен вид признаците на явлението, за което се отнася. Тя не съдържа диспозиция, като правило за поведение, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата правни последици.

Изводът на АС - Благоевград се приема за правилен от касационния състав: В случая така изписаните от РУО факти са квалифицирани неправилно като нарушение на § 2, т. 58 от ДР на ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ се осъществява чрез действие или бездействие на икономическия оператор, което следва на първо място да осъществява състав на конкретно нарушение на националното или европейското право. § 2, т. 58 от ДР на Закона за обществените поръчки дава легална дефиниция на понятието "Условия за изпълнение на поръчката" и това са: определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката. Условията за изпълнение на поръчката не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите.

Дефиницията, дадена в §2, т.58 от ДР на ЗОП няма характеристиките на правило за поведение, съдържащо хипотеза, диспозиция и санкция, поради което и не може да съставлява правна квалификация, към която могат се отнесат изложени от органа фактически установявания. Визираната точка на пар. 2 от ДР на ЗОП дава дефиниция на използвано от закона понятие, като нейните функции в рамките на нормативния акт са да закрепи в обобщен вид признаците на явлението, за което се отнася. Тя не съдържа диспозиция като правило за поведение, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата правни последици.

Доколкото от страна на РУО е дадена квалификация на твърдяното нарушение, която не съставлява санкционирано от закона правило за поведение, то не е налице неизпълнение на законово изискване, което да доведе до нарушение на принципите на ЗОП, съдържащи се в чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП.

Липсата на нарушение, обосновава извод за липса на нередност, за която да бъде определена финансова корекция, съответно за незаконосъобразност на административния акт в тази част.

Досежно нарушението на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП – формулирани критерии за възлагане, които необосновано ограничават участието на лицата в процедурата.

Страните не спорят, че:

В рамките на процедурата по ЗОП общината е използвала критерий за оценка на офертите по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП, а именно „оптимално съотношение качество/цена“ с показатели ПИ - оценката на предложението за изпълнение на поръчката на съответния участник, състояща се от сбора по подпоказатели КТП1 и КТП2. КТП1 е оценката по показател „Професионална компетентност на персонала“ с максимален брой точки 60 и КТП2 е оценката по показател „Организация на екипа за изпълнение на поръчката“ с максимален брой точки 40. Относителната тежест на показателя за оценка е 60% в рамките на комплексната оценка и „Ценово предложение“ (ЦП) с относителна тежест от 40%. В подпоказател „Организация на екипа за изпълнение на поръчката“ (КТП2), като условия, надграждащи техническото предложение, възложителят е посочил, както следва:

1. За всяка от дейностите на поръчката са дефинирани необходимите ресурси за нейното изпълнение (информационни, човешки ресурси, техническо оборудване и др.);

2. Разработени и предложени са мерки за осигуряване на качество при изпълнение на настоящата обществена поръчка съобразно изчерпателно изброените от Възложителя по- долу насоки, а именно: Мярка 1. Вътрешен контрол върху качеството на работата на екипа при изготвяне на документите, съобразно минималните изисквания на Възложителя, посочени в техническите спецификации.; Мярка 2. Вътрешен контрол върху качеството при обработване и анализ на данни и информация, съобразно минималните изисквания и целите на Възложителя, посочени в техническите спецификации.; Мярка 3. Вътрешен и външен контрол при проверка на получените резултати от изпълнението на дейностите, попадащи в обхвата и предмета на поръчката. Подчертано с „Важно“: Всяка една от предложените от участниците мерки следва да съдържа едновременно следните компоненти: съдържание и обхват на мярката; текущо прилагане на мярката, т.е. кога и къде ще се прилага; конкретни експерти, ангажирани с изпълнението на мярката, както и конкретните задължения на тези експерти за изпълнението на мярката; очаквани резултати от прилагането на мярката върху изпълнението на дейностите поръчката; действията, които ще бъдат предприети от участника, избран за Изпълнител при отклонение от изпълнението на посочената мярка. Мерките следва да са насочени към качествената и в срок реализация на отделните дейности, с оглед гарантиране постигането на целевите резултати от изпълнението на обществената поръчка. Предложените от участниците мерки е необходимо да отчитат спецификата на възлаганите работи и да са насочени към конкретната обществена поръчка, а не да са мерки от общ характер, т.е. да са приложими към всяка една поръчка, без значение от нейния обхват и специфични особености. На оценка подлежат единствено мерки, които са съобразени с действащата нормативна уредба, отговарят на минималните изисквания на Възложителя, посочени в документацията за участие в процедурата, настоящата методика и техническите спецификации и надграждат същите, като същевременно водят до подобрение и се различават от другите предложени от участника мерки, по същина и функционалност. Всеки от участниците в процедурата е необходимо да разработи и направи предложение за всяка една от посочени по-горе мерки (Мярка 1, 2 и 3), съобразно изчерпателно изброените от Възложителя по-горе насоки. Участник, който не е разработил и направил предложение за всяка една от посочени по-горе мерки ( Мярка 1, 2 и 3) и/или предложението му, по която и да е от посочените по-горе мерки не отговаря на изискванията на Възложителя, посочени по горе в настоящата методика, не получава допълнителни точки по този подпоказател. Предложените от участниците мерки се включват в Плана за изпълнение на дейностите по поръчката, в който участниците са разработили и предложиш организация за изпълнение на поръчката, като отделно се представят и в списък, таблица или друг документ към техническото предложение за изпълнение на поръчката.

3. Участникът е предложил използване на специализирани продукти/инструменти за осигуряване на навременното изпълнение на дейностите (сертифицирани процеси за управление и контрол на времето за изпълнение и/или специализирани софтуерни продукти и/или специално създадени/разработени вътрешни за изпълнителя алгоритми/процеси за управление и контрол на времето за изпълнение).

Посочено е от възложителя, че в случаите, при които може да бъде заключено мотивирано наличието (не просто включване или поставяне на текстове) на някое от изброените условия, надграждащи техническото предложение, то същото ще получи за наличие на всяко едно условие допълнително по 10,00 (десет) точки за всяко едно от изброените (комисията прави заключение за наличие или липса на съответните надграждащи елементи, като излага мотиви). Пояснено е, че при наличие на само едно надграждащо условие оценката се определя на 20,00 точки (10,00 т + 10,00 т), при две надграждащи условия - 30,00 точки, при три - 40.00 точки и т.н.

Органът е приел, че подобни условия са поставени към техническо предложение на участниците, като същите трябва да предложат:

• Описание на организацията и изпълнението на договора - описание на предложението относно обхват на основните дейности, съобразно техническата спецификация, като участникът следва да представи виждането си за подхода и начините на изпълнението им. За всяка една от дейностите участникът следва да посочи действията и поддейностите, които ще извърши по повод изпълнението на същата. Участникът следва да опише относимите нормативни актове, които ще прилага, както и посочване на конкретните мерки за контрол, свързани със спазването им.

• Описание на вътрешната организация с оглед на наличните човешки и технически ресурси. В тази част от предложението участникът следва да посочи и всички експерти за изпълнение на предвидените дейности в предходния раздел, както и посочване на конкретните им задължения, които същите ще изпълняват съобразно тяхната предназначеност. Изложението следва да покрива предвидените за изпълнение дейности. Участникът следва да предложи и система за взаимозаменяемост и обезпечаване на присъствието на експертите във всички необходими места и във всички необходими моменти. Участникът следва да посочи и система за вътрешна координация между отделните експерти, която да дава информация за наличието на адекватна и бърза комуникация, като под такава следва да се разбира комуникация, недопускаща неизпълнение или забавяне на конкретните задължения на експертите, посочени в изложението. Участникът следва да посочи и система за координация и с възложителя и с останалите участници в процеса на изпълнение на договор“.

В случая административният орган и първоинстанционния съд са приели, че е налице неяснота относно начина на оценяване на предложенията на участниците, доколкото се дава неограничена свобода на оценителната комисия при присъждане на точките, конкретно на надграждащите критерии и не се предоставя на потенциалните участници достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката. Приели са, че е налице и противоречие между отделните съставни части на Документацията за участие - Методиката за оценка и Техническите спецификации. Например, в техническата спецификация подробно е разписано, какво следва да съдържа предложения от участника линеен график, като изрично е записано, че: „Представеният Линеен график не подлежи на оценка“. В скалата за присъждане на точки по показател ТО2 от методиката се изисква наличие на описание на дейностите и индикативен план-график за изпълнение на поръчката, в който са посочени междинни срокове за изпълнение на отделните дейности и поддейности, съответно концепция за организация на персонала. От една страна наличието на „Подробен Линеен график за изпълнение на предвидените дейности“, който да прецизира съответните дейности, да е съобразен с технологичната последователност на предвидените работи и да показва последователността, продължителността и разпределението във времето на всеки етап от обекта, в това число проектиране, строителство, доставка на материали и оборудване, обучение и др. е поставен като условие за допустимост на офертата, с изрично посочване, че същия не подлежи на оценка. От друга страна е предвидено комисията да преценява, дали този график отговаря на минималните изисквания за съдържание съгласно техническата спецификация и налице ли са всичките елементи от съставните му части, и липсва ли вътрешна несъгласуваност/несъответствие между информацията. От друга страна при оценяването на офертите по показател ТО2, като надграждащ критерий е предвидено наличието на описание на дейностите и индикативен план-график за изпълнение на поръчката с посочване на междинни срокове за изпълнение на отделните дейности и поддейности, съответно концепция за организация на персонала.

Обосновали са, че разпоредбата на чл. 70, ал. 7 от ЗОП задължава възложителя в документацията да посочи методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател, като са предвидени три отделни изисквания към начина за определяне на оценката. Съгласно първото начинът на оценка трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации. На следващо място начинът трябва да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите. На последно място начинът трябва да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка.

Касационният състав приема за правилен и обоснован изводът на съда, че подпоказател КТП2 - „Организация на екипа за изпълнение на поръчката“ е формулиран по начин, че да не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката и да не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно офертите им, като не може да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка. При съпоставка на техническата спецификация към документацията за участие и методиката за оценка се установява наличие на идентични изисквания. Безспорно не се установява надграждащ елемент в методиката за оценка, спрямо минимално изискуемото съдържание по техническа спецификация. Методиката не съдържа достатъчно информация за правилата, по които ще оценява комисията по визирания показател, което обуславя извод за даване на същата на неограничена свобода, което безспорно е в противоречие с принципа за гарантиране на реална конкуренция.

В частта досежно изводите за нарушение на чл. 33, ал. 1 от ППЗОП:

Разпоредбата на чл. 33, ал. 1 ППЗОП не допуска оценяване на пълнотата и начина на представяне на информацията в документите. За да е налице нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП в действителност е необходимо пълнотата и начинът на представяне на информацията сами по себе си да са елемент на оценяването – показател. В конкретната хипотеза нарушението на посочената разпоредба е осъществено в частта по подпоказателя КТП2, доколкото по същия не се държи сметка по какъв начин сочените обстоятелства са от значение за качественото изпълнение на конкретните дейности във връзка с конкретните цели на поръчката. Налице е и противоречие между Методиката за оценка и Техническите спецификации. Безспорно е, че е изискано от участниците да представят „Подробен Линеен график за изпълнение на предвидените дейности“, но е предвидено комисията да преценява, дали този график отговаря на минималните изисквания за съдържание съгласно техническата спецификация и налице ли са всичките елементи от съставните му части, и липсва ли вътрешна несъгласуваност/несъответствие между информацията. Също така при оценяването на офертите по показател ТО2, като надграждащ критерий е предвидено наличието на описание на дейностите и индикативен план-график за изпълнение на поръчката с посочване на междинни срокове за изпълнение на отделните дейности и поддейности, съответно концепция за организация на персонала.

Предвид това, обоснован се явява извода за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Правилен е и изводът в насока, че нарушението осъществява нередността по т. 11, б. “б“ от Приложение №1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности.

Досежно нарушението на чл. 33, ал. 5 ЗОП, във вр. с чл. 177 ЗОП и чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗОП и във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 4 ЗОП – липсата на удължаване на обявените срокове за получаване на оферти за участие при съществени изменения в условията по обявената обществена поръчка:

Административният орган е посочил, че възложителят не е удължил обявените срокове за получаване на оферти за участие с оглед на извършените съществени изменения в условията по обявената обществена поръчка, като е изброил, че:

С искане за разяснение вх. № 69-00-569/02.06.2022 год. е обърнато внимание от заинтересовани лица за липса на посочена нормативна уредба, с която да се съобразят участниците при изготвяне на своите предложения.

С разяснение изх. № 69-00-569/02.06.2022 год. възложителят е посочил, че за изпълнението на всяка една от дейностите е налична задължителна нормативна уредба, която следва да бъде прилагана от изпълнителя, независимо от сферата на конкретните проекти.

С искане за разяснение от 06.06.2022 год. е отбелязано разминаване в показателите за оценка и в частност в числовите им стойности, посочени в обявлението спрямо методиката за оценка от документацията за участие.

С разяснение от същата дата, с изх. № 94-00-1088/1089 от 06.06.2022 год., възложителят е посочил, че за правилно следва да се счита посоченото в методиката за оценка от документацията за участие.

По повод разяснение от 06.06.2022 год., с което е обърнато внимание, че в методиката за оценка прилагане на формула единствено и само за човекочасове по 3 (три) от основните дейности разписани в техническата спецификация, с разяснение с изх. № 94-00-1088/1089 от 06.06.2022 год., възложителят е посочил, че оценката по разписаната формула следва да се извършва за всички основни дейности по Техническа спецификация.

Според РУО доколкото участниците следва да съобразят и заложат дадените параметри в офертите си и изготвят същите на база изискуемата проектна документация, то несъмнено „новоописаната информация“ и „допълнително представена актуализирана документация на 06.06.2022 год.“ оказват влияние върху подготовката на техническите и ценови оферти от участниците. Според РУО тази информация не може да се зачете като разяснителна, а като изменяща първоначалните обявени условия, в нарушение на чл. 33, ал. 5 от ЗОП във връзка с чл. 177 от ЗОП, доколкото с разясненията не може да се въвеждат промени в условията на процедурата.

Според АС гр. Благоевград изводът за наличие на обсъжданото нарушение на правилата на ЗОП е необоснован, тъй като от мотивите на административия акт не става ясно в какво конкретно се изразяват измененията в условията на поръчката. Приел е, че за да се прецени дали едно изменение в условията на поръчката е съществено следва да бъде установено първо в какво се изразява конкретното изменение, като административният орган следва да изложи конкретни факти, от които да се установи какви нови изисквания е въвел възложителят в своето разяснение. В заключение е приел, че в случая от оспорения акт това не може да се установи и в тази му част административният акт е немотивиран.

Настоящата инстанция счита за обосновани изводите на административния съд:

Според разпоредбата на чл. 100, ал. 1 ЗОП възложителят може, по собствена инициатива или по искане на заинтересовано лице, да направи промени в условията на процедурата, посочени в обявлението, с което се оповестява откриването на процедурата, в поканата за потвърждаване на интерес, в документацията за обществената поръчка и в описателния документ. Нормата на чл. 100, ал. 7, т. 1 ЗОП го задължава да удължи сроковете за получаване на оферти, когато в случаите по ал. 1 с. з. са внесени съществени изменения в условията по обявената поръчка, които налагат промяна в офертите на участниците, като новият срок трябва да е съобразен с времето, необходимо на лицата да се запознаят и да отразят промените, но не може да е по-кратък от първоначално определения. Съгласно чл. 100, ал. 10 ЗОП в случаите на промени по ал. 7, т. 1 не трябва да се въвеждат условия, които биха променили кръга на заинтересованите лица.

Следователно възложителят не е изправен пред абсолютна забрана за изменение на вече обявените условия по една обществена поръчка. Тъкмо напротив – законодателят дори е позволил въвеждането на съществени изменения, но само такива, които не водят до промяна в кръга на заинтересуваните субекти. Ако тези съществени изменения налагат корекции в офертите, изготвени въз основа на първоначалните условия по поръчката, законът възлага в задължение на възложителя да определи нов срок, който да осигури необходимото време за реакция.

В националното ни законодателство не се съдържа легална дефиниция на използваното словосъчетание "съществени изменения", поради което, тази липса следва да се преодолее чрез семантично тълкуване, по предписание на чл. 36, ал. 1 и чл. 37, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 883), на използваните думи в контекста на общоупотребимия български език. В този смисъл, в разглежданата законова хипотеза явно става въпрос за такова изменение, което би довело до промяна на основен, главен, важен елемент от условията на процедурата, поради което и офертите на участниците не биха били същите. (Вж.: Решение № 10201/24.07.2020 г., постановено по адм. дело № 4038/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение № 4791/23.04.2020 г., постановено по адм. дело № 4377/2019 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение № 14477/23.11.2020 г., постановено по адм. дело № 7915/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение № 7922/01.07.2021 г., постановено по адм. дело № 3901/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение № 6997/10.06.2021 г., постановено по адм. дело № 10975/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд и др.).

Правилен и обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че в конкретната хипотеза от страна на административния орган не е обосновано в какво се състоят измененията в условията на поръчката, за да се направи извод дали същите са съществени. От страна на органа не са изложени конкретни факти, обосноваващи изменения. Изброяването на искания за разяснения и дадените след това такива не се явява фактическа обосновка на извода за съществени изменения.

Предвид изложеното не се установява наличие на нарушение на чл. 33, ал. 5 ЗОП, във вр. с чл. 177 ЗОП и чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗОП и във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 4 ЗОП. Липсата на нарушение, обосновава извод за липса на нередност, за която да бъде определена финансова корекция, съответно за незаконосъобразност на административния акт в тази част.

Досежно нарушението на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП, във вр. с чл. 101, ал. 5 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП – незаконосъобразно определен за изпълнител участник „Файв консулт“ ЕООД, който е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия на възложителя.

Административният орган е анализирал, че съгласно раздел II “Обхват на поръчката“ от условията на възложителя посочени в техническата спецификация, представляваща неразделна част от документацията за участие към Предложението за изпълнение, участниците следва да приложат План за изпълнение на дейностите по поръчката, съдържащ предложената от съответния участник организация на персонала за изпълнение на поръчката, който трябва задължително да включва най - малко 4 броя изискуеми елементи. По отношение на елемент (4) Управление на риска е посочено следното: В предложението на участниците да разгледат следните дефинирани рискове, които могат да възникнат при изпълнението на договора: Риск от забавяне при предоставяне на изходна документация и данни, или част от тях, необходими за изпълнението на договора; Недобра координация между експертите на Изпълнителя и Възложителя; Риск. свързан с използваните от изпълнителя човешки технически ресурси; Риск, свързан с трудности при изпълнението на конкретната задача, продиктувани от протести, жалби и/или други форми па негативна реакция на жителите на общината; Риск от недостатъчна информация от някои от заинтересованите страни в рамките на изпълнение на конкретната задачата; Риск от промяна в приложимата нормативна уредба.

Предложението на участниците в процедурата за възлагане на обществената поръчка следва да съдържа за всеки един от посочените рискове - обхват и степен на въздействие на риска върху изпълнението на обществената поръчка; поне една мярка за недопускане на риска; поне една мярка за преодоляване на последиците при настъпване на риска. За всяка една от мерките участникът следва да опише: нейното наименование, същност и обхват, конкретните дейности, които се предвиждат за изпълнението й, конкретния експерт, ангажиран с прякото й изпълнение, ако експертите по изпълнение на дейностите са повече от един, кой експерт коя от дейностите ще изпълнява с посочване на техните конкретни задължения, както и посочване на експертите от ръководния състав на участника, които ще контролират изпълнението на мярката и начините на взаимодействие с контролирания/ните експерти. Мерките следва да бъдат съпроводени и от описание на очаквания ефект в сферата на недопускане/проявление на разглеждания риск.

В съответствие с изискванията на възложителя по отношение на техническото предложение, офертата на участника „Файв консулт“ ЕООД съдържа раздел „Управление на риска“, но при прочит на съдържанието в описателната част на въпросните рискове, от страна на органа е установено, че за някой от рисковете (конкретно е посочен само един) не е изпълнено точно условието на възложителя за посочване на експерт и контролиращ изпълнението на мярката, като тези лица за един посочен риск съвпадали; а за друг „промяна на приложимия норматив“ участникът възприел риска като външен и не посочил мерки за преодоляването му. Административният орган е приел, че техническото предложение на участника, избран за изпълнител не отговаря на изискванията на възложителя относно мерките по управление на риска и предложението не отговаря на изискванията на възложителя, като в нарушение на чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП, помощният орган не е отстранил участника. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

Според АС гр. Благоевград РУО не е посочил, в случая коя хипотеза на т. 14 е налице: дали кандидатът не отговаря на техническите спецификации или други условия в документацията или за него са били налице основания за отстраняване. Обосновал е, че непосочването на конкретната хипотеза на разпоредбата на т. 14, води до незаконосъобразност на административния акт в тази му част.

Настоящата инстанция счита за правилни като краен резултат изводите на административния съд в частта по т.4.

В действителност, както в уведомлението по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, така и в решението за определяне на финансова корекция органът преписва текста на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, като я пришива към нарушението на чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП, без да конкретизира коя хипотеза е осъществена в случая и по какъв начин се обосновават всички елементи от фактическия състав на нередността по т.14 в относимата редакция.

Отделно от това обаче, касационният състав приема за неправилен и извода на РУО за осъществяване на нарушението по чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП чрез описаните конкретики. В действителност, рискът „промяна на приложимия норматив“ е външен и по отношение на възложителя и по отношение на изпълнителя, като нито един от двамата не би могъл да поеме нарочен ангажимент за предотвратяване на същия. От друга страна липсва забрана за съвпадение на лицата, които да осъществяват дейностите по мерките и контрола върху тези дейности.

Липсата на нарушение обосновава липса на елемент от твърдяната нередност.

Досежно нарушението на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП – незаконосъобразно отстранен участник „Продължаваме промяната 2021-2027“ ДЗЗД в обществената поръчка.

Административният орган е посочил, че възложителят незаконосъобразно е отстранил участникът „Продължаваме промяната 2021 – 2027“ ДЗЗД от участие в процедурата по ЗОП.

Комисията е отстранила от обществената поръчка участника със следните мотиви: Предложеният за ключов експерт 7 Експерт „Кръгова икономика” - доц. Н. К. Т., не покрива минималното изискване за образование, а именно „Образователно-квалификационна степен „Бакалавър“ в област на висше образование „Природни науки, математика и информатика“ или област на висше образование „Социални, стопански и правни науки“, съгласно Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления, утвърден с ПМС № 125 от 2002 год., или еквивалентно образование, придобито зад граница, в еквивалентна на посочените области. Второто основание за отстраняване е свързано с пропуск на участника да изпълни изискванията на възложителя, заложени в документацията за обществената поръчка и разяснени с негов акт изх. №69-00-569/03.06.2022 год., който пропуск се изразява в това, че по отношение на Дейност 6 към рамковото споразумение не е посочена като приложима нормативна уредба Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове.

Според АС гр. Благоевград отстраняването е неправилно, тъй като притежаваната от ключовия експерт академична длъжност „доцент“ по икономика и управление (Екоикономика), доказва по безспорен начин придобито образование в област на висше образование „Природни науки, математика и информатика“ или област на висше образование „Социални, стопански и правни науки“, съгласно Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления, утвърден с ПМС № 125 от 2002 год. В този смисъл, след като участникът е представил пред възложителя документ, издаден от УНСС за присъждане на академична длъжност „доцент“ на Н. К., неговото отстраняване, по причина липса на доказателства за придобита образователно-квалификационна степен на висшето образование по отношение на този ключов експерт е лишено от основание. Съдът е приел също, че видно от техническото предложение на участника ЗУСЕФСУ и конкретно Наредбата за посочване на нередности са изрично отчетени като приложим нормативен акт по повод изготвянето на становища срещу финансови корекции по сигнали за нередности. В този смисъл, буквалната липса на описание на Наредбата като приложима нормативна уредба е очевидно твърде формален повод за отстраняване на участника на основание чл. 107, т. 2, буква „а“ от ЗОП, при условие, че тази Наредба е разглеждана като относима и приложима от участника. В заключение първоинстанционният съд е приел, че е налице нарушение, което правилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередност.

Kасационната инстанция споделя извода на административния съд за незаконосъобразно отстраняване на посочения участник в нарушение на чл. 107, т. 2 ЗОП, доколкото притежаваната от ключовия експерт академична длъжност „доцент“ по икономика и управление (Екоикономика), безспорно установява наличие на придобито висше образование в област „Природни науки, математика и информатика“ или в област „Социални, стопански и правни науки“, по смисъла на Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления, утвърден с ПМС № 125 от 2002 год. При това положение, след като участникът е представил пред възложителя надлежен документ, издаден от УНСС, удостоверяващ присъждането на академична длъжност „доцент“ на Н. К., настоящият съдебен състава намира, че направеният извод за липса на доказателства за придобита образователно-квалификационна степен на висшето образование по отношение на посочения ключов експерт е необоснован. Поради това отстраняването на участника се явява лишено от правно основание и в противоречие с приложимата нормативна уредба. По отношение на второто основание за отстраняване, настоящият касационен състав споделя изводите на първоинстанционния съд, че отстраняването на участника е неправилно. От съдържанието на техническото предложение на участника се установява, че ЗУСЕФСУ, както и Наредбата за посочване на нередности, изрично са посочени като приложима нормативна уредба при изготвянето на становища срещу финансови корекции по сигнали за нередности. При тези данни формалната липса на изрично описание на Наредбата за посочване на нередности, като приложим нормативен акт не може да обоснове отстраняване на участника, доколкото от цялостното съдържание на предложението безспорно се установява, че същата е разглеждана и прилагана от участника като относима нормативна уредба.

Предвид гореизложеното, изводът на съда за съставомерност на нарушението по чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП е правилен. Правилен е и изводът в насока, че нарушението представлява нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности.

Доколкото административният акт е законосъобразен в частта, с която е установено нарушението на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за което е определена финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по засегнатия договор, както и нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, за което е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по засегнатия договор и незаконосъобразен в останалата му част, правилен е крайният извод на административния съд за законосъобразност на решението за определяне на финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор № 98-00-300/09.08.2023 г. с изпълнител „Файв консулт“ ЕООД. Независимо от извода, че не са налице три от твърдените от органа нередности, това не се отразява на законосъобразността на акта, тъй като той има своето фактическо и правно основание в останалите две установени нередности, едната от които е и определяща за размера на финансовата корекция.

Предвид гореизложеното, като валидно, допустимо и правилно, обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски за юрисконсулт в размер на 102,26 евро, определен съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК съставът на ВАС