Определение № 7771 от 09.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6148/2026 г.

Образувано е по частна жалба на Община Велико Търново, с БУЛСТАТ 000133634, със седалище в гр. Велико Търново, площад "Майка България" № 2, представлявана от кмета Д. Панов, чрез процесуален представител - адв. Д. Б. - Ганева от Софийска адвокатска колегия (САК), срещу Определение № 2019/18.05.2026 г., постановено по адм. дело № 387/2026 г. по описа на Административен съд (АС) - Велико Търново, с което е оставена без разглеждане жалбата на общината против Писмо № 99-25-1#1/23.03.2026 г. на ръководителя на Националния орган (РНО) на Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България 2014 - 2020 г. (Програмата), издадено във връзка с молба от 02.03.2026 г. за произнасяне по искане за окончателно плащане по проект "По-добре свързани вторични и третични възли към основната цялостна мрежа на TEN-T чрез съвместни трансгранични мерки". Поддържат се оплаквания за неправилност на атакуваното съдебно определение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3, във връзка с чл. 236 АПК. Частният жалбоподател излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за допустимост на първоинстанционната жалба, като подадена срещу акт, подлежащ на съдебен контрол. В тази връзка поддържа, че оспореното пред първоинстанционния съд писмо съставлява индивидуален административен акт, обективиращ отказ за верификация. Твърди, че съдът е достигнал до извод за недопустимост на жалбата чрез вътрешно противоречива аргументация по отношение процедурата за верифициране на средства по Програмата и правния характер на издаденото от РНО писмо. В тази връзка излага съображения, че изводите, възприети в обжалвания съдебен акт, са в пряко противоречие с практиката на Върховния административен съд (ВАС), според която актът, с който се отказва верификация или изплащане на разходи на бенефициер, винаги представлява индивидуален административен акт. Поддържа се становище, че именно с оспореното пред първостепенния съд писмо общината за пръв път разбира, че претендираните разходи окончателно не са верифицирани и не е издаден предходен акт, с който по ясен, окончателен и процесуално завършен начин да е отказана тяхната верификация. В подкрепа на тезата си излага доводи, че предходно издадените писма (писмо № 79100/15.04.2024 г. и писмо № 04-16-38/23.05.2024 г.) не представляват индивидуални административни актове, подлежащи на самостоятелно оспорване, т.к. имат единствено уведомителен информационен характер. Наред с горното излага аргументи за приложимост на националния процесуален ред, включително правилата на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ), като поддържа становище, че отказът за верификация по отношение на български партньор следва да бъде постановен под формата на административен акт по чл. 64 ЗУСЕФСУ. Оспорва тезата на съда, че специалната уредба на Програмата не предвижда съдебно оспорване на решенията на НО, свеждайки процеса по верификация до чисто техническа или вътрешна координационна дейност. В тази насока развива съображения, че със своето произнася НО участва във формирането на окончателната воля относно допустимостта на разходите и възможността за тяхното изплащане и счита, че именно това придава на акта белезите на индивидуален административен акт. Противопоставя се на заключението на съда, че с молбата си от 2026 г. Община Велико Търново се е опитала да "симулира" административен акт с цел преодоляване на собственото си бездействие. Според жалбоподателя отправеното искане цели правна сигурност и това действие не съставлява злоупотреба с право, а искане за произнасяне относно верификацията на разходите. Като самостоятелно основание за отмяна на съдебния акт изтъква липсата на произнасяне по релевираните пред първоинстанционния съд възражения за нищожност на оспореното писмо, което според частния жалбоподател съставлява съществено процесуално нарушение. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното определение на АС - Велико Търново и връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия. Не претендира разноски. Ответникът - РНО на Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014 - 2020 г., в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител – главен юрисконсулт в Отдел "Процедури и договори" към Дирекция "Правна" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) - Н. И., поддържа становище за неоснователност на частната жалба и моли атакуваният съдебен акт да бъде оставен в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. В условията на евентуалност, прави възражение за прекомерност на претенцията на частния жалбоподател за адвокатско възнаграждение с оглед действителната фактическа и правна сложност на спора. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира частната жалба за допустима, като подадена в срока по чл. 230 АПК, от лице с правен интерес и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2, вр. чл. 236 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е оставена без разглеждане жалбата на Община Велико Търново против Писмо № 99-25-1#1/23.03.2026 г. на РНО на Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България 2014 - 2020 г., издадено във връзка с молба за произнасяне по подадено искане за окончателно плащане по проект "По-добре свързани вторични и третични възли към основната цялостна мрежа на TEN-T чрез съвместни трансгранични мерки". За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че Проектът се изпълнява съгласно Договор за субсидия от ЕФРР № 161298/28.11.2019 г., сключен между Министерството на благоустройството, развитието и администрацията на Република Румъния, действащо като Управляващ орган (УО) на Програмата ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България и Община Велико Търново, като водещ бенефициер и Договор за предоставяне на национално съфинансиране № РД-02-29-22/13.02.2020 г., сключен между Министерство на регионалното развитие и благоустройството, действащо като НО и Община Велико Търново, действаща като водещ партньор. За разходване на средствата по Проекта, общината е провела процедури за избор на изпълнител и са сключени договори с ДЗЗД "Нивел инфраструктура" на 20.04.2023 г. и с "Пътни строежи – Велико Търново" ЕАД на 24.08.2023 г., като и двете дружества издават през 2023 г. фактури за авансово плащане. В рамките на контролната дейност, документирана в Сертификат № 17.1 от първо ниво на контрол (ПНК) по проекта за отчетния период 10.12.2023 г. - 31.12.2023 г., включваща посещение на място и разглеждане на Доклад за напредъка по проекта, са извършени проверки на отчетените разходи. Разходите, отчетени с Фактура № 0000000001 от 04.07.2023 г. за извършено авансово плащане на стойност 2 133 373,19 лв. с ДДС по договора, сключен с ДЗЗД "Нивел инфраструктура" и Фактура № 1000018313 от 04.09.2023 г. за извършено авансово плащане на стойност 2 257 004,82 лв. с ДДС по договора, сключен с "Пътни строежи - Велико Търново" ЕАД, са определени от контрольора като недопустими за възстановяване по Програмата. С Писмо изх. № 04-15-2/29.03.2024 г. (вх. № 99-00-2-283-(36)/01.04.2024 г.), адресирано до министъра на регионалното развитие и благоустройството, с копие до директора на дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" (НО на Програмата), общината изразява несъгласие с недопустимите разходи, декларирани от ПНК контрольорите от извършената проверка на Доклад на партньора № 17.1. След проведена работна среща с представители на МРРБ, на експертите на бенефициера е предоставена възможност за представяне на допълнителни документи във връзка с констатациите от проверката, извършена от контрольорите от ПНК. С Писмо изх. № 04-15-2#1/09.05.2024 г. (вх. № 99-00-2-283-(38)/10.05.2024 г.) общината сочи, че прилага цялата финансова и техническа информация по разходите, отчетени с проверените от контрольора фактури. С писмо № 79100/15.04.2024 г. съдържащо информация относно състоянието на одобрените допустими разходи по Доклад на проекта № 17.3, с копие до ръководителя на Съвместния секретариат и до РНО, РУО на Програмата уведомява кмета на Община Велико Търново, че общият размер на допустимите разходи, одобрени по Доклад на проекта № 17.3 е в размер на 1 454 330,65 евро. С Писмо изх. № 99-00-2-283-(39)/23.05.2024 г. МРРБ уведомява общината, че във връзка с жалба вх. № 99-00-2-283-(36)/01.04.2024 г. НО изцяло поддържа становище за недопустимост на разходите, поради тяхното несъответствие с договорна клауза (чл. 5, ал. 1 от договора за субсидия - средствата не са обвързани с реално изпълнени дейности). Относно допълнително представените документи с Писмо вх. № 99-00-2-283-(38)/10.05.2024 г. е посочено, че с тях се доказват разходи в рамките на отчетния период, но такива, които не са били включени в доклада на общината № 17.1 и съответно не са преминали проверка за законосъобразност. В допълнение НО счита, че казусът следва да бъде отнесен до Секретариата и УО на Програмата, които след запознаване с фактическата обстановка биха могли да дадат становище относно възможността за коригиране на вече сертифицирано искане чрез замяна на отчетени в Доклада на общината № 17.1 недопустими разходи по разглежданите фактури или за предоставяне на възможност за подаване на нов отчет искане за ПНК по Програмата. С Писмо изх. № 99-25-1/02.03.2026 г., с копие до УО на Програмата, Община Велико Търново изпраща до РНО молба за произнасяне по подадено искане за окончателно плащане по Проекта. В молбата е посочено, че на 15.01.2024 г. общината е подала Искане за възстановяване на суми № 4 в размер на 3 835 208,99 евро (7 501 157,62 лв.). На 15.03.2024 г. чрез електронната система за управление на програмата - e-MS е получен Сертификат от извършено ПНК, въз основа на който верифицираните разходи са в размер на 1 454 330,65 евро (2 844 423,52 лв.). Сумата е постъпила по сметката на общината на 25.04.2024 г., а на 21.12.2025 г. са постъпили още 618 045,02 евро (1 208 766,52 лв.). Бенефициерът моли за изрично произнасяне относно: - верифицираните и отказани разходи; - евентуално определени финансови корекции; - правното и фактическо основание за взетото решение. С процесното Писмо вх. № 99-25-1#1/23.03.2026 г. (изх. № 99-00-2-332-(12)/23.03.2026 г.), в отговор на отправеното искане с молбата от 02.03.2026 г., НО посочва, че съгласно информация, налична в e-MS към 05.03.2026 г. общо верифицираните средства на Община Велико Търново са в размер на 2 296 054,19 евро, а общият размер на заявените за възстановяване, но неверифицирани разходи възлиза на 2 391 121,74 евро, всичките отчетени с Фактура № 0000000001 от 04.07.2023 г. и Фактура № 1000018313 от 04.09.2023 г. В резултат на извършената проверка от ПНК, сумите по описаните фактури са определени като недопустими за верификация и възстановяване по Програмата. Ръководителят на НО е описал процеса по верификация като отбелязва, че макар допустимостта на отчетените разходи да се проверява първоначално от контрольори ПНК, на следващите програмни нива се извършват допълнителни проверки до финализиране на плащането. В отговор на поставения въпрос дали е налице определена финансова корекция, са изброени всички определени на бенефициера ФК и проведените съдебни производства във връзка с тяхното обжалване. В допълнение е отбелязано, че на основание § 2, т. 3.5, б. "з" от Меморандума за изпълнение на договореностите между държавите членки, участващи в програмата за сътрудничество "ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България 2014 - 2020", дейностите по изчисляване и определяне на дължимите средства, във връзка с установените от НО случаи на нередности, е правомощие единствено и само на УО, като размерът на определените за неправомерно изразходвани от партньорите суми, не подлежи на преизчисляване от страна на НО. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че по отношение верификацията с цел установяване допустимост на разходите и плащанията към бенефициерите по Програмата, е налице специфична правна уредба, в която не е предвидено оспорването пред съд на решението на НО при оспорване на констатациите на ПНК. Същевременно не се предвижда и издаването от УО на изричен акт, с който да се верифицират разходите по проекта. Съдът приема, че НО не изпълнява функциите на Счетоводен орган в процедура по верификация, който да постановява индивидуални административни актове, предмет на контрол за законосъобразност пред съответния административен съд, поради което оспореното писмо няма белезите на индивидуален административен акт, с който се взема окончателно решение по допустимостта на разходите за процесния отчетен период, като условие за извършване на плащане към бенефициера. Мотивиран е извод, че писмото има уведомителен характер, като в него се описват в пълнота всички действия по изпълнение на проекта, проверки и заплащане на верифицираните разходи. Изложени са допълните съображения, според които дори да се приеме, че липсата на предвидено оспорване пред съд на решение на НО или на УО за одобрение на разходи е в противоречие с общите правила и по-специално със ЗУСЕФСУ, то срокът за оспорване на актовете, които евентуално биха подлежали на обжалване е изтекъл през 2024 г. Изводът е формиран с оглед наличието на предходна кореспонденция от 2024 г. с НО и УО на Програмата, във връзка с извършената проверка от ПНК и допустимостта на претендираните разходи. Според първостепенния съд с подаването през 2026 г. на нова молба за постановяване на изричен акт за верификация, Община Велико Търново се опитва да преодолее собственото си бездействие, като симулира издаването на административен акт и оспорването му. Мотивиран е краен извод за недопустимост на оспорването поради липса на сочения от общината административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, вр. с § 1, т. 1 и т. 2 от ДР към АПК. По изложените съображения АС - Велико Търново е оставил без разглеждане жалбата на Община Велико Търново против Писмо № 99-25-1#1/23.03.2026 г. на РНО на Програмата. Определението е правилно. При вярно установената фактическа обстановка по делото, съдът е формирал правилен правен извод за недопустимост на подадената жалба. Проектът е финансиран по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014 - 2020 г. Правната рамка на договора за субсидия включва Регламент (ЕС) № 1303/2013, Регламент (ЕС) № 1299/2013, Регламент (ЕС) № 1301/2013, Меморандума за изпълнение на договореностите между държавите членки и Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014 - 2020 г., одобрена от Европейската комисия с Решение № 866/12/02.2015 г. Приложение намират и Меморандума за изпълнение на договореностите между държавите членки, участващи в Програмата (Меморандума), както и Наръчник за изпълнение на проекти, финансирани по Програма Интеррег V-А Румъния - България 2014 - 2020 (Наръчника). Управлението на средствата от европейските фондове по програмите за европейско териториално сътрудничество, се осъществява съгласно приложимото за тях право на Европейския съюз и международни договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България - Арг. чл. 6 ЗУСЕФСУ. Съгласно § 5 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗУСЕФСУ, доколкото друго не е предвидено в приложимото европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, законът се прилага и по отношение на финансовата подкрепа по тези програми, включително относно извършването на плащанията към бенефициентите, верификацията и счетоводното отчитане на разходите, като според т. 3 на същата разпоредба тези отношения се уреждат с акт по чл. 7, ал. 4, т. 4 ЗУСЕФСУ. В тази връзка частният жалбоподател поддържа, че в процесния случай приложение намират както разпоредбите на ЗУСЕФСУ, отнасящи се до верифицирането на средства, така и Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г.), издадена на основание посочената законова делегация. При анализ на цитираните разпоредби следва да се отчете, че от съвкупното тълкуване на § 5 ДР на ЗУСЕФСУ и на Меморандума, се извежда изводът, че по отношение на програмите за европейско териториално сътрудничество националният закон намира приложение само доколкото специалният ред не е уреден от приложимото право на Европейския съюз, международните договорености между участващите държави и правилата на самата програма. В тази насока Меморандумът определя функциите на НО във връзка с организацията и осъществяването на системата за ПНК по чл. 23 от Регламент (ЕС) № 1299/2013, като разграничава тези функции от правомощията на УО по изпълнението на Програмата. Следва да се отбележи още, че съгласно чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г., нейните разпоредби намират приложение единствено по отношение на двустранните програми за трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз - Република България - Република Сърбия, Република България - Република Турция и Република България - Република Северна Македония. С Регламент (ЕС) № 1303/2013 се установяват общоприложимите разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове. В съображение 2 от регламента е предвидено, че поради спецификата на цел "Европейско териториално сътрудничество" конкретните правила следва да бъдат определени в специален регламент. Такъв е Регламент (ЕС) № 1299/2013 относно специалните разпоредби за подкрепата от Европейския фонд за регионално развитие по цел "Европейско териториално сътрудничество". Съгласно чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1299/2013 държавите членки, участващи в програмата за сътрудничество, определят единен управляващ орган, а съгласно чл. 23 всяка държава членка определя орган или лице, което извършва проверките по отношение на бенефициерите на нейната територия. Когато тези проверки не се извършват от УО, последният се уверява, че разходите на бенефициерите са проверени от определения контролен орган. С Решение № 156 от 21.03.2014 г. на Министерския съвет Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" при Министерството на регионалното развитие и благоустройството е определена да изпълнява функциите на Национален орган по Програма INTERREG V-A Румъния - България 2014 - 2020. Министърът на регионалното развитие и благоустройството организира Звено за осъществяване на първо ниво на контрол за българските бенефициери. В изпълнение на описаната нормативна регламентация, редът и начинът за осъществяване на проверките от ПНК са разписани в Наръчника за изпълнение, публикуван на официалната интернет страница на Програмата. В него е разяснено практическото приложение на системата за ПНК. Съгласно глава 14 "Контрол на първо ниво" от Наръчника, преди разходите да бъдат включени в искането за плащане, всеки партньор представя отчет пред контрольор от първо ниво на контрол. Контрольорът извършва административни проверки и проверки на място относно законосъобразността, редовността и допустимостта на разходите, след което изготвя Доклад от осъществения ПНК, съответно Сертификат за ПНК. В случай, че бенефициерът не е съгласен с констатациите в доклада е налице възможност за подаване на възражение/жалба, която се разглежда чрез повторна оценка от Звеното на ПНК/НО. След приключване на проверките от ПНК, удостоверени с издаването на Сертификат за ПНК, консолидираният доклад за напредъка и искането за плащане се представят пред Съвместният секретариат. Последният извършва проверка на консолидираните разходи и след одобрението им изпраща искането до УО, който извършва окончателната проверка и одобрява плащането. Следователно окончателната оценка относно допустимостта на разходите се формира в рамките на предвидената в Програмата система за управление и контрол, включваща ПНК, Съвместния секретариат и УО. В контекста на релевантната нормативна уредба, по отношение на одобряване на разходите и плащанията към бенефициерите по Програмата е налице специална правна регламентация, според която НО не изпълнява функциите на орган по верификация по смисъла на ЗУСЕФСУ, нито упражнява правомощията на орган, който постановява окончателно решение относно допустимостта на разходите като предпоставка за извършване на плащане. На плоскостта на изложеното, верен е изводът на АС - Велико Търново, че изразеното в процесното писмо становище няма белезите на индивидуален административен акт, с който окончателно се разрешава въпросът относно допустимостта на разходите за съответния отчетен период. Същото е издадено по повод подадената от жалбоподателя молба, съдържаща претенция за произнасяне по искане за окончателно плащане и обективира единствено вече формираната в хода на осъщественото ПНК позиция, относно допустимостта на разходите, като съдържа разяснение, че НО не разполага с компетентност да изменя или преразглежда направените при ПНК констатации. Докладът от ПНК, Сертификатът за ПНК и становището на НО представляват отделни елементи от специалния ред за одобряване на разходите и извършване на плащанията по Програмата, който приключва след проверките на Съвместния секретариат и УО. Следва да се има предвид, че не във всички случаи съдържанието на отправеното искане, непременно би рефлектирало и би било определящо за характера на издадения от административния орган документ. Естеството на един акт се определя от неговото съдържание и предизвиканите от него правни последици, а не от съдържанието на сезиращото искане. Ето защо в процесния случай, доколкото оспореното писмо не притежава характеристики на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, то правилно е прието, че не е налице възможност за неговото оспорване по съдебен ред. За пълнота, в отговор на отправените от частния жалбоподател оплаквания, следва да се посочи и че предвид констатираната липса на годен за съдебен контрол административен акт, не е налице необходимост първостепенният съд да подлага на самостоятелно обсъждане наведените доводи за неговата нищожност. Неоснователно е и оплакването за вътрешно противоречие в мотивите на съда. Съображенията относно евентуалната възможност за оспорване на предходната кореспонденция между страните са изложени единствено при условията на евентуалност и не изменят основния извод на съда, относно характера на процесното писмо. С оглед изложеното, като е приел жалбата на Община Велико Търново за процесуално недопустима, поради липса на предмет и е прекратил производството по делото, първоинстанционният съд е постановил правилно определение, което следва да се остави в сила. При този изход на спора, заявеното от процесуалния представител на председателя на РНО на Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния - България 2014 - 2020 г. искане за разноски е основателно, поради което частният жалбоподател следва да бъде осъден да заплати в полза на ведомството сумата от 102,26 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България), съставляващи евровата равностойност на 200 (двеста) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение, на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во, във връзка с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение