Решение № 845 от 27.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9063/2024 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Р. И. С. от гр. София срещу Решение № 3906 от 02.04.2024 г., постановено по адм. дело № 4676/2020 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение, с което е отхвърлено оспорването му срещу Наредба №16-334 от 06.04.2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на енергетиката. В „допълнение-уточнение“ към касационната жалба са изложени подробно доводите на оспорващия за конкретните пороци на решението. Излагат се доводи наличие на всички касационни основания по чл.209 от АПК. Счита, че е налице стесняване предмета на оспорване до част от разпоредбите на оспорената Наредба. Намира, че в диспозитива на съдебното решение е разширен предмета на оспорването с решение по въпрос изрично изключен с определение от предмета на спора, посочвайки частта от диспозитива, касаеща Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването (обн., ДВ, бр. 74 от 2019 г.). Оспорва допуснатото спиране на производството до произнасянето на Съда на ЕС без да е обоснована мотивирана преюдициална зависимост на решението по обжалваното дело от решението по делото C-289/21 на Съда на ЕС. В настоящото касационно производство прави искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС за тълкуване на решение по дело C-289/21 на СЕС, както и принципът за ефективност, закрепен в чл.47 от Хартата на основните права на Европейския съюз и решение по дело C-760/23 на СЕС. Сочи се липса на компетентност на издателя на наредбата, като според касатора е налице противоречие с чл.10 от ЗНА. Моли за отмяна на съдебното решение и присъждане на разноски. Ответникът – Министърът на енергетиката, чрез гл. юриск. Терзиева, счита подадената касационна жалба за неоснователна, а атакуваното съдебно решение за правилно. Претендира разноски. Ответникът – С. С. Г., в писмен отговор изразява становище за основателност на касационната жалба. В съдебно заседание лично и чрез пълномощника си адв. Стоянов излага подробно основания за нищожност на наредбата. Претендира разноски. Ответникът – К. И. Б. в писмен отговор и допълнителни молби, входирани във Върховния административен съд на 14.10.2024 г., 25.02.2025 г. 04.04.2025 г., 09.05.2025 г. и 13.11.2025 г. излага съображения за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на съдебния акт. Ответникът – А. Л. В., чрез пълномощник – майка М. В. не взема становище по касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за правилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, VIII-ми петчленен състав, Втора колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл.210 ал.1 АПК и в срока по чл.211 ал.1 АПК. Разгледана по същество за неоснователна. С влязло в сила определение от 31.05.2023 г. на по настоящото дело е оставена без разглеждане жалбата на Р. С., С. Г., А. В. и К. Б. срещу чл. 32, т. 2 и т. 4, чл. 49, ал. 7, чл. 52, ал. 1, т. 1 изр. първо, ал. 2, чл. 61, ал. 1 и т. 6.1.1. от Методиката за дялово разпределение, чл. 62, чл. 63 от Наредба № 16 - 334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването и § 2, ал. 1, т. 1 и ал. 2, § 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 16 - 334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването, както и жалбата в частта срещу чл. 61, ал. 1 и чл. 63, ал. 2, т. 2, б "е" (ред. ДВ, бр. 94 от 2013 г., изм. ДВ, бр. 99 от 2013 г.) от Наредба №16-334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на енергетиката, и жалбата в частта срещу чл. 61, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, т. 2, б. „а“, б. „б“, б. „в“, б. „г“, б. „д“, б. „ж“ и б. „з“, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 64, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 и ал. 2, чл. 65, ал. 1, чл. 66, чл. 67, чл. 68, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 69, ал. 1, ал. 2, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 70, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6, ал. 7 и ал. 8, чл. 71, ал. 2, ал. 3, ал. 4 и ал. 5, чл. 72, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 73 и т. 6.1.3, т. 6.3, т. 6.4, т. 6.4.1, т. 6.4.7, т. 6.5, т. 6.6, т. 6. 7, т. 6.8 и т. 6.9 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредба №16-334 за топлоснабдяването и е прекратено производството по делото в тази част. В този смисъл всички въпроси относно предмета на конкретния правен спор са били окончателно решени, поради което и в съответствие с това тричленният състав се е произнесъл в посочения обем, респ. не е допуснал „стесняване“ на този предмет. За да отхвърли жалбата на настоящия касационен жалбоподател и ответниците физически лица – С. Г., А. В. и К. Б., първоинстанционният тричленен състав на ВАС на РБ е приел, че оспорената Наредба и изменението ДВ, бр. 74 от 2019 г. са приети на основание чл. 125, ал. 3 ЗЕ /в приложимите към момента на издаването им редакции/, според която редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и потребители към топлопреносната мрежа, за разпределение, прекратяване на топлоснабдяването и спиране на топлоподаването се определят с наредба на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, съответно с наредба на министъра на енергетиката, като по изложените съображения съдът е приел, че оспорената Наредба и изменението ДВ,бр.74 от 2019г. са издадени от компетентен орган, в рамките на законовата делегация. На следващо място е приел, че е издадена в съответната писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила по издаването и. Съобразил е, че при издаването на наредбата не са налице твърдените съществени нарушения на административнопроизводствените правила по отношение на издаването на Наредба №16-334 от 2007 г. вместо изменение и допълнение на Наредба №2 от 28.04.2004 г. за топлоснабдяването, като е приел, че преценката дали да бъде издаден изменителен нормативен акт или нов такъв е на административния орган. По отношение на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба №16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването (обн., ДВ, бр. 74 от 2019 г.) е констатирал, че е спазена процедурата по реда на чл.26, ал.2-5 от ЗНА в действащата към момента редакция обн. ДВ, бр. 34 от 03.05.2016 г., в сила от 04.11.2016 г., съответно е издадена при спазване на административнопроизводствените правила. Относно доводите на жалбоподателите във връзка с материалната незаконосъобразност на наредбата и предвид разпределението на доказателствената тежест на страните е приел, че по-голямата част от доводите за незаконосъобразност на жалбоподателите са свързани с Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост – Приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредбата, като същите вече са били предмет на разглеждане и в този смисъл, повторният им съдебен контрол е недопустим, поради което в тази му част (и както вече се посочи по-горе) съдебното производство е било прекратено. За неоснователни са приети доводите за нищожност и незаконосъобразност по същество на наредбата, като издадена при наличието на висящо съдебно производство. За неотносими към предмета на спора са приети доводите на жалбоподателя К. Б. за нищожност на чл. 139а, 139б и 139в ЗЕ и тези, касаещи Наредба №Е-РД-04-1 от 12.03.2020 г. (ДВ бр.25 от 20.03.2020 г.). По тези съображения съдът е отхвърлил оспорването. Във връзка с наведените в касационната жалба възражения, настоящият петчленен състав намира следното. По отношение на твърдяната от касатора нищожност на съдебното решение следва да се посочи, че за да е нищожно съдебното решение, то трябва изцяло да е лишено от законова опора, да не притежава качествените характеристики на валидно съдебно решение. Такива твърдения по същество на са обосновани от С. в касационната му жалба, но същият е счел, че са налице толкова дълбоки и съществени пороци, свързани със съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, които могат да доведат и до нищожност на решението. Постановяването на съдебно решение при съществено нарушение на съдопроизводствените правила обаче води до неговата неправилност, а не до нищожност на съдебния акт, а идентично е положението, ако съдът се е произнесъл по непредявено искане, което мотивира основание за недопустимост. По направените конкретни оплаквания, то на първо място следва да се посочи, че разпореждането да се публикува обявление за оспорването на Наредба №16-334 от 6 април 2007 г. за топлоснабдяването (обн. ДВ, бр. 34 от 2007 г.; попр., ДВ, бр. 39 от 2007 г.; изм. и доп., ДВ, бр. 58 от 2007 г.; ДВ, бр. 45 от 2009 г.; ДВ, бр. 94 и ДВ, бр. 99 от 2013 г.; ДВ, бр. 42 от 2015 г.; отм. ДВ, бр. 25 от 20.03.2020 г.), издадена от министъра на енергетиката, а не на отделни нейни разпоредби, е направено с цел да се преодолее възможността при уважаване на оспорването да продължат да съществуват отделни разпоредби от нормативен акт, който изцяло е прогласен за нищожен. Съгласно разпоредбата на чл.188 от АПК оспорването на подзаконови нормативни актове се съобщава по реда на чл.181, ал.1 и 2 от АПК. Съгласно разпоредбата на чл.181, ал.1 от АПК съдът съобщава чрез обявление в „Държавен вестник“ направеното оспорване, като посочва оспорения административен акт или негова част и номера на образуваното дело. Цитираните разпоредби са част от процедурата по оспорването на общите и нормативни административни актове и в тези случаи съдилищата действат в изпълнение на своите съдебни функции. Поради това правата на гражданите, участващи в съдебни производства следва да бъдат съобразени със същността на това съдебно производство. Смисълът на обнародването на оспорването в „Държавен вестник“ е да се даде възможност на лицата по чл.189, ал.2 АПК да подадат молби за присъединяване или встъпване като страни по делото. Поради това, направеното разпореждане да се съобщи оспорване на цялата Наредба №16-334 от 6 април 2007 г., а не на отделни нейни разпоредби, е в правомощията на съда. Във връзка с направеното възражение за разширяване предмета на оспорването следва да се посочи, че след подадената от касационния жалбоподател първоинстанционна жалба е постъпила друга такава, по която е образувано производството по адм. дело № 169/2021 г. на Върховния административен съд, трето отделение, образувано по жалба на К. Б. срещу Наредба №16-334 от 6 април 2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на енергетиката, което е присъединено към процесното първоинстанционно производство. Съдът е присъединил към оспорването и С. Г. и А. В., които оспорват Наредба №16-334 от 6 април 2007 г. за топлоснабдяването и се присъединяват към направените от Р. С. искания. В този смисъл, настоящият съдебен състав намира, че не е налице разширяване предмета на делото, предвид че между делата е била налице връзка и съдът правилно се е произнесъл с общо решение. Следва да се посочи също, че в подадената от настоящия касатор първоинстанционна жалба се оспорва Наредбата „изцяло“, вкл. посоченото изм. и доп. ДВ. бр. 74 от 20 Септември 2019 г., като касаторът е направил искане да се обяви нищожността на цялата наредба, алтернативно да се отмени оспорената наредба изцяло. В този смисъл, настоящият съдебен състав счита, че първоинстанционният съд се е произнесъл по предявено искане и не е налице касационно основание по смисъла на чл.209, т.2 АПК. Неоснователно е направеното възражение за допуснато необосновано спиране на съдебното производство до произнасянето на Съда на ЕС, без да е мотивирана преюдициална зависимост между решението по обжалваното дело от решението по делото C-289/21 на Съда на ЕС. Съгласно разпоредбата на чл.229, ал.1, т.4 ГПК съдът спира производството по делото когато в същия или в друг съд се разглежда дело, решението по което ще има значение за правилното решаване на спора. В случая съдът се е позовал на отправено от състав на Административен съд София - град по адм. дело №3330/2020 г. преюдициално запитване, за което пред Съда на Европейския съюз (СЕС) е образувано дело С-289/2021. Първоинстанционният съд правилно е мотивирал, че поставените въпроси по чл.267 от Договора за функционирането на Европейския съюз, с оглед фактите по производството, свързани с изменението/отмяната на разпоредби от нормативен акт, наведените доводи за несъответствие на разпоредбите от този акт с правото на Европейския съюз и ефективните правни средства за защита пред съд на права и свободи, са били изцяло относими към приложимото право на ЕС, поради което съдът, за да съобрази задължителното за всички национални съдилища тълкуване, правилно е спрял производството до приключване на производството по дело С-289/2021 г. Отчитайки задължителния характер на решенията на СЕС (чл. 633 ГПК), съдът е приложил точно процесуалната норма, съобразявайки наличието на висящо съдебно производство по преюдициален за спора по адм. дело 4676/2020 г. въпрос. Отделно от това актът на съда за спиране е подлежал на инстанционна проверка, при която е било възможно да се проверят изводите на съда за законосъобразността на спиране делото на посоченото основание. В тази връзка следва да се обсъди и искането на касатора за отправяне на преюдициално запитване до СЕС. Конкретно формулираните от страната въпроси са свързани с приложението на принципът за ефективност, закрепен в чл.47 от Хартата на основните права на Европейския съюз и свързаното с принципа решение по дело C-289/21 на СЕС, значението му за приложението на чл.156 от АПК и дали това приложение противоречи на правото на ЕС, както и допълнително формулираното искане за тълкуване на решение по дело C-760/23 и Директива 2012/27/ЕС, без конкретно посочени въпроси в тази връзка. За да се произнесе, съгласно правомощията си по чл.267 от ДФЕС настоящият състав на Върховният административен съд приема, че съгласно постоянната практика на СЕС национална юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, би могла да бъде освободена от това задължение само ако установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от Съда, или че правилното тълкуване на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да е основателно съмнение /вж. в този смисъл Решения от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др., 283/81, EU:C:1982:335, т. 21, от 15 септември 2005 г., Intermodal Transports, C‑495/03, EU:C:2005:552, т. 33 и от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция /Удръжка върху доходи от капитали/, C-416/17, EU:C:2018:811, т. 110). От анализа на поставените от касатора въпроси, настоящият състав на ВАС съобрази, че съществуват множество решения на СЕС, които дават задължително тълкуване на посочената правна норма, в контекста на обстоятелствата, разглеждани във всяко конкретно преюдициално запитване, вкл. в посоченото от касатора решение по дело C-289/21 на СЕС. Преюдициалното запитване следва да има за предмет тълкуване на конкретна общностноправна норма в контекста на определена националноправна уредба, за да се установи въз основа на това тълкуване противоречието на националното право с норми на европейското право. Последицата ще е неприлагане на противоречащата националноправна уредба по конкретното дело. В конкретния случай, на база произнасяне на СЕС с Решение от 24.11.2022г. по преюдициално запитване, отправено по дело С-289/21, е прието, че представлява нарушение на принципа на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз процесуално правило на държава членка, съгласно което — когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред — се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид, се търси зачитане на допуснатото процесуално нарушение като опорочаващо и крайния съдебен акт по прекратяване на производството до степен на нищожност. Неоснователно е искането за тълкуване на чл.156 АПК във връзка с настоящия казус и защото съгласно чл.79 АПК, съответно чл.11, ал.3 ЗНА, нормативният административен акт се отменя с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, т. е. изводите от тази изрична правна норма, са два: че оттеглянето на подзаконов нормативен акт, по смисъла на чл.156 АПК, е недопустимо, както и, че актът, който отменя нормативен административен акт, също има идентична правна природа. В случая няма данни за прилагане на чл.156 от АПК и оспореният нормативен административен акт да е оттеглен от органа, който го е издал. Преюдициалното запитване следва да се отнася до тълкуването или валидността на правото на ЕС, а не до тълкуване от СЕС на въпроси, свързани със законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, които са предмет на настоящото съдебно производство. В направеното от касатора искане не са формулирани въпроси, които да касаят конкретно установяване противоречие на националното право с норми на европейското право или тяхната валидност. По тези съображения искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС е неоснователно и като такова следва да бъде оставено без уважение. По отношение основанията, свързани с неспазване на различни текстове от Закона за нормативните актове /ЗНА/, касателно изискването за мотивиране на нормативните актове, значението и съдържанието на мотивите, съответно процедурата по издаване на нормативни административни актове, проекта на НИД на Наредба №16-334, проведеното обществено обсъждане и обосновката за постъпилите неприети предложения, то следва да се посочи, че тези възражения правилно са били приети за неоснователни. Соченото от касатора нарушение на чл.10 от ЗНА не се констатира и от настоящия съдебен състав. Уредбата на чл.10 от ЗНА предвижда, че обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Казусът не попада под тази хипотеза, защото с обжалваната Наредба е отменена Наредба № 2 за топлоснабдяването (ДВ, бр. 68 от 2004 г.). В този смисъл в настоящия случай няма два нормативни акта от една и съща степен, действащи едновременно, уреждащи обществени отношения от една и съща област. Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в Глава пета, Раздел III АПК и доразвито в ЗНА, към който препраща чл.80 АПК. Производството съдържа комплекс от императивни предписания, създадени с цел да гарантират, че изработването на проекта за нормативен акт ще се извърши при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Противно на твърденията на касатора, уреждането на обществените отношения от страна на компетентния административен орган с последващо издаване на друга наредба, отменяща първоначалната, не обосновава извод за липса на компетентност на издателя. Следва да се посочи, че представените по делото писмени доказателства относно изработването и публикуването на проекта и приемането на оспорения подзаконов нормативен акт и неговите изменения, в обжалваната му част, в това число заповеди, доклади, съгласувателните становища, мотивите публикувани на интернет страницата на Министерството на енергетиката и на Портала за обществени консултации за обществено обсъждане и данните за обявяването и провеждането на обществените консултации не обективират изложени отменителни оплаквания досежно съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а напротив сочат, че са спазени изискванията на чл.76, чл. 77, чл.78 и чл.79 от АПК, както и тези на чл. 19, чл. 20, чл. 26, чл.27 и чл. 28 от ЗНА. Налице са и доказателства за действително участие на широк кръг лица в работата на работната група при приемането на наредбата и нейните изменения и допълнения. От справката за предложенията се установява, че направените предложения и възражения в процедурата са обсъдени и са изложени мотиви относно неоснователността им и защо не се възприемат. В този смисъл изложените аргументи в касационната жалба на Р. С., основаващи се само на формални нарушения на процедурата по приемане на акта, правилно не са били споделени от първоинстанционния тричленен състав на ВАС. Настоящият касационен състав споделя извода на последния съд и по възраженията в касационната жалба за материална незаконосъобразност на Наредбата. В касационното производство също не са посочени конкретни пороци, които да оборват извода за материална законосъобразност на Наредбата, в оспорената и част. Консеквентно, това обосновава и извода на настоящия състав на касационната инстанция да приеме, че не са налице сочените в касационната жалба отменителни основания на чл. 209, т. 3 АПК. Обжалваното решение е правилно, поради което следва да се остави в сила. По разноските. Предвид изхода на спора и изразените от страните становища, само претенцията на ответника Министерство на енергетиката за присъждане на разноски е основателна, поради което съобразно чл.143 ал.3 АПК във вр. с чл.37 ал.1 ЗПП и чл.24 от Наредбата за правната помощ на юридическото лице следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 103 евро за тази съдебна инстанция, дължимо от касатора. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пред. първо, във вр. с чл.196 от АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на Втора колегия,