Определение от 16.04.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7303/2024 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Главното производство по делото е образувано по касационна жалба, подадена от „Скорпио-46“ ЕООД, представлявано от управителя Г. Г. Г., чрез процесуален представител адв. Макавеев, против решение № 2318 от 09.04.2024г., постановено по адм. дело № 819/2024г. по описа на Административен съд София-град. С обжалваното решение е отхвърлен иск с правно основание чл. 128а, ал. 1 АПК, предявен от „Скорпио-46“ ЕООД, срещу “Водоснабдяване и канализация“ ЕАД, гр.Бургас и „Континвест“ ООД за обявяване на нищожност на решение № 3920 от 11.04.2023г., постановено по адм. дело № 1933/2023г. по описа на Върховния административен съд.

По делото е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), подадено от „Скорпио-46“ ЕООД, в което са формулирани следните 11 въпроса:

1. Представлява ли гаранция за изпълнение на целите на нормите на чл. 1 Пар. З, чл. 2 Пар. 7 и чл. 2 Пар. 8 изр. 2 от Директивата (Директива 89/665/ЕИО) норма от националното законодателство, с която се определя обхвата на разглеждане на жалбите, подадени срещу решения на възложители на обществени поръчки от страна на органите, отговорни за обжалването, съответно от съдилищата?

2. С оглед нормата на чл.2 Пар.8 от Директивата, какъв е обхватът на правораздавателната власт на съда, действащ като контролно - отменителна инстанция на Отговорния орган, а също така - какъв е обхватът на правомощията на Отговорния орган по отношение на произнасяне по валидността и приложението на действащи административни атове в държава - членка? Длъжен ли е Отговорния орган, съответно съдът, действащ като контролно - отменителна инстанция, да се съобрази с действащите административни актове в държавата членка?

3. С оглед разпоредбата на чл.58 от Директива 2014/24/ЕС, има ли правомощия възлагащият орган, да преценява законосъобразността на действащи административни актове, които не са отменени по административен или по съдебен ред, във връзка с доказването на съответствие с критерии за подбор на участника? Съответно, незаконосъобразна ли е констатация на комисията и/или на възложителя, която се съобразява с действието па административни актове?

4. Допустимо ли е в производство по обжалване на актове на възложители на обществени поръчки да се извършва инцидентен контрол за законосъобразност на действащи административни актове, от които се ползват участниците, от страна на Отговорните органи и съдилищата?

5. С оглед Директива 89/665 ЕИО и с оглед обстоятелството, че съгласно националното законодателство Върховният административен съд е единствена съдебна инстанция по разглеждане на снорове по заведени жалби срещу решения на възложители, предвижда ли националното законодателство гаранции за защита на правата на страните да се ползват от издадени в тяхна полза административни актове, когато тези актове не са отменени по установения в държавата — членка ред за осъществяване на административно правосъдие?

6. С оглед отговорите на въпроси 3 и 4, както и с оглед разпоредбата на чл.2 б.б от Директивата - в случай, че се приеме, че може да се осъществява инцидентен контрол върху действащи административни актове, следва ли процедурата за обжалване на актове на възложителя, регламентирана в националното законодателство на държавите-членки, да предвиди участие в процеса на административния орган, чийто акт подлежи на инцидентен контрол за законосъобразност?

7. Следва ли принципите на ефективна съдебна защита и на равностойност, закрепени в член 19 и член 4, параграф 3 ДЕС, свободата на установяване и свободно предоставяне на услуги, закрепени в чл.49 ДФЕС, Директива 93/37/ЕИО на съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, както и в Директиви 89/665, 92/13 и 2007/66, да се тълкуват в смисъл, че допускат компетентните органи и съдилища, да лишат от право на защита на една от страните по делото от едностранната преценка на съда за „истинност“, особено когато въпросното решение не подлежи на обжалване?

8. С оглед разпоредбите на чл.17, чл.22, чл.89 параграф 2 и 3 от Регламент (ЕC) №528/2012 г. считат ли се разрешенията за предоставяне на пазара на биоцнди конкретно на биоцида „течен хлор”, издадеш, по реда иа националното законодателство на държава - членка на ЕС (в случая по реда на чл.14 от ЗЗВВХВС), за издадени в съответствие с Регламент (ЕС) №528/ 012 г.? Съгласно релевантните разпоредби на Регламент (ЕС) №528/2012 г., следва ли да се считат тези разрешения за автоматично отменени след изтичане на преходния период, в случаите, в които оценката на активните вещества но реда на Регламента не е приключила или те запазват действието си до изричната им отмяна от компетентния орган съгласно националното законодателство?

9. С оглед разпоредбата на чл.17 от Регламент (ЕС) №528/2012 г., при какви условия може едно лице да се ползва от заявление за паралелно взаимно признаване, подадено от друго лице, при условие, че ползващото се лице е посочено в заявлението? Може ли да се счита, че когато едно лице е посочено в заявление за паралелно взаимно признаване на друго лице, то заявлението е подадено от името на това (първото) лице по смисъла на чл.17?

10. Ако се приеме, че при подадено в 3-годишен срок от одобряване на последното активно вещество заявление, биоцидите за които вече има издадени разрешения по реда на Закона за защита от вредното въздействие на химичните вещества и смеси, остават действащи в 3-годишен преходен период след одобряване на последното активно вещество на този биоцид, съгласно чл. 89, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 528/2012, с оглед разпоредбата на чл.17 и на чл.89 от Регламент 528, има ли разлика в правното положение на лицата, които са подали разрешения за паралелно взаимно признаване лично и тези, за които такива заявления са подадени от трети лица? Има ли разлика за преценката дали е изтекъл преходният 3-годишен период по отношение на това дали заявлението е подадено лично от лицето, което ще предоставя на пазара биоцида или от трето лице? Съществува ли основание лицата, които се ползват от заявления за паралелно взаимно признаване, подадени от трети лица, да бъдат третирани различно от лицата, които са подали заявления за паралелно взаимно признаване от свое име, по отношение на предлагането на биоцида в преходния период?

11. Следва ли изискването определен биоцид да има разрешение за употреба да бъде определено като изискване за „годност“ съгласно чл. 58 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (респективно чл. 60 от ЗОП)или следва да се постави като изискване за изпълнение на поръчката?

Ответната страна – „Континвест“ ООД, чрез пълномощник адв. Симеонов, депозира писмено становище, че не са налице предпоставките по чл. 629, ал. 3 ГПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз, поради което счита, че искането следва да бъде оставено без уважение.

Ответната страна - “Водоснабдяване и канализация“ ЕАД, гр.Бургас не е взела становище.

Настоящият състав на Върховния административен съд, като съобрази поставените въпроси до СЕС, както и фактите по спора, и предвид задълженията, установени в практика на Съда /виж СЕС, решение от 06.10.2021 г. Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi и Catania Multiservizi, C-561/19, ECLI:EU:C:2021:799/, намира, че искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС следва да бъде оставено без уважение поради следните причини:

Преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. Разпоредбата на чл. 628 ГПК поставя като условие за отправяне на запитване /по преценка на съда/, разпоредбата от правото на Европейския съюз или на акт на негов орган да е от значение за правилното решаване на делото. Другояче казано, следва да е налице преюдициалност, каквато в случая не е налице. За да възникне необходимост, респективно - националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол, като преценката за това принадлежи на съда. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС следва недвусмислено, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване, винаги когато е налице съмнение относно приложението на общностната разпоредба, като при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (така напр. в Решение на СЕС от 2003 г. по делото Комисията срещу Италия С-129/00). Такова задължение обаче не съществува, а и запитването е недопустимо за разглеждане от СЕС, когато разпоредбата от правото на ЕС вече е била тълкувана /така и в Решение на СЕС от 1963, D. C. en Schaake, № 28-30/62/ или когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение (теорията на ясния акт - Решение на СЕС от 1982 по делото C. I. L. F. I. T., № 283/81). Както сам отбелязва СЕС в информационната си бележка, обобщен анализ на процедурния регламент на СЕС и практиката на общностната юрисдикция във връзка с производствата по преюдициални запитвания, юрисдикциите, особено в случаи, в които считат, че практиката на Съда дава достатъчно яснота, могат да вземат сами решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка. Горното следва и от факта, че националният съдия е общностен съдия и съюзното право за него е приложимо материално право. Именно с оглед еднообразното правоприлагане в целия ЕС обаче и най-вече с оглед правилното прилагане на съюзните разпоредби, производството по отправяне на преюдициално запитване, както СЕС отбелязва, е инструментът за сътрудничество между националния съд и СЕС, в който последният дава насоките по тълкуване на правото, с оглед спецификите на интеграционния правопорядък. Но от друга страна, съгласно т. 11 от Препоръките на СЕС към националните юрисдикции, във връзка с отправяне на преюдициално запитване, същото следва да е необходимо, за да може националната юрисдикция да разреши спора, с който е сезирана, като искането следва да е свързано с предмета на спора, с който съдът е сезиран.

В случая обаче такава необходимост не е налице, а оттам и не са установяват предпоставки за сезиране на СЕС, защото по реда на чл. 267 ДФЕС Съдът има правомощието да тълкува ДФЕС, актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, но някои от формулираните от касационния жалбоподател конкретни въпроси, по същността си не представляват искане за тълкуване на разпоредбите на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси, съобразно конкретните факти на спора по настоящото дело, т.е. СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на отговорния орган, което освен, че е недопустимо, е и предмет на съдебния контрол, осъществяван от националния съд. Изискванията на цитираната в искането Директива са въведени с действащия ЗОП, съгласно текста на § 3 от ДР от същия закон, а оттам и при липсата на твърдения на страната за неправилното транспониране на последната, и на съмнение относно приложението на визираните в искането европейски разпоредби, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор.

Цитираните разпоредби от Директива 89/665/ЕИО, чието тълкуване се иска чрез отправяне на преюдициално запитване до СЕС, не пораждат съмнение за прилагането на националните разпоредби и приложимото право на ЕС в областта на обществените поръчки и по-специално относно производството по осъществяване на контрол от отговорния орган. Отделен е въпросът, че предмет на касационна проверка в настоящото производство е съдебно решение, постановено в производство по реда на чл. 128а, ал. 1 АПК за обявяване на нищожност на съдебно решение на ВАС, а не акт на Комисията за защита на конкуренцията, постановен в областта на обществените поръчки. От поставените въпроси не може да се направи извод какви ще са правните последици от поисканото тълкуване в производството по чл. 128а АПК и изведените в съдебната практика критерии кога едно съдебно решение е нищожно. Наред с това посочените в искането директиви са изцяло транспонирани в националното ни законодателство, чрез ЗОП, а поставените от касатора въпроси не се отнасят до прилагане на национални норми, които да противоречат на норми на правото на ЕС, което да налага извършване на тълкуване по реда на преюдициалното запитване. Следва да бъде съобразено, че в така формулираните въпроси касаторът не сочи и не се позовава на нормативен текст от общностното право, който да е неясен и да се нуждае от тълкуване. Посочените разпоредби от Директива 89/665/ЕИО са ясни и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване, както и тяхното тълкуване не е от значение за правилното решаване на настоящото делото. Решаващият съдебен състав на Върховния административен съд, освен че не констатира противоречие между цитираните в искането общностни правни норми и националното право, приложимо по делото, касаещо прогласяване на нищожност на съдебно решение, също не констатира и наличие на подлежаща на тълкуване общностна разпоредба, която да е относима към решаването на конкретния правен спор във връзка с установяване на основания за обявяване нищожност на влезли в сила съдебни актове по реда на чл. 128а АПК.

Поставените от касатора въпроси 8, 9, 10 и 11 касаят най-общо това, каква юридическа сила имат издаваните разрешения от националните органи, какъв е правният статут на трето лице, което е подало заявление за разрешение и разрешението за употреба какъв вид изискване е при кандидатстване по обществена поръчка.

Следва да се посочи, че в Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди текст от значение за ЕИП, OB L 167, 27.6.2012г., стр. 1—123 /по-долу Регламента или Регламент № 528/2012/, който се прилага от 1 септември 2013 г., се определят правилата за пускането на пазара и употребата на биоциди. Както следва от член 1, параграф 1 от посочения Регламент, във връзка със съображение 3 от него, целта му е да се подобри функционирането на вътрешния пазар чрез хармонизирането на правилата относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди, като същевременно се гарантира висока степен на защита на здравето на хората и животните и на околната среда, а разпоредбите му се основават на принципа на предпазливост, чиято цел е да се защити здравето на хората, здравето на животните, както и околната среда. Съгласно редакцията на чл. 3, ал. 1, б. „а” от Регламента, биоцид означава вещество или смес във формата, в която се доставя на потребителите, което е съставено от, съдържа или генерира едно или повече активни вещества, чието предназначение е унищожаване, възпиране, обезвреждане, предотвратяване на действието или оказване по друг начин на контролиращо въздействие върху всякакви вредни организми чрез средства, различни от чисто физическите или механични действия; вещество или смес, генерирано от вещества или смеси, които не попадат в обхвата на първо тире и чието предназначение е унищожаване, възпиране, обезвреждане, предотвратяване на действието или оказване по друг начин на контролиращо въздействие върху всякакви вредни организми чрез средства, различни от чисто физическите или механични действия. От друга страна „активно вещество“ означава вещество или микроорганизъм, оказващ въздействие върху или срещу вредни организми, съгласно предвидено в чл. 3, ал. 1, б. „в” от Регламента.

По отношение валидността на разрешенията за пускане на пазара на биоцид, издавани от националните органи, следва да се вземат предвид заключенията обективирани в Доклад от 28.05.2018 г. (СОМ) 2018, 342 final) на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно изпълнението на разрешението на Съюза за биоциди в съответствие с чл. 42, § 3 от Регламент (ЕС) № 528/2012 г. на Европейския парламент и на Съвета от 22.05.2012 г. относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди обвързват нарастващият брой на подадени заявления с крайният срок за подаване на заявления за разрешение за продукти, който в съответствие с чл. 89, § 3 от Регламент (ЕС) № 528/2012 отговаря на датата на одобрение на съответното (ите) активно (и) вещество (а), съдържащо (и) се в биоцида.

В чл. 89, § 3 се предвиждат общо 3 години за разрешаване на съществуващи биоциди съгласно Регламент (ЕС) № 528/2012. Предвид горното, датата на одобряване на активното вещество е датата, до която е следвало да бъдат подадени заявления за разрешаване или паралелно взаимно признаване не по-късно от датата на одобряване на активното(ите) вещество (а) от заявителите, които желаят да кандидатстват за разрешаване или за паралелно взаимно признаване на биоциди от този продуктов тип, които не съдържат друго активно вещество освен съществуващи активни вещества. Тригодишният срок за издаване, изменяне или отмяна на разрешенията за биоциди от този продуктов тип, съдържащи това активно вещество, който започва да тече след решението за одобряване на определено активно вещество за конкретен продуктов тип, като при липса на подадено заявление за разрешение води до необходимостта да се отмени разрешение за пускане на пазара на биоцида /в този смисъл Решение № 8643 от 26.06.2018 г. постановено по адм. дело № 1562/2018 г., по описа на ВАС; Решение № 14444 от 23.11.2018 г. постановено по адм. дело № 4724/2018 г., по описа на ВАС, Решение № 2759 от 25.02.2019 г. постановено по адм. дело № 11390/2017 г., по описа на ВАС; Решение № 14641 от 31.10.2019 г. постановено по адм. дело № 4257/2019 г., по описа на ВАС; Решение № 9140 от 8.07.2020 г. постановено по адм. дело № 2634/2020 г., по описа на ВАС/.

По силата на чл. 89, § 2 от Регламент /ЕС/ 528/2012 всяка държава – членка може да продължи да прилага своята действаща система за предоставяне на даден биоцид на пазара или използването му до три години след датата на одобряване на последното от активните вещества на този биоцид. В съответствие със своите национални правила заинтересованата държава – членка може да разреши предоставянето на пазара или използването на своя територия само на биоцид, който съдържа само съществуващи активни вещества, които: са оценени съгласно Регламент № 1451/2007 на Комисията, но все още на се одобрени за този продуктов тип или в момента се оценяват съгласно Регламент /ЕО/ 1451/2007, но все още не са одобрени за този продуктов тип /Решение № 1092 от 19.02.2020 г. постановено по адм. дело № 3937/2019 г., по описа на Административен съд – София-град, потвърдено с Решение № 14863 от 1.12.2020 г. постановено по адм. дело № 8023/2020 г., по описа на ВАС/.

На основание Регламент за изпълнение (ЕС) № 2017/1273 на Комисията от 14 юли 2017 година за одобряване на активен хлор, получен от натриев хипохлорит, като съществуващо активно вещество за употреба в биоциди от продуктови типове 1, 2, 3, 4 и 5, считано от 1 януари 2019 г., разрешения за биоцидите, които го съдържат, се издават само по реда на Регламент (ЕС) № 528/2012.

Що се отнася правния статут на трето лице, следва да се има предвид, че "притежател на разрешение" за пускане на пазара означава лицето, установено на територията на Съюза, което е отговорно за пускането на биоцид на пазара в определена държава-членка или в Съюза, и посочено в разрешението. Според чл. 17 от Регламент (ЕС) № 528/2012 заявлението за разрешение се прави от бъдещия притежател на разрешението или от негово име. Следователно всяко лице, което предоставя за първи път биоцид на пазара на дадена държава- членка, следва да притежава разрешение за пускането му на този пазар. Това се потвърждава и от текста на чл. 22 от Регламент (ЕС) № 528/2012, в който е посочено съдържанието на разрешението за пускане на пазара – документът съдържа, както данни за притежателя на разрешението, така и за производителя на биоцида и производителя на активното вещество, съдържащо се в биоцида. По-конкретно относно тълкуването на разпоредбата на чл. 17, пар. 2 от Регламента, следва да се посочи, че с предвидената възможност заявлението да се представи от трето лице, което действа от името на бъдещия притежател на заявлението се предвижда процедура, при която трето лице действа само в условията на представителство, като правата постъпват директно в правната сфера на бъдещият притежател на заявлението. Поради това този представител, действайки от негово име, не може да се ползва от бъдещото издадено разрешение и да предоставя на пазара въпросния биоцид, за който има издадено разрешение.

На последно място, валидно разрешително за пускане на пазара на съответния биоциден препарат, издадено от Министерството на здравеопазването или от оправомощено от него лице е изискването за годност (правоспособност) /виж Решение № 7083 от 13.07.2022 г. постановено по адм. дело № 4979/2022 г., по описа на ВАС; Решение № 3920 от 11.04.2023 г. постановено по адм. дело № 1933/2023 г., по описа на ВАС; Решение № 4664 от 17.05.2022 г. постановено по адм. дело № 2330/2022 г., по описа на ВАС; Решение № 6875 от 8.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5092/2021 г./. При упражняването на професионална дейност при откриване на процедура, която има за предмет доставка на биоциди е необходимо наличието на подобно разрешително, поради задължението за съобразяване с нормите на Регламента и на националното законодателство, които бяха анализирани по-горе /в този смисъл Решение № 4961 от 25.05.2022 г. постановено по адм. дело № 2999/2022 г., по описа на ВАС/.

Въз основа на изложеното, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор, а оттам и че искането, основано на чл. 628 и 629 ГПК, вр. чл. 267 ДФЕС, следва да бъде оставено без уважение.

Така мотивиран и на основание чл. 629, ал. 2 ГПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,