Решение № 6367 от 10.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 11691/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) Образувано е по жалба на „Овергаз мрежи“ АД, чрез юрк. Димитров и Георгиева, против чл. 17, ал. 18, ал.19, ал. 20 и ал. 21 на Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ, приета от Държавната комисията за енергийно и водно регулиране, сега Комисия за енергийно и водно регулиране (определение от 16.12.2025г.). Жалбоподателят поддържа, че оспорените разпоредби са приети при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с императивни разпоредби на Закона за енергетиката и неговата цел, както и в нарушение на основни принципи на публичното право и на правото на Европейския съюз. Излага съображения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като в противоречие с чл. 15 АПК крайният снабдител, на когото с цитираните разпоредби са възложени задължения и чиито права са засегнати, не е уведомен за административното производство. Това е довело до нарушение на чл. 35 АПК, тъй като не са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. В жалбата е посочено, че цитираните разпоредби са в противоречие с принципите за правна сигурност, предвидимост и за защита на оправданите правни очаквания. Изложени са аргументи за нарушение на чл. 26, ал. 1 и ал. 3 ЗНА поради съществени разлики между редакцията на проекта, представен за обществено обсъждане и съдържанието на приетите текстове от наредбата. Отбелязано е, че предложените изменения на подзаконовия нормативен акт не са мотивирани, тъй като публикуваният доклад не съответства на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА и същевременно посочените разпоредби уреждат с обратна сила вече възникнали правоотношения. Излага съображения, че оспорените текстове от наредбата са в противоречие с чл. 31, ал. 1 от Закона за енергетиката (ЗЕ), тъй като определените цени са дискриминационни и формирани при липса на обективни критерии и прозрачност, а в нарушение на чл. 3, ал. 1 и чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата в оспорената част не урежда прилагането за закона, а регулира първоначално начина на осъществяване и сроковете на обществените отношения (стр. 4 от жалбата). Посочено е също, че обжалваните норми са в несъответствие с целта на закона, тъй като възлагат разходи върху „предизвикалите ги лица“ без съответна методика и в нарушение на чл. 35, ал. 5 ЗЕ. По тези съображения моли разпоредбите на чл. 17, ал. 18, ал. 19, ал. 20 и ал. 21 на Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ да бъдат отменени като незаконосъобразни. Претендира и направените по делото разноски, включващи държавна такса за производството и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Комисия за енергийно и водно регулиране (КЕВР), представлявана от юрк. Хиков и Петрова, оспорва жалбата, като излага подробни писмени аргументи по всички доводи на жалбоподателя. Моли жалбата да бъде отхвърлена с присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура излага съображения за основателност на подадената жалба. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, състав на второ отделение, прие за установено следното: Предмет на оспорване в настоящото производство са разпоредбите на чл. 17, ал. 18, ал. 19, ал. 20 и ал. 21 от Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ. Според текста на ал. 18 допълнителни за обществения доставчик разходи, възникнали в резултат на доставка през съответната година на количества природен газ, заявени от крайни снабдители след месец август на годината, предхождаща годината на доставка, се заплащат от предизвикалите ги лица. Разпоредбата на ал. 19 предвижда, че признатите от комисията разходи по ал. 18 формират отделна компонента в утвърдена цена на обществения доставчик за съответния ценови период, която съгласно ал. 20 се образува въз основа на отчетения размер на допълнителните разходи. Съгласно нормата на ал. 21 общественият доставчик може да предяви искане за признаване и компенсиране на допълнителните разходи по ал. 18 със заявлението по чл. 32 за утвърждаване на цени за съответния ценови период, към което прилага и необходимите доказателства за размера на тези разходи. Цитираните текстове са приети с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ, обнародвана в ДВ бр. 105/ 30.12.2016 г., съответно като ал. 14, ал. 15, ал. 16 и ал. 17 на чл. 17 от наредбата. С последващи изменения на наредбата разпоредбите са номерирани съответно като ал. 18, ал. 19, ал. 20 и ал. 21, без да се засяга тяхното съдържание и смисъл.Проектът за изменение на наредбата с цитираните разпоредби е представен с доклад на дирекции „Правна“ и „Природен газ“ на Комисията за енергийно и водно регулиране. Докладът и представеният проект са приети на закрито заседание на комисията. Проектът за изменение и допълнение на наредбата и докладът са публикувани на интернет страницата на КЕВР и на портала за обществени консултации. Насрочено е обществено обсъждане, на което са поканени държавни органи, енергийни предприятия, браншови организации и организации на потребители. Направените в хода на проведеното обществено обсъждане (протокол от 01.12.2016г.) предложения са отразени в таблица. След обобщаване на постъпилите предложения и становища и доклад на дирекции „Правна“ и „Природен газ“, Комисията за енергийно и водно регулиране, на свое закрито заседание приема с решение представения проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ (извлечение от протокол № 247/ 27.12.2016г.). Решението е взето с шест гласа „за“, от които три гласа са на членове на комисията със стаж в енергетиката. Приетият проект е обнародван в ДВ бр. 105/ 30.12.2016г. В този смисъл са доказателствата на л. 63 и сл. от делото. При тези факти Върховният административен съд стигна до следните изводи: Жалбата е допустима, като подадена против отделни разпоредби на подлежащ на оспорване подзаконов нормативен акт и от търговско дружество с правен интерес от оспорването. Жалбоподателят „Овергаз мрежи“ АД е титуляр на лицензии за разпределение и снабдяване с природен газ от краен снабдител. По смисъла на §1, т. 28а, б. „б“ от ДР на ЗЕ краен снабдител е енергийно предприятие, снабдяващо с природен газ обекти на клиенти, присъединени към газоразпределителната мрежа в съответната лицензионна територия, когато тези клиенти не са избрали друг доставчик. Дейността на дружеството в това качеството зависи от начина на формиране на цените и техните компоненти, отразени в актовете на КЕВР- административен орган, който съгласно чл. 30, ал. 1, т. 7 и т. 8 ЗЕ регулира цените, по които общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители на природен газ, както и цените, по които крайните снабдители продават природен газ на клиенти, присъединени към съответните газоразпределителни мрежи. Следователно дружеството – жалбоподател е пряко засегнато от цитираните разпоредби на наредбата и попада в кръга на лицата по чл. 186, ал. 1 АПК с правен интерес да оспорят подзаконовия нормативен акт. В този смисъл е и определение от 16.12.2025г. по настоящото дело. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Наредбата, включително оспорените разпоредби, е приета от компетентен орган, в рамките на законовата делегация на чл. 36, ал. 3 ЗЕ, възлагащ на Комисията за енергийно и водно регулиране определяне на методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване и изменение. Това е в съответствие с правомощията на комисията да регулира цените в случаите, предвидени в закона – чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ. Обжалваните разпоредби са приети при спазване на формалните и процедуарни изисквания. Правилата на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, на които се позовава жалбоподателят, не са приложими спрямо акта на Комисията за енергийно и водно регулиране по силата на § 5 ПЗР ЗНА. Комисията не е предвиден от Конституцията орган, поради което наредбата, респ. оспорените текстове от подзаконовия нормативен акт попадат в категорията на „другите нормативни актове“ по смисъла на изр. 2 на § 5 от ПЗР на ЗНА и преценката за спазване на административнопроизводствените правила следва да се извърши съобразно разпоредбите на чл. 2, 9 - 16, 34 - 46 и чл. 51 ЗНА, а правилата на глава трета ЗНА са неприложими. В случая следва да се приеме, че съществени нарушения на административнопроизводствените правила не са допуснати. Изискванията на общата норма на чл. 77 АПК и на специалната на чл. 14 ЗЕ, доразвита в чл. 49-53 от Правилника за дейността на Комисията за енергийно и водно регулиране и на нейната администрация са изпълнени. Проектът и мотивите, включващи текстовете на чл. 17, ал. 14 и сл. от наредбата са оповестени на интернет страницата на Комисията и на Портала за обществени консултации, заинтересовани лица от кръга по ал. 2 на чл. 14 ЗЕ са уведомени, включително за възможността да представят писмени становища в определен срок, както и поканени на обществено обсъждане, на което са разгледани основните принципи на проекта, а получените становища са отразени в таблица. Окончателните текстове на чл. 17, ал. 14- 17 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ (обн. ДВ бр. 105/ 30.12.2016 г.) са приети след съобразяване с резултата от общественото обсъждане, направените препоръки и предложения. Различията между приетата разпоредба на чл. 17, ал. 14 от наредбата и предложения за обсъждане вариант не са смислови, а само редакционни, а окончателните текстове на чл. 17, ал. 15- 17 от наредбата дейтализират първоначално представения с проекта вариант на ал. 15 на чл. 17. Поради изложеното обстоятелството, че приетите текстове не съвпадат с тези на първоначалния проект, не формира извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а доводите на жалбоподателя в обратен смисъл са неоснователни. Възражението за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради неучастието на жалбоподателя в процедурата по приемане на цитираните по-горе текстове от наредбата, също е неоснователно. Предмет на оспорване са отделни разпоредби от Наредба № 2 от 19.03.2013г. за регулиране цените на природния газ. Като подзаконов нормативен административен акт наредбата съдържа административноправни норми, които се отнасят за неограничен брой адресати и имат многократно правно действие (чл. 75, ал. 1 АПК). Поради това в производството по издаване на акт с такъв характер засегнатите граждани и организации участват на етапа на обществено обсъждане, като изразяват становища и възражения и правят предложения по представения проект. Този извод следва от разпоредбата на чл. 77 АПК, чиито изисквания, както вече се посочи, в случая са изпълнени. Оспорените разпоредби от Наредба № 2/ 2013г. за регулиране цените на природния газ не противоречат на нормативни актове от по- висока степен и не разкриват нарушения, водещи до незаконосъобразност на текстовете, както и до несъответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 17, ал. 18 от наредбата, предмет на оспорване, предвижда, че допълнителните за обществения доставчик разходи, възникнали в резултат на доставка през съответната година на количества природен газ, заявени от крайния снабдител след месец август на годината, предхождаща годината на доставка, се заплащат от предизвикалите ги лица. В ал. 19 е посочено, че признатите от комисията разходи по ал. 18 формират отделна компонента в утвърдена цена на обществения доставчик за съответния ценови период, която съгласно ал. 20 се образува въз основа на отчетения размер на допълнителните разходи. Според нормата на ал. 21 общественият доставчик може да предяви искане за признаване и компенсиране на допълнителните разходи по ал. 18 със заявлението по чл. 32 за утвърждаване на цени за съответния ценови период, към което прилага и необходимите доказателства за размера на тези разходи. Приетите норми са в съответствие с регламентацията, дадена в Закона за енергетиката. Според разпоредбата на чл. 178б ЗЕ доставката на природен газ от крайните снабдители е услуга от обществен интерес. Услуга от обществен интерес е и доставката на природен газ от обществения доставчик при продажбата на природен газ на крайните снабдители и на лица, на които е издадена лицензия за производство и пренос на топлинна енергия. Съгласно чл. 181, т. 1 ЗЕ за услугите от обществен интерес по преноса, разпределението и доставката на природен газ договорите се сключват по регулирани от КЕВР цени. В този смисъл са и разпоредбите на чл. 30, ал. 1, т. 7 и т. 8 ЗЕ. При изпълнение на правомощията си по ценово регулиране КЕВР се ръководи от принципите в чл. 23 и чл. 24 от закона, както и от изискването на чл. 31, т. 1 ЗЕ цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин. Методите за регулиране на цените на природния газ, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и за тяхното утвърждаване, начинът за компенсиране на разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото по ЗЕ, условията и редът за образуване на цените за присъединяване към мрежите, както и условията и редът за образуване на цените за достъп и пренос на природен газ през преносни и/или разпределителни мрежи са регламентирани Наредба № 2/ 2013г. за регулиране цените на природния газ, приета от комисията на основание чл. 36, ал. 3 ЗЕ. Съгласно чл. 2, т. 1 и 2 от наредбата с този подзаконов нормативен акт комисията регулира цените, по които общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители на природен газ и на лице, на което е издадена лицензия за производство и пренос на топлинна енергия и цените, по които крайните снабдители продават природен газ на клиенти, присъединени към съответните газоразпределителни мрежи. Цената, по която общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители и на лицата, на които е издадена лицензия за производство и пренос на топлинна енергия, се формира въз основа на разходите за доставка от внос за вътрешния пазар и последно заявените от крайните снабдители и от лицата, притежаващи лицензия за производство и пренос на топлинна енергия прогнозни количества природен газ (чл. 17, ал. 1 от наредбата). В условията на регулиран пазар, при който цените, по които обществения доставчик продава природен газ, се формират въз основа на заявени от крайните снабдители прогнозни количества природен газ, разпоредбите на чл. 17, ал. 18- 21 от наредбата, предмет на оспорване, регламентират отношенията, породени от ненавременно подадени заявления за доставка на природен газ от крайните снабдители, които генерират допълнителни разходи за обществения доставчик. Нормата е съобразена със задълженията на обществения доставчик за обезпечаване сигурността на снабдяването с природен газ и за непрекъснатост на доставките на природен газ (арг. чл. 69 ЗЕ), както и с възможността, предвидена с чл. 31, т. 3 ЗЕ цените да включват и разходи, свързани с изпълнение на задължения към обществото, свързани със сигурността на снабдяването. Текстът на чл. 17, ал. 18 от наредбата, изразява принципното разбиране, че възникналите за обществения доставчик допълнителни разходи, поради непланирани доставки от крайния снабдител следва да се понесат от лицата, които са ги предизвикали, а не от всички клиенти. Следователно разпоредбата не създава условия за неравно третиране, а въвежда отговорност за лицата, предизвикали допълнителни разходи за обществения доставчик. Възражението, че тази регламентация е в противоречие с разпоредбата на чл. 35, ал.5 ЗЕ, е неоснователно. Според посочения текст начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя по приета от комисията методика за разпределение на тези разходи по прозрачен начин между всички крайни клиенти, включително ползващите електрическа енергия от внос, присъединени към електроенергийната система, оператора на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи, и/или по друг ред, предвиден в закон. Нормата е препращаща и не е в колизия с разпоредбите на Наредба № 2/ 2013г., която се издава с оглед въвеждане на правила за образуване на регулирани цени (чл. 36, ал. 3 ЗЕ), а това включва и разходите, произтичащи от задължения към обществото като елемент от цената на природния газ по смисъла на чл. 31,т. 3 вр. чл. 24 ЗЕ. Периодът, посочен в разпоредбата на чл. 17, ал. 18 от наредбата (след месец август на годината, предхождаща годината за доставка) е съобразен с чл. 9 и чл. 11 от Регламент (ЕС) 2017/459 на Комисията от 16 март 2017г. за установяване на Мрежов кодекс относно механизмите за разпределяне на капацитет в газопреносни системи и за отмяна на Регламент (ЕС) № 984/2013, според които търговете за годишен капацитет се провеждат веднъж годишно в началото на м. юли, за съответната газогодина, която започва на 01 октомври. Следователно критериите на чл. 17, ал. 18 от наредбата са обективно обусловени от наличието на допълнителни разходи за обществения доставчик, настъпили поради несвоевременно заявени от крайния снабдител количества природен газ и от необходимостта общественият доставчик да участва в търговете за годишен капацитет за съответната газова година. Поради това следва да се приеме, че посочената разпоредба не е в нарушение на принципа на чл. 31, т. 1 ЗЕ цените да са недискриминационни и основани на обективни критерии, а доводите на жалбоподателя в обратен смисъл са неоснователни. Допълнително следва да се посочи, че разпоредбите на чл. 17, ал. 18-21 от наредбата не определят цена, а уреждат реда, по който допълнително възникналите разходи за обществения доставчик, ще бъдат заплатени, като в този смисъл е посочено, че тези допълнителни разходи формират отделна компонента в утвърдената цена, ако са признати от комисията въз основа на заявление от обществения доставчик с приложени доказателства за размера на тези разходи. Поради това принципът на чл. 31, т. 1 ЗЕ цените да са определени по прозрачен начин също не е нарушен. Възражението, че обжалваните разпоредби не са в изпълнение на закона, а регулират първоначално начина и сроковете за осъществяване на обществените отношения, е неоснователно. Както вече се посочи Наредба № 2/ 2013г. за регулиране цените на природния газ е приета от КЕВР в изпълнение на чл. 36, ал. 3 ЗЕ и регламентира методите за регулиране на цените на природния газ, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и за тяхното утвърждаване, начинът за компенсиране на разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото по ЗЕ, условията и редът за образуване на цените за присъединяване към мрежите, както и условията и редът за образуване на цените за достъп и пренос на природен газ (чл. 1 от наредбата). Оспорените текстове от наредбата регламентират основанието и начина, по който ще бъдат заплатени допълнително възникналите за обществения доставчик разходи. Това е в съответствие с правомощията на КЕВР по чл. 32, ал. 2, т. 1 да определя компоненти на цените, отразяващи структурата на разходите. Следователно цитираните разпоредби са в изпълнение на правомощията на комисията, произтичащи от Закона за енергетиката и детайлизират и прецизират реда за заплащане на допълнителните разходи за обществения доставчик. Обратно на изразената от жалбоподателя теза, принципите на правна сигурност и на оправданите правни очаквания също не са нарушени. Посочените принципи са част от общностния правов ред и според постоянната практика на Съда на Европейския съюз изискват правните норми да са ясни и точни и прилагането им да е предвидимо за лицата (в този смисъл решения на СЕС по С-63/93; С-376/97;С-181/04 и др.) В случая оспорените разпоредби от наредбата са ясни и точни, ретроактивно действие не им е придадено и регламентират задължения за лицата, предизвикали допълнителни за обществения доставчик разходи, да ги заплатят, след като тези разходи бъдат признати от комисията на базата на съответни доказателства (чл. 17, ал. 21 от наредбата). Разпоредбите са приети по прилагане на Закона за енергетиката и насочени към постигане на целите в него, поради което принципът за последователност и предвидимост, прокламиран в чл. 13 АПК, също не е нарушен. Доводите на жалбоподателя за несъответствие на оспорените разпоредби с целта на закона също са неоснователни. В условията на регулиран пазар на цените, по които общественият доставчик продава природен газ, нормативната намеса за регулиране на отношенията, възникнали от допълнителни разхода, свързани с несвоевременно заявени количества природен газ, е закономерна и допустима. Това е в съответствие с правомощията на КЕВР по чл. 21, ал.1, т. 9 ЗЕ и в изпълнение на целите, посочени в чл. 31, т. 1 и т. 2 ЗЕ цените да са недискриминационни, определени по прозрачен начин, основани на обективни критерии и насочени към възстановяване на икономически обосновани разходи за дейността на енергийните предприятия. По тези съображения Върховният административен съд, състав на второ отделение, намира, че оспорените текстове на чл. 17, ал. 18 – 21 от Наредба № 2/ 2013г. за регулиране цените на природния газ не са противоречие с нормативни актове от по- висока степен и не разкриват противоречия с материалния закон и несъответствие с неговата цел. Подадената жалба е неоснователна и следва да се отхвърли. С оглед изложеното, направеното искане, обстоятелството, че ответникът в касационното производство е представляван от юрисконсулт и на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, жалбоподателят „Овергаз мрежи“ АД следва да заплати на Комисията за енергийно и водно регулиране сумата 153.00 евро, представляваща възнаграждение за осъщественото от юрисконсулт в настоящото производство процесуално представителство. По тези съображения Върховният административен съд, второ отделение,