Определение от 18.09.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5014/2025 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Главното производство е образувано по касационната жалба, подадена от “СМАРТ СОФТ“ ЕООД, чрез пълномощник адв. Н. Макавеев, против решение № 365/10.04.2025 г., постановено по преписка № КЗК-213/2025 г. на Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/, с което е оставена без уважение жалбата на посоченото дружество срещу решение № D41518155/12.02.2025 г. на директора на Първо основно училище „Христо Ботев“ гр. Търговище за класиране на участниците и определяне на изпълнител, след проведена процедура по вид „публично състезание“ за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Доставка, монтаж и гаранционно обслужване на технологично оборудване за изграждане на STEM-център в Първо основно училище „Христо Ботев“ гр. Търговище, финансирано от Европейския съюз – Next Generation EU по проект BG-RRP-1.015 “Училищна STEM среда и допълнително оборудване в 4 обособени позиции”, в частта по обособени позиции №№ 1, 2 и 3, открита с решение № F626913/20.12.2024г. на възложителя.

В хода на производството, по време на проведеното на 04.06.2025 г. открито заседание по делото, процесуалният представител на касатора представя мотивирано искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз /СЕС, Съда/, в което са формулирани следните въпроси:

“1. С оглед разпоредбите на чл. 1, § 3 и чл. 2, § 1, б. “б“ от Директива 89/665/ЕИО, при обжалване на решение за избор на изпълнител, при условие, че обжалващият участник няма достъп до офертата на останалите участници към момента на изтичане на срока за подаване на жалбата съгласно националния закон, спазени ли са правата му да се гарантира отмяна на незаконосъобразно решение, което го ощетява, в случай, че получава достъп до офертата на останалите участници след изтичане на срока за обжалване?

2. Противоречи ли на законодателството на ЕС, в частност на чл. 1, § 3 и чл. 2, § 1, б. “б“ от Директива 89/665/ЕИО, норма от националното законодателство на държава-членка, която преклудира правата на участниците при обжалване на решение за избор на изпълнител, да изчерпят възраженията си относно законосъобразността на актовете на възложителя преди да са имали възможност да се запознаят с офертите на останалите участници? По-конкретно противоречи ли нормата на чл. 207, ал. 4 от Закона за обществените поръчки, действаща към настоящия момент, на чл. 1, § 3 и чл. 2, § 1, б. “б“ от Директива 89/665/ЕИО?

3. В случай, че отговорът на въпрос № 2 е, че нормата на чл. 207, ал. 4 от ЗОП сама по себе си не противоречи на чл. 1, § 3 и чл. 2, § 1, б. “б“ от Директива 89/665/ЕИО, противоречи ли на посочените норми на европейското законодателство практика на съда и решаващите органи, с която се отказва разглеждането на възражения срещу съответствието на офертата на избрания за изпълнител участник с изискванията на възложителя, поставени в документацията, на основание обема и конкретността на възражението, при условие, че националното законодателство не съдържа норма, която да регламентира запознаване с предложенията на останалите участници преди подаването на жалбата?

4. Спазена ли е гаранцията по чл. 2, § 1, б. “б“ от Директива 89/665/ЕИО, когато решаващият орган при обжалването отказва да разгледа възражения срещу обстоятелства, до които обжалващият участник не е имал достъп към момента на подаване на жалбата, но е изложил с първото възможно процесуално действие? Следва ли възражения, въведени с първото възможно процесуално действие след запознаване с офертата на другия участник, да се счита за “ново“?

5. Представлява ли нарушение на чл. 18 и чл. 84 от Директива 2014/24/ЕС намесата на възложителя в работата на назначения от него помощен орган преди предаване на окончателните резултати от работата на помощния орган? Съответстват ли на посочените норми действия на помощния орган, които разкриват пред възложителя неокончателни резултати от работата му преди помощният орган да е завършил работата си?

6. Представлява ли чл. 181, ал. 5 от Закона за обществените поръчки гаранция за спазване на разпоредбите на чл. 18 и чл. 84 от Директива 2014/24/ЕС? Ако да – нарушението на чл. 181, ал. 5 ЗОП следва ли да се счита за съществено, съответно за отмяна на крайния акт на възложителя?

7. Допустимо ли е според чл. 18 и чл. 42 от Директива 2014/24/ЕС възлагащ орган да определи технически спецификации, които са формулирани по начин, неясен за средно информирания икономически оператор, и които не позволяват обективно изготвяне на оферта? В контекста на влязло в сила решение за откриване на процедура следва ли въпросът за незаконосъобразност да не бъде разгледан, въпреки че въпросът е пряко свързан с оценката на офертите и мотивите, неразделна част от решението за избор на изпълнител?

8. Нарушава ли такава практика /КЗК отказва да разгледа повдигнатия въпрос поради влязло в сила решение за откриване на процедурата/ принципа на прозрачност и равнопоставеност, установен в правото на ЕС?

9. С оглед спазване на принципите за публичност и прозрачност, какво следва да е минималното съдържание на мотивите, с които се допуска до оценяване или предлага за отстраняване предложението на конкретен участник? Следва ли, за да се приеме решението на възложителя за мотивирано, да се изложи описание на предложението, включително с посочване на конкретни параметри, от което да може да се направи извод за съответствие или несъответствие на разглежданото предложение с минималните изисквания, поставени от възложителя?“

Ответникът – директор на Първо основно училище „Христо Ботев“ гр. Търговище, в постъпило на 18.06.2025 г. писмено становище по искането за отправяне на преюдициално запитване, изразява становище за неговата неоснователност.

Ответникът – „Мойра-3“ ЕООД“, редовно уведомен, не изразява становище по искането за отправяне на преюдициално запитване.

Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав на четвърто отделение, приема, че искането за отправяне на преюдициално запитване, като подадено от надлежна страна по аргумент от разпоредбата на чл. 629, ал. 1, предл. второ ГПК, е допустимо, а разгледано по същество – неоснователно, по следните съображения:

Според чл. 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз /ДФЕС/ Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на договора и относно валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава-членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от СЕС да се произнесе, а в случай, че такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава-членка, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда. Съгласно постоянната практика на СЕС при установеното с чл. 276 ДФЕС разпределение на правораздавателните правомощия между националните юрисдикции и Съда, само националният съд, който единствено е пряко запознат с обстоятелствата по делото, с което е сезиран, както и с доводите на страните, и който трябва да поеме отговорността за съдебното решаване на спора, е в състояние най-добре да прецени, предвид особеностите на всяко дело и тъй като го познава в неговата цялост, както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на СЕС /справка - решение от 22 юни 2000 г. на Съда по дело С-425/98, Marca Mode; решение от 01 април 2008 г. на СЕС по дело С-212/06, Правителство на Френската общност и Валонското правителство; решение от 28.11.2018 г. на Съда по дело С-328/17, Amt Azienda Trasporti e Mobilitа SpA и др./ От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и трайно установената практика на СЕС недвусмислено следва, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване винаги, когато е налице съмнение относно приложението на европейската разпоредба, както и че при неспазване на това изискване държавите-членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на Съюза /за справка - решение на СЕС от 9 декември 2003 по дело С-129/00, Комисия срещу Италия/. Според постоянната практика на СЕС, националната юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, не носи задължение за отправяне на преюдициално запитване до Съда, когато установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от СЕС, или още че правилното прилагане на съюзното право е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение, като съществуването на такава възможност следва да бъде преценявано с оглед специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза /справка - решение на СЕС от 4 октомври 2018 г. по дело С-416/17, Европейска комисия срещу Република Франция, решение на СЕС от 6 октомври 1982 г. по дело С-283/81, CLIFIT, решение на Съда от 9 септември 2015 г. по дело С-160/14, Ferreira da Silva e Brito, решение на СЕС от 28 юли 2016 г. по дело С-379/15, Association France Nature Environnement и др./. В решение от 15 март 2017 г., постановено по дело С-3/16, Lucio Cesare Aquino, Съдът припомня, че посочените в трета алинея от чл. 267 ДФЕС юрисдикции имат също право на преценка, както всяка друга национална юрисдикция, да определят дали е необходимо решение по въпрос на правото на Съюза, за да могат да се произнесат с решение. Според СЕС тези юрисдикции не са длъжни да отправят въпрос относно тълкуването на съюзното право, повдигнат пред тях, ако въпросът е ирелевантен, а той е такъв, когато отговорът му, независимо от това какъв е, не би могъл по никакъв начин да повлияе на решаването на спора по делото. Основанието на преюдициалното запитване не е във формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а в необходимостта му за действително решаване на даден правен спор. Именно затова, съгласно неотклонната практика на СЕС, припомнена включително в решението му от 31 март 2022 г. по дело С-96/21, DM/CTS Eventim AG & Co KGaA, в рамките на въведеното с чл. 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. Не такъв е случаят, когато на Съда е поставен теоретичен въпрос с принципен характер, който е без значение относно решаването на правния спор по главното производство, тъй като не би могъл да промени изхода на делото, независимо от това какъв е отговорът му. Следва да се подчертае, че разпоредбата на чл. 267 ДФЕС е част от система, предназначена да гарантира съдебния контрол за спазването на правото на Съюза, като този контрол се осигурява не само от СЕС, но и от съдилищата в държавите-членки, както следва от чл. 19, § 1 от Договора за Европейския съюз. В рамките на тази система въведеното с чл. 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който СЕС предоставя на националните юрисдикции насоките за тълкуване на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящи пред тях спорове /справка – решение от 21 декември 2021 г. по дело С-497/20; решение от 13 март 2018 г. по дело С-384/16Р; решение от 25 февруари 2021 г. по дело С-689/19Р/. Но Съдът на Европейския съюз не е трета съдебна инстанция по отношение на Върховния административен съд, а въведеното в чл. 267 ДФЕС производство не е средство за защита, предоставено на разположение на страните по висящо пред национален съд дело, поради което не е достатъчно, както в случая, дадена страна да твърди, че със спора се повдига въпрос за тълкуване на общностното /понастоящем - съюзното/ право, за да се породи задължение за съответната юрисдикциа да отправи преюдициално запитване. С оглед конкретно формулираните в искането девет въпроса следва също така да се припомни, че Съдът няма компетентност да се произнася по тълкуването на националното право и да преценява дали даденото му от запитващата юрисдикция тълкуване е правилно, тъй като в рамките на това производство, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, всяка преценка на фактите и националното право, е от компетентността единствено на националния съд /в този смисъл решение на СЕС от 11 януари 2024 г. по дело С-755/22, Nбrokuj s.r.o.,решение на СЕС от 16 март 2023 г. по дело C-565/21, Caixabank, решение на СЕС от 4 май 2023 г. по дело C-60/22, Bundesrepublik Deutschland и др./ Освен това, според решение на СЕС от 3 юли 2019 г., постановено по дело С-242/18, “УниКредит Лизинг“ ЕАД, в производството по чл. 267 ДФЕС Съдът няма компетентност да прилага нормите на правото на Съюза към определен случай, поради което запитващата юрисдикция е тази, която трябва да даде правните квалификации, необходими за решаването на спора в главното производство.

Направеният кратък анализ на възприетите в практиката на СЕС основни положения в производството по чл. 267 ДФЕС, обсъден в контекста на предмета и данните по делото, неминуемо обуславя извода, че искането на “Смарт Софт“ ЕООД за отправяне на преюдициално запитване по формулираните от него девет въпроса, е неоснователно. Не са налице установените в практиката на Съда критерии, налагащи настоящият съдебен състав на четвърто отделение на Върховния административен съд, в качеството му на национална юрисдикция, чието решение е окончателно, да сезира СЕС чрез отправяне на преюдициално запитване. Предвид данните по делото, установените от КЗК в атакуваното решение факти и обстоятелства, въз основа на които касационната инстанция следва, по аргумент от чл. 220 АПК във връзка с чл. 216, ал. 7 ЗОП, да изгради правните си изводи, не повдигат въпрос, относим към изброените в искането разпоредби от Директива 89/665/ЕИО и Директива 2014/24/ЕС /с пълно наименование съответно Директива на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производствата по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство и Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО/, спрямо които за настоящия съдебен състав да се поражда съмнение относно правилното им тълкуване и прилагане. Конкретно формулираните в искането въпроси, въпреки многословността си, не съдържат, дори имплицитно, довод за съмнение или неяснота относно правилното тълкуване на цитираните в него съюзни правни норми. Искането е обусловено от съображения за неправилност на формираната от Върховния административен съд и КЗК национална практика във връзка с обжалването на актове на възложители за определяне на изпълнители в процедури за възлагане на обществени поръчки, която очевидно не се споделя от касатора в настоящото производство, но не навежда нито един относим към разпоредбите на Директива 89/665/ЕИО и Директива 2014/24/ЕС, аргумент, сочещ на реална необходимост от постановяване на преюдициално заключение от СЕС, без което съдебният състав да не може да реши правилно повдигнатия пред него правен спор. Напротив, чрез формулираните в искането въпроси по същество се цели от една страна – извършването на проверка от СЕС за съответствие на съдебната практика на Върховния административен съд и Комисията със съюзното право и нейното преодоляване, както и тълкуване от Съда на посочените в искането разпоредби от ЗОП /някои от които несъществуващи, като например чл. 207, ал. 4/, а от друга – решаване на конкретния правен спор по делото, което с оглед целта и характера на производството по отправяне на преюдициално запитване, обобщени в направения кратък анализ на правната му уредба, е недопустимо. Съдържащите се в искането общо девет въпроса отразяват категоричната /защитна/ теза на касатора за “противоречие“ на приложимото в случая национално право /в това число съдебна практика/ със съюзното право, но не касаят тълкуването на относимото право на Съюза, за правилността на което, както се посочи по-горе в мотивите, съставът счита за ненужно отправянето на запитване до СЕС. Предвид съдържанието на зададените въпроси и изтъкнатите в искането аргументи, чрез които касаторът се домогва да убеди състава от наложителността да отправи преюдициално запитване, следва да се подчертае, че несъгласието на страните по делото с даденото от националния съд тълкуване по конкретно дело и/или установената в дадена материя съдебна практика не е предвидено като основание за отправяне на преюдициално запитване нито в чл. 267 ДФЕС, нито в съдебната практика на СЕС.

Наред с изложеното следва да се отбележи, че първите четири въпроса от искането въобще не се отнасят до въпрос, попадащ в приложното поле на Директива 89/665/ЕИО, а още по-малко – на бланкетно цитираните в него разпоредби на чл. 1, § 3 и чл. 2, § 1, б. “б“ от тази директива. И това е така, защото прозиращото във формулировката на тези въпроси недоволство на касатора от отказа на Комисията да разгледа наведените след подаването на жалбата, несъдържащи се в нея възражения, е относимо към приложимия в случая принцип на процесуална автономия, утвърден в обилната и последователна практика на СЕС, включително формирана по повод тълкуването на разпоредбите на Директива 89/665/ЕИО. При това нееднократно в своята практика Съдът е имал възможността да посочи, че чл. 1, § 1 и § 3 от Директива 89/665/ЕИО налага на държавите членки да вземат необходимите мерки, за да гарантират наличието на ефикасни и бързи, доколкото е възможно, средства за обжалване на решенията на възлагащите органи, които са несъвместими с правото на Съюза и осигуряват широка достъпност на жалбите за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на конкретна поръчка, което е претърпяло или има опасност да претърпи вреда вследствие на предполагаемо нарушение. Директива 89/665/ЕИО оставя обаче на държавите членки дискреционното правомощие при избора какви процесуални гаранции да предвидят и какви изисквания да въведат във връзка с тях. Съгласно постоянната съдебна практика на СЕС при липса на правна уредба на Съюза по въпроса всяка държава членка трябва да уреди, в съответствие с принципа за процесуална автономия на държавите членки, процесуалните правила на административните и съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които субектите на правото черпят от правото на Съюза /справка – решение от 6 октомври 2015 по дело С-61/14, решение от 9 декември 2010 г. по дело С-568/08/. Нещо повече, в свое решение от 6 юни 2024 г. по дело С-547/22 Съдът припомня, че с директива 89/665/ЕИО не се извършва пълна хармонизация и следователно не се предвижда възможно най-всеобхватна система от способи за защита в областта на обществените поръчки. В друго свое решение, от 15 септември 2016 г. по съединени дела С-439/14 и С-488/14, Съдът уточнява, че макар чл. 1, § 3 от Директива 89/665/ЕИО да е предназначена да защити икономическите оператори от произвола на възлагащия орган и да цели укрепване на съществуващите във всички държави членки механизми за гарантиране на ефективното прилагане на правилата на Съюза в областта на възлагането на обществени поръчки, по-специално на етап, на който нарушенията все още могат да бъдат отстранени, то тази директива не съдържа разпоредби, уреждащи конкретно условията, при които тези процесуални средства за защита могат да бъдат упражнени. Директива 89/665/ЕИО установява само минималните условия, на които трябва да отговарят производствата по обжалване, въведени в националните правни системи, за да се гарантира спазването на изискванията на правото на Съюза в областта на обществените поръчки. Също така, според установената съдебна практика на СЕС, чл. 1, § 1, ал. 4 от Директива 89/665/ЕИО предвижда въвеждането в държавите членки на ефективни, и по-специално възможно най-бързи, средства за обжалване на взети от възлагащите органи в областта на обществените поръчки или концесиите решения, които може да са в нарушение на правото на Съюза или на националните разпоредби, транспониращи това право, като в това отношение определянето на разумни преклузивни срокове за обжалване цели в интерес на правната сигурност да се гарантира, че след изтичането им вече няма да е възможно да се оспорва решение на възлагащия орган или да се твърди нередовност на възлагателната процедура. Определянето на тези срокове е съвместимо с основното право на ефективна съдебна защита и по принцип отговаря на изискването за ефективност, произтичащо от директива 89/665/ЕИО /справка - решения от 29 април 2025 г. по дело С-452/23, от 12 декември 2002 г. по дело C‑470/99 и от 11 септември 2014 г. по дело C‑19/13/. С оглед съдържанието на поставените с искането въпроси следва да се отчете и съдебната практиката на СЕС, че в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка всеки оферент има равностоен интерес от отхвърлянето на офертите на останалите оференти, за да може да получи той съответната поръчка /справка – решение от 9 февруари 2023 г. по дело С-53/22, решение от 4 юли 2013 г. по дело С-100/12 и решение от 5 април 2016 г. по дело С-689/13/, както и че с разпоредбите на Директива 89/665/ЕИО законодателят на Съюза се е стремил да намери баланс между интересите на отхвърления оферент, тези на възлагащия орган и на участника, определен за изпълнител на обществената поръчка /справка - решение от 11 януари 2024 г. по дело С-303/22, решение от 11 септември 2014 г. по дело C‑19/13 и определение от 23 април 2015 г. по дело C‑35/15 P/.

Отделно от посоченото и за пълнота, съвсем накратко следва да се отбележи, че във формулираните от касатора въпроси № 2 и № 3 се цитира несъществуваща в ЗОП разпоредба /на чл. 207, ал. 4/, а въпроси №№ 5, 6, 7, 8 и 9, предвид установените от КЗК и неоспорени пред касационната инстанция факти и обстоятелства, са изцяло ирелеванти за дължимата от касационната инстанция проверка за правилност на постановеното от КЗК в производството по преписка № КЗК- 213/2025 г. решение. Освен това, сочените от касатора в искането му разпоредби от Директива 2014/24/ЕС /респективно чл. 18, чл. 42 и чл. 84/ са посочени бланкетно и общо, без да е уточнено тълкуването на кой именно параграф от множеството, съдържащи се в съответната норма параграфи, касаторът счита, че е неясно, обуславящо отправяне на преюдициално запитване.

По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че искането на “Смарт софт“ ЕООД за отправяне на преюдициално запитване до Съда по формулираните от него общо девет въпроса, относими изцяло към тълкуването на националните правни норми и правилността на формираната по тях съдебна практика на Върховния административен съд и Комисията, а оттам и за спиране производството по настоящото дело, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение.

Водим от горното и на основание чл. 629, ал. 1, във връзка с ал. 3 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,