Определение от 20.01.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9604/2024 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Главното производство по делото е образувано по касационна жалба на ЕТ "Г. Мавродиева", подадена чрез упълномощен адвокат А. Богоева, против решение № 1265 от 18.04.2024 г., постановено от Административен съд - Благоевград по адм. дело № 1142/2022 г., с което жалбата на едноличния търговец срещу решение за налагане на финансова корекция /РФК/ № 01/311/00596/3/01/04/02, издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.

По делото е постъпило искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), предявено от ЕТ "Г. Мавродиева", чрез адвокат А. Конедарев, в което са формулирани следните въпроси:

1. Съвместим ли е с оглед на логическото и теологическото (най-вероятно "телеологическото"- б.м) тълкуване на разпоредбите на чл. 143 пар. 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на ЕП и на Делегираният Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година, с който се отменя Регламент (ЕС) № 65/2011, посочен като основание за приемане на пpaвилaтa, национален правен инструмент, като отразения в разпоредбите на чл.70, aл. 3 от ЗУСЕФСУ във връзка с Приложение към Правила по чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения и/или неспазвания по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ, който инструмент винаги презюмира наличие на нередност при нарушаването на класифицирани чрез нормативно определен списък нередности?

2. Националният правен инструмент, съдържащ се в разпоредбите на чл.70, ал.З от ЗУСЕФСУ във връзка с Приложение към Правила по чл. 27, ал. 9 от ЗПЗП, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ съответства ли на принципа на пропорционалност, посочен в разпоредбата на разпоредбите на чл. 143 § 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на ЕП и на Делегираният Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година, предвид необходимостта от индивидуализирането на всяко едно конкретно и специфично нарушение на действащо правило, заложено в нормативен акт или в договор с бенефициер?

3. Трябва ли принципът ne bis in idem, както е закрепен в чл.50 от Хартата, да се тълкува в смисъл, че не допуска орган на държава-членка, който е компетентен да налага финансови корекции, да наложи такава на дадено лице за нарушение на разпоредба на правото в областта на усвояване средства на ЕС, ако преди това, след провеждане на съдебно заседание, в което са извършени действия по събиране на доказателства, окончателно е бил отменен акт за събиране на същата сума, издаден в друго образувано срещу същото лице за основаващо се на същите факти нарушение на друга разпоредба на правна уредба от същата правна област?

4. Съвместими ли са с оглед нормата на чл. 49 от Харта на основните права на Европейския съюз (2016/С 202/02) Правила по чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения u/uлu неспазвания по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г, представляващи основания за извършване на финансови корекции, с които се определят процентни показатели за определяне размера на финансовите корекции, каквито към момента на твърдените нарушения не са съществували?

5. Допустимо ли е с оглед нормата на чл. 49 от Харта на основните права на Европейския съюз (2016/С 202/02) въвеждане на национални норми - Правила по чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения и/или неспазвания по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г, с които със задна дата се преуреждат отношения по начин, какъвто не е съществувал към датата на тяхното възникване и въз основа на които се налагат имуществени санкции под формата на финансови корекции?

6. Следва ли принципът на правна сигурност да се тълкува в смисъл, че не позволява преуреждането със задна дата на вече възникнали въз основа на специални норми отношения между държавата и частни лица, ако с това преуреждане се засягат по неблагоприятен начин оправданите правни очаквания на частноправните субекти и вече придобити от тях права?

7. Като се има предвид решението на Съда по делото Plantanol, Решение от 10 септември 2009, дело С-201/08, ECLI:EU:C:2009:539, следва ли принципът на защита на оправданите правни очаквания, като основен принцип на правото на ЕС, да се тълкува в смисъл, че не позволява държава членка да измени, без достатъчно гаранции за предвидимост, приложимата правна уредба към налагане на санкции при констатиране на нередности във връзка с усвояване на средства на ЕС, като приеме правни норми, с които да въведе санкции и изисквания, каквито към датата на възникване на отношенията не са съществували?

Ответникът – изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез главен юрисконсулт П. Георгиева, оспорва искането В представеното писмено становище излага подробни доводи във връзка с неоснователността на искането поради липсата на предпоставките по чл. 629, ал. 3 ГПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз. Поради това моли съда да остави без уважение искането.

Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, намира искането на касационния жалбоподател за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз за допустимо като подадено от надлежна страна в хода на касационно производство. Въпреки че такова искане вече е било направено в производството пред първоинстанционния съд и той се е произнесъл по него с решението си, излагайки подробни съображения относно неговата неоснователност, липсват процесуални пречки за предявяването на идентично искане в касационната инстанция.

Разгледано по същество, искането е неоснователно. Касационната инстанция, след като разгледа направеното искане и взе предвид становищата на страните, намира, че няма основание за отправяне на преюдициално запитване по реда на чл. 267 ДФЕС и чл. 628 ГПК във връзка с чл. 144 АПК до Съда на Европейския съюз.

Преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи изцяло на съда и зависи от наличието на съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол. Само ако за решаването на конкретния правен спор националната юрисдикция трябва да приложи норма от правото на ЕС, но се колебае относно точния смисъл на тази норма или счита същата за недействителна, за да постанови правилен съдебен акт, тя трябва да сезира СЕС с преюдициално запитване. Чл.267, ал.3 от ДФЕС регламентира за последните съдебни инстанции задължение за отправяне на преюдициално запитване, но в практиката си СЕС допуска изключения от това задължение в случаите, когато отговорът на тълкувателното запитване е неотносим и ще бъде без значение за решаването на правния спор; по поставения въпрос вече е постановено заключение или общностната правна норма е ясна, безспорна и не оставя място за съмнение относно правилното й тълкуване и прилагане. В този смисъл е и константната практика на СЕС: решение от 04.10.2018 г. на СЕС по дело С-416/2017, Европейска комисия срещу Република Франция; решение от 06.10.1982 г. на СЕС по дело 283/81, решение от 09.09.2015 г. на СЕС по дело С-160/14, Ferreira da Silva e Brito, решение от 28.07.2016 г. на СЕС по дело С-379/15, Association france Nature Environnement, и др., както и решение от 6 октомври 1982, CILFIT / Ministero della Sanitа, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335.

На първо място следва да се изтъкне, че част от формулираните от касационния жалбоподател конкретни въпроси по същността си представляват правни аргументи в полза на твърдяната от него неправилност на оспореното от него съдебно решение. С поставените въпроси се цели СЕС да извърши проверка за съответствие на приложимата национална правна уредба със съюзното право, което е недопустимо.

На второ място следва да се посочи, че е налице практика на СЕС относно възстановяването на неправомерно получена от бенефициери финансова помощ по мерките от ПРСР 2007-2013 г. чрез определяне на финансови корекции, която дава ясни насоки на националния съдия по приложението на съюзните разпоредби. Към момента на сключване на процесния договор за отпускане на финансова помощ по мярка 311 „Разнообразяване към неземеделски дейности“ от ПРСР 2007-2013г. - 03.10.2014 г., е относимо определението за нередност, дадено в чл. 1, § 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент 2988/95). Така и според чл. 2 § 1, б. „ж“ от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета, "нередност" означава нередност по смисъла на чл. 1, § 2 от Регламент (ЕО) № 2988/1995. Според дадената в този текст легална дефиниция на понятието, „нередност“ е всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход. С Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 се въвеждат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Съюза, с цел да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза във всички области. Според тълкуването, дадено от СЕС в Решение от 26 май 2016г. по съединени дела С-260/14 и С-261/14, т. 46), понятието "нередност" по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува като отнасящо се не само до всяко нарушение на това право, но и до нарушаването на разпоредбите на националното право, които допринасят за обезпечаване на правилното прилагане па правото на Съюза в областта на управлението на финансирани със средства на Съюза проекти. Регламент № 2988/95 единствено установява общи правила за контрол и налагане на санкции с цел защита на финансовите интереси на Съюза, като възстановяването на неправилно използваните средства трябва да се извърши въз основа на други разпоредби, а именно, когато това е необходимо, въз основа на секторните разпоредби (Решение на СЕС от 18 декември 2014 г. по дело С-599/13, т. 37, Решение от 26 май 2016г. по дело С-260/14 и С-261/14, т.32 решение Chambre de commerce et d'industrie de I'lndre, EU: C: 2011: 867, t. 33). По силата на чл. 2, параграф 3, както и трето, пето и осмо съображение от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 в рамките на секторните правила, установени в съответствие с конкретните общностни политики, се определят реда и условията за децентрализирано управление на бюджета, правилата и принципите, приложими за националните системи за управление и контрол, нередностите, както и административните мерки и санкции. Компетентните национални органи трябва да вземат предвид секторните разпоредби, за да определят дали дадено поведение представлява „нередност“ и да извършат възстановяването на неправилно използваните средства.

Освен това по отношение на първите два въпроса, поставени от касационния жалбоподател, вече е дадено тълкуване с Решение на Съда (oсми състав) от 4 октомври 2024 година по дело C-175/23 (Община Свищов срещу Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж" 2014—2020г.) и същото следва да бъде съобразено от съда при разрешаване на спора.

По отношение на третия поставен въпрос следва да се отбележи, че наложената финансова корекция няма характер на санкция, а представлява административна мярка, последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от общностната правна уредба, не са спазени, като по този начин получената облага се оказва недължима. В този смисъл са Решение на СЕС от 4 юни 2009г. по дело С-158/08, т.28; Решение от 14 септември. 2014г. по дело С-341/14, т.45, Решение от 18 декември 2014г по дело С-599/13, т.36, Решение от 26 май 2016г по дело С-260/14 и С-261/14, т.50. Отделно от това поставеният въпрос не касае тълкуване на норми от общностното законодателство, които са от значение за правилното решаване на спора, а търси отговор на въпроса относно пределите на силата на пресъдено нещо на предходно съдебно решение.

Останалите четири въпроса касаят възможността за приемане на правила, които „със задна дата“ да въведат процентни показатели за определяне размера на финансовите корекции, каквито в момента на твърдяните нарушения не са съществували. Относимите към процесния случай национални правила са регламентирани в Наредба № 30 от 11.08.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Разнообразяване към неземеделски дейности“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г. (Наредба № 30/2008г.). Съгласно категоричната разпоредба на чл. 56 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, когато нередности или небрежност са открити при дейностите или програмите за развитие на селските райони, държавите членки извършват финансовите корекции, като изцяло или частично отменят съответното финансиране от Съюза. Държавите членки вземат предвид естеството и сериозността на разкритите нередности и нивото на финансовата загуба, причинена на ЕЗФРСР. Според чл. 58, § 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 в рамките на общата селскостопанска политика /ОСП/ държавите членки приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза, по-специално като предотвратяват, разкриват и отстраняват нередности и измами, и възстановяват неправомерните плащания с лихви и завеждат съдебни дела за целта, според случая. Държавите членки създават ефективни системи за управление и контрол, за да гарантират спазването на законодателството, уреждащо схемите за подпомагане на Съюза, целящи да се сведе до минимум рискът от нанасяне на финансови вреди на Съюза. Според чл. 5 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 ЕЗФРСР се прилага при споделено управление между държавите членки и Съюза, а според чл. 58 § 3 от същия регламент всички условия, които държавите членки установяват в допълнение към условията и правилата на Съюза за получаване на подпомагане, финансирано от Европейския фонд за гарантиране на вземанията или от ЕЗФРСР, могат да бъдат проверени. Именно такова условие е заложено и в чл. 16 от Наредба № 30/2008г., че представеният от кандидатите бизнес план следва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от наредбата. Многократно в съдебната практика на ВАС са анализирани дефинициите за „проект“ и „икономическа жизнеспособност“, дадени в Допълнителните разпоредби на сочената наредба. Многократно е акцентирано на факта, че един от задължителните реквизити към заявлението за подпомагане е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализирани на целите по чл. 2 от същата наредба. Налице е практика на СЕС (Решение от 1 октомври 2020г. по дело С-743/18), в която се приема, че: "Системата на субсидии, установена от правната уредба на Съюза, се основава по-конкретно на изпълнението от страна на бенефициера на редица задължения, което му дава право да получи предвидената финансова помощ. Следователно в рамките на процедурите, предвидени в националните системи за управление и контрол, компетентните национални органи са длъжни да се уверят, че съответният бенефициер се ангажира да изпълни тези задължения. За тази цел е позволено на посочените национални органи да изискват от този бенефициер да поеме подобен ангажимент с оглед осъществяването на неговия проект, преди последният да бъде интегриран в съответната помощ“. В решението на СЕС е ясно е отразено, че в делото по главното производство през референтния период бенефициерът на субсидията от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) не е достигнал равнището на оборота, който все пак е предвиден в рамките на одобрения за съфинансиране проект, съфинансираните стоки или услуги не са били доставени изцяло и следователно бенефициерът не е изпълнил задължението, което му дава право да получи финансовата помощ, предвидена в съответствие с правото на Съюза и приложимото национално право. В заключение съдът приема, че „нередност“ може да се счита положението, при което получателят на субсидия от Европейския фонд за регионално развитие не достига за релевантния период равнището на оборот, предвидено в рамките на одобрената за финансиране операция.

Съгласно чл. 7 § 6 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета, разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област. В тази насока националният законодател е определил в чия материална компетентност принадлежи правомощието за определяне на размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ при неспазване на нормативни и договорни задължения от бенефициерите при съобразяване с посочените критерии на регламента. Приложимата в настоящия случай Наредба № 30 от 11.08.2008 г., по-специално чл. 46 от нея гласи, че: „В случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договори задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта“. В ал. 2 на чл. 46 от същата наредба е регламентирано, че: „РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин.“ Видно е, че приложимата наредба урежда, както компетентността на Разплащателната агенция, така и случаите, при които може да поиска връщане на вече платени суми (чл. 46, ал. 3 от Наредба № 30/2008г.). Следователно още при приемането на Наредба № 30/2008г. законодателят е определил видовете нарушения на договорни и нормативни задължения на бенефециери по мярка 311 от ПРСР 2007-2013 г. и ясно е посочил правните последици при установяването на такива - правото на ДФ „Земеделие“ - РА да иска пълно или частично възстановяване на вече изплатената финансова помощ, което цели да гарантира правилното и законосъобразно разходване на средства от бюджета на ЕС и защитата на финансовите интереси на Общността. Непостигането на нивата на финансовите показатели, предвидени в бизнес плана, представлява неизпълнение на нормативни и договорни задължения, и е форма на нередност, в каквато насока е и формираната трайна и непротиворечива практика на ВАС, а не презумция за такава, както твърди касаторът. Трайно застъпено в практиката на Съда на Европейския съюз е схващането, че нарушение на правото на ЕС или на националното право, приложимо към подпомаганите от фондовете операции, представлява "нередност", ако има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза чрез отчитането на неоправдан разход в него, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово отражение. Достатъчно е да не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд /решение от 1.10.2020 г. по дело С-743/18, т. 66 и 67; решение от 6.12.2017 г. по дело С-408/16, т. 60 и 61, и др/.

От съществено значение е и обстоятелството, че Върховният административен съд вече е разгледал цялостно законосъобразността на атакуваните Правила и е обсъдил съответствието им със законовите изисквания и с общностното право, като е разгледано и възражението, че на Правилата е придадено обратно действие, като по този начин се преуреждат развилите се вече правоотношения. С решение № 3618 от 10.03.2020 г., постановено по адм. дело № 14154/2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение, е отхвърлено оспорването на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., което решение е оставено в сила с решение № 15545 от 15.12.2020 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. д. № 8071/2020 г. и същото е задължително за съдилища.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице разпоредба на съюзното право, която да предполага тълкуване поради съмнение у националния съдия за точното й прилагане, а оттам и необходимост за отправяне на преюдициално запитване до СЕС с оглед правилното решаване на конкретния правен спор. Цитираните общностни разпоредби, чието тълкуване се иска, са ясно и недвусмислено регламентирани и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване и за прилагането на националните разпоредби и приложимото право на ЕС. Наред с това е налице съдебна практика на СЕС, относима към спора по главното дело, която дава насоки и конкретния пояснения относно тълкуването и прилагането на относимите съюзни норми. Предвид липсата на съмнение у решаващия съд относно приложението на визираните в искането общностни норми, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор, а оттам и че искането, основано на чл. 628 и 629 ГПК, вр. чл. 267 ДФЕС, следва да бъде оставено без уважение.

На основание на горното и на чл. 629, ал. 2 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,