Решение № 2788 от 1.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12319/2020 г.

Решение № 2788 от 1.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12319/2020 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Хасково чрез председателя Т. Захариева против Решение № 439/1.10.2020 г. на Административен съд Хасково, постановено по адм. дело № 268/2020 г., с което съдът е отменил по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково: чл. 7, ал. 1; чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1 и чл. 37, ал. 2 в частта му "или упълномощени от него длъжностни лица" от Наредба за управлението и стопанисването на гробищните паркове на територията на Община Хасково (само "Наредбата"). Поддържа, че административният съд неправилно е определил оспорените разпоредби от Наредбата като противоречащи на Закона за общинската собственост. В отменените текстове точно били посочени начинът на управление и стопанисване на гробищните паркове на територията на Община Хасково, както и правните субекти, на които е била делегирана тази дейност, в случая на "Обреден дом" ЕООД гр. Хасково, който бил търговско дружество, със сто процента дялово участие на Община Хасково. По същество оспорва правните изводи на съда за противоречие на отменените текстове на Наредбата с чл. 52 – чл. 55 от Закона за общинската собственост (ЗОС) и чл. 22, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). По подробно изложени доводи и съображения в касационната жалба, за наличие на основанията по чл. 209, т. 3 АПК – неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, моли за отмяна на решението на административния съд и отхвърляне на протеста. Ответникът – Прокурор при Окръжна прокуратура Хасково не изразява становище. Върховният административен съд, четвърто отделение, намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеното съдебно решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови резултата по делото, първоинстанционният съд е приел протеста за допустим, а по същество за основателен. С него са протестирани отделни разпоредби на Наредбата, а именно: чл. 7, ал. 1; чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 32, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1 и чл. 37, ал. 2 в частта "или упълномощени от него длъжностни лица". Процесната Наредба е била приета с Решение № 231/28.11.2008 г. на Общински съвет - Хасково, взето на заседание на Общински съвет – Хасково, проведено на 28.11.2008 г., по Протокол № 16, на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, в съответствие с чл. 8 ЗОС. Решението е било издадено след осъществяване на съответната административна процедура по реда на чл. 21 и сл. ЗМСМА, чл. 98 от Закона за здравето и Наредба № 21 от 3.12.2002 г. на Министъра на здравеопазването за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребения и пренасяне на покойници. Пред административния съд е установено, че с Решение № 13 от 11.12.2015 г., взето на заседание на Общински съвет – Хасково, проведено на 11.12.2015 г., по Протокол № 2, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, Общински съвет – Хасково е изменил Наредбата за управлението и стопанисването на гробищните паркове на територията на Община Хасково, както следва: § 1 Отменя чл. 24, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, § 2 Последващите членове от наредбата: чл. 25, чл. 26, чл. 27, ал. 28, чл. 29, чл. 30, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 34, чл. 35, чл. 36, чл. 37, съответно стават: чл. 24, чл. 25, чл. 26, чл. 27, чл. 28, чл. 29, чл. 30, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 34, чл. 35, чл. 36. Видно е по делото, че с Решение № 104 от 25.03.2016 г., взето на заседание на Общински съвет – Хасково, проведено на 25.03.2016 г., по Протокол № 8, на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, Общински съвет – Хасково изменя и допълва текста на чл. 7 от Наредбата за управлението и стопанисването на гробищните паркове на територията на Община Хасково, с редакция, която е отменена с решението на административния съд. При осъществения контрол за законосъобразност по АПК административният съд е приел, че Наредбата е издадена в съответствие с чл. 21, ал. 2 ЗМСМА от Общински съвет – Хасково. Последният е действал съобразно правомощията, които има във връзка с издаване на нормативни актове, уреждащи обществените отношения от местно значение - по аргумент на чл. 76, ал. 3 АПК, във връзка с чл. 8 ЗНА и чл. 21, ал. 2 ЗМСМА. Не е било спорно между страните по делото, че при издаването на Наредбата, която е подзаконов административен акт, са били спазени административнопроизводствените правила. Съдът е намерил, че част от текстовете, които са били протестирани от Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, противоречат на нормативно установеното в чл. 52 – чл. 55 от Закона за общинската собственост (чл. 7, ал. 1, чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1), т. е. на акт от по – висока степен. Също така, констатирал е противоречие между чл. 37, ал. 2 от Наредбата с чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, доколкото е счел, че разпоредбата на подзаконовия нормативен акт разширява недопустимо кръга на лицата, които законът определя да бъдат административнонаказващи органи. След като е установил сочените противоречия с нормативен акт от по – висока степен, първоинстанционният административен съд е отменил протестираните разпоредби на Наредбата. Доводите на съда се свеждат до това, че в чл. 7, ал. 1 от Наредбата е предвидено всички дейности по управление на гробищните паркове на територията на Община Хасково да се управляват и стопанисват от "Обреден дом" ЕООД – Хасково. На последното дружество, което е търговско по смисъла на ТЗ, са възложени функции по стопанисване и управление на гробищните паркове на територията на Община Хасково и със разпоредбите на чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1. От анализа им съдът достига до извод, че се касае за незаконосъобразност на акта по същество, тъй като с Наредбата се предоставят дейности по управление и поддържане на имотите публична общинска собственост от търговско дружество, а не от общинско предприятие, както повелява чл. 53 ЗОС. Осъществяването на тези дейности е преценено от съда, според предвиденото в чл. 54 ЗОС. Съгласно него в случаите, когато не се предоставят на общинско предприятие, за тяхното осъществяване следва да се обяви обществена поръчка по реда на ЗОП. В конкретната хипотеза Община Хасково не е възложила обществена поръчка, която да има за предмет изпълнение на дейности, свързани с управлението на гробищните паркове на територията на общината. Обосновавайки се в посочения по-горе смисъл съдът се е позовал и на нормата на чл. 62, ал. 2 ЗУТ, според която законът делегира на общинския съвет право да уреди в подзаконов нормативен акт управлението на гробищните паркове, но не и да предоставя управлението на същите, ако не се касае за общинско предприятие. По отношение на чл. 37, ал. 2 от Наредбата съдът е анализирал текста, според който наказателните постановления се издават от кмета на Община Хасково или упълномощени от него длъжностни лица. Съдът намира, че с оглед систематичното му място в Наредбата - Раздел VI "Контрол и санкции", очевидно се касае за санкциониране на извършени административни нарушения по Наредбата. За да отмени и този текст от Наредбата съдът е направил сравнение на разпоредбата на чл. 37, ал. 2 от нея и чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, като е установил противоречие между двата текста. Аргументирал се е с обстоятелството, че разпоредбата на подзаконовия нормативен акт неправилно разширява кръга на лицата, които законът определя да бъдат административнонаказващи органи. Законът предвижда такова правомощие само на кмета или негов заместник, а Наредбата сочи лице извън този кръг, което е упълномощено от кмета лице. Решението на Административен съд Хасково е валидно, допустимо и правилно. С подадения от Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково протест са протестирани, с доводи за незаконосъобразност, текстове от Наредбата за управлението и стопанисването на гробищните паркове на територията на Община Хасково. Същата е подзаконов нормативен акт, отговаряща на въведеното в съдържанието на чл. 1а ЗНА, чл. 75, ал. 1 и ал. 2 и чл. 76 АПК. Актът е издаден по прилагане на закон или друг подзаконов нормативен акт, от по-висока степен. Според чл. 8 ЗНА, съответно чл. 21, ал. 2 ЗМСМА всеки общински съвет, като орган на местно самоуправление, може да издава наредби, с които да урежда обществени отношения от местно значение, които не са регулирани от по-висок по степен нормативен акт. В този смисъл Наредбата е подзаконов нормативен акт, който урежда възникнали правоотношения, които са с местно значение. Правилно и обосновано административният съд е намерил, че протестираните разпоредби от Наредбата - чл. 7, ал. 1; чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1 са в противоречие с текстовете на чл. 52 – 55 ЗОС. Видно от чл. 7, ал. 1 от Наредбата, гробищните паркове се управляват и стопанисват от "Обреден дом" ЕООД – Хасково, посредством неговия управител, който след писмено съгласуване от кмета на община Хасково или упълномощено от него лице, се грижи: за реда и поддържането на главните и второстепенни алеи на гробищните паркове, парцели и места за урнополагане; контролира обособените парцели за различните религиозни общности и етнически групи; осъществява стопанска дейност свързана с всички видове погребални услуги и продажба на погребални стоки и атрибути; определя със заповед цената на различните видове траурни стоки и услуги; цената на погребения на самотни, бездомни, безпризорни, без близки и роднини и настанени в заведения за социални услуги се заплащат от Община Хасково, като тя е определена с решение на Общински съвет; назначава и освобождава от длъжност служителите и работниците в дружеството; определя цена за ползване на стаи и зали прилежащи към гробищните паркове; определя вход за влизане на МПС в гробищните паркове. " В останалите цитирани и отменени разпоредби - чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1 също се съдържа регламентация на дейността на "Обреден дом" ЕООД – Хасково, във връзка със стопанисването и управлението на общинските гробищни паркове на територията на Община Хасково. По делото не е било спорно, че "Обреден дом" ЕООД – Хасково не е общинско предприятие по смисъла на чл. 52 ЗОС, а търговско дружество, регистрирано по ТЗ със 100 процента дялово участие на общината. Видно от чл. 52 ЗОС общинското предприятие е специализирано звено на общината за изпълнение на местни дейности и услуги, финансирани от общинския бюджет. Общинското предприятия се създава, преобразува и закрива с решение на общинския съвет. Общинското предприятие осъществява дейността си въз основа на правилник, приет от общинския съвет. Директорът на общинското предприятие е второстепенен разпоредител с бюджет. В разпоредбата на чл. 53 ЗОС са посочени дейностите, които може да осъществява общинското предприятие. Най – общо те касаят: 1. управление, изграждане, поддържане, ремонт и реконструкция на обекти, мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и други имоти - общинска собственост, както и предоставяне на свързаните с тях услуги за населението; 2. предоставяне на други услуги или осъществяване на други местни дейности, необходими за задоволяване на потребностите на общината или на нейното население, които се финансират от бюджета на общината, определени от общинския съвет. От прочита на цитирания нормативен текст следва извод, че процесната дейност по управление и стопанисване на гробищните паркове на територията на Община Хасково, които са публична общинска собственост, се осъществява от търговско дружество, без да е спазена процедурата по чл. 54 ЗОС – обявяване на обществена поръчка за извършване на процесната дейност, щом правният субект, който ще я извършва не е общинско предприятие по смисъла на чл. 52 ЗОС. Правилно, поради установеното противоречие с нормативен акт, който е от по – висока степен, административният съд е отменил чл. 7, ал. 1; чл. 10, ал. 5; чл. 12, ал. 2; чл. 23, пр. 4 и пр. последно, б. "а"; чл. 30; чл. 31, ал. 2; чл. 35; чл. 36, ал. 1 от Наредбата. На следващо място, в чл. 37, ал. 2 от Наредбата е посочено, че наказателните постановления се издават от кмета на Община Хасково или упълномощени от него длъжностни лица. При сравнение на тази разпоредба, с разпоредбата на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, съдът правилно е установил противоречие между двата текста. В Наредбата се урежда по различен начин правомощието на лицата, които могат да издават наказателни постановления при нарушаването й. Предвидената в чл. 37, ал. 2 от Наредбата правна възможност кметът да упълномощава конкретни длъжностни лица да осъществяват административнонаказателна дейност, е в явно противоречие с разпоредбата на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА. Съгласно нея наказателните постановления се издават само от кмета на общината или от негов заместник. Предвид изложеното, решението на Административен съд Хасково като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение