Решение № 2484 от 09.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 571/2026 г.

Производството е по реда чл. 216 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/ във вр. с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от ДЗЗД „Водопровод Щърково“, подадена чрез упълномощен адвокат Н. Арабаджиева, срещу решение № 1165 от 04.12.2025 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/ по преписка № КЗК-829/2025 г., с което е оставена без уважение жалбата на дружеството срещу решение № D48473045/19.09.2025 г. на кмета на община Лесичово, за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с предмет: „Реконструкция и рехабилитация на вътрешната водопроводна мрежа на с. Щърково, община Лесичово“, открита с решение № F687063/04.08.2025 г. на възложителя; оставено е без уважение искането на ДЗЗД „Водопровод Щърково“ за възлагане на направените по производството разноски и му е възложено да заплати на възложителя и на „Мегастрой 2015“ ЕООД направените разноски. С касационната жалба са изложени доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и поради неговата необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 ЗОП. Жалбоподателят счита, че в мотивите към решението на КЗК безспорно са залегнали релевираните в първоначално подадената жалба доводи за незаконосъобразност на акта на възложителя, но липсва подробен анализ, защото в по-голямата си част мотивите представляват дословен препис на анализа на помощната комисия. Според жалбоподателя неправилно КЗК е възприела, че дружеството не е предложило всички технологии за изпълнение на СМР, след като в самото решение е описано, че участникът е групирал основните видове СМР. Касаторът оспорва извода на КЗК за допусната празнота в необходимото съдържание, касаещо организация на изпълнение на строителството и съответната техника, защото с оглед експертния състав на помощната комисия е лишено от смисъл да се описва какво извършва асфалтова машина или чук. В тази връзка поддържа, че подобна липса не е от такова естество, което да е със съществена значимост, водеща до празноти в техническото предложение. Оспорват се като неправилни и изводите досежно съдържанието на предложените „Стратегии относно организация по отстраняване на гаранционни дефекти“, независимо че е отчетено, че гаранционното обслужване се дължи след въвеждане в експлоатация. На следващо място касационният жалбоподател счита, че КЗК е направила непълен анализ на представения линеен график, в който подробно и поетапно е описано различните видове дейности. Обстоятелството, че работната комисия е възприела така описаните дейности и срокове като нереалистични не може да е основание за отстраняването на участника, защото подобна преценка е единствено хипотетична. На последно място касаторът изразява становище, че КЗК е следвало да анализира в цялост както обжалваното решение на възложителя, така и работата на помощния му орган, което не е било сторено. Реферира към практиката на ВАС, която допуска в акта да бъде препратено към мотивите на друг документ /в случая Протокол 1/, който обаче също страда от пороци и противоречия, съответно е незаконосъобразен. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване решение по същество, с което да бъде отменен като незаконосъобразен оспореният акт на възложителя и преписката да бъде върната за ново разглеждане и оценка на техническото предложение на ДЗЗД „Водопровод Щърково“. Претендира се присъждане на направените разноски за производството пред КЗК и ВАС. Ответникът – кметът на Община Лесичово, в представени по делото чрез пълномощника адвокат М. Георгиева писмени бележки, взема становище за неоснователност на касационната жалба по подборно развити съображения. Представя доказателства за сторени разноски за адвокатско възнаграждение. Ответникът – „Мегастрой 2015“ ЕООД поддържа неоснователност на жалбата в депозирано писмено становище чрез упълномощения адвокат И. Цветков, който претендира разноски за касационната инстанция. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира, че жалбата е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес от оспорване на обжалваното решение на КЗК и в срока, установен в чл. 216, ал. 1 ЗОП, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано във връзка с оспорване от ДЗЗД „Водопровод Щърково“ на решение № D48473045 от 19.09.2025 г. на кмета на община Лесичово, за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с предмет „Реконструкция и рехабилитация на вътрешната водопроводна мрежа на с. Щърково, община Лесичово“, открита с решение № F687063/04.08.2025 г. на възложителя. Обществената поръчка е от вида „публично състезание“ и е с УИН в РОП: 00230-2025-0009. С обжалваното в настоящото производство решение Комисията за защита на конкуренцията е оставила жалбата без уважение. За да стигне до правен извод за законосъобразност на оспорения акт на възложителя, Комисията е приела за неоснователни всички доводи на обединението, с които оспорва отстраняването си поради несъответствие на предложените от него Стратегия за качеството и срочно изпълнение на поръчката и Линеен календарен график с утвърдените от възложителя изисквания. На първо място, след като се е запознала с представената от жалбоподателя Стратегия, изискванията на възложителя и протоколите от работата на оценителната комисия, КЗК е установила, че в предложената от Стратегия /стр. 89 - стр. 110/ е изложена технология на процесите обозначени от възложителя в утвърдената техническа спецификация, но липсва технология на дейностите, които са посочени в КСС. По отношение на тях на стр. 102 от Стратегията единствено е записано следното: „Описаното от нас по-горе съдържание /има се предвид технологията на дейностите по ТС/, като покриване на изискванията на възложителя по т. 3, ще се изпълни по отношение на всички предвидени видове СМР в посочените количества, както следва: /приложено е копие от образеца на КСС/. В резултат на това КЗК е счела, че аргументите на жалбоподателя за липса на утвърдени изисквания за прилагане на технология за изпълнение на дейностите, посочени от оценителната комисия в Протокол № 1 от 18.09.2025 г. са неверни, а твърденията за липса на установените от помощния орган несъответствия в Стратегията му с изискванията в т. 3 на утвърдената документация по отношение на съдържанието на същата, са неоснователни. На следващото място, КЗК е описала констатациите на помощната комисия, обективирани в Протокол № 1 от 18.09.2025 г. досежно несъответствията на предложената стратегия в частта „Организация и подход при изпълнение на строителството с оглед предвидените за използване човешки и технически ресурси“. След като се е запознала с представената от жалбоподателя Стратегия, КЗК е установила, че от стр. 110 до стр. 139 е изложено предложение за организация и обезпечаване на необходимите човешки и технически ресурси при изпълнение на предмета на поръчката, като по отношение на техническите ресурси e посочено, че „....дружеството разполага с необходимата строителна механизация, техника и оборудване, за изпълнение предмета на поръчката, която е посочена и в Линейния график: агрегат; асфалтова машина; Горецитираните технически ресурси ще бъдат използвани при изпълнение на предвидените в настоящата обществена поръчка строителни дейности и работи, при изпълнението на всички видове и количества СМР по поръчката, като цялостното разпределение на техническите ресурси - като вид и брой, е посочено в представения от нас Линеен график за изпълнение на поръчката, както и в представените Диаграми на механизацията, които представляват неразделна част от настоящата Стратегия за изпълнение на поръчката и са елементи на общо техническо предложение. …..Посочената техника е добре позната, поради което не считаме, че следва да посочваме предназначението на всички технически ресурси, като например, че асфалтополагащата машина ще се използва за полагане на неплътен или плътен асфалтобетон, както и бандажен и гумен валяк; и т.н.“. Според Комисията жалбоподателят е направил препратка към Линейния календарен график /ЛКГ/ и диаграмата на механизацията относно организацията на използване на техниката и нейното техническо предназначение, но в ЛКГ не се съдържа описание на технологията на дейностите, с които ще се използва конкретен технически ресурс, а в диаграмата на механизацията се посочва само нейният брой и вид. Комисията е приела, че е налице и следващото констатирано от помощния орган несъответствие, а именно, че формулировката „ще се изпълни по отношение на всички предвидени СМР в посочените количества“ не отговаря на изискванията на възложителя, защото гаранционните дейности не се прилагат към предвидени за изпълнение количества СМР от КС, а напротив, те се прилагат към вече изпълнени и въведени в експлоатация строително-монтажни работи. Според КЗК гаранционното обслужване и гаранционните дейности са дължими и изпълними след въвеждане в експлоатация на строително-монтажни работи (СМР) предмет на процесната поръчка, а с извършването на отделните дейности, посочени в КСС, и актуването им, съгласно ЗУТ, изпълнителят реално предава на възложителя един цялостен резултат: реконструирана и рехабилитирана ВиК мрежа на с. Щърково, която следва да гаранционно да поддържа в законоустановеният по Наредба № 2/31.07.2003 г. за въвеждане в експлоатация на строежите в Република България и минимални гаранционни срокове за изпълнени строителни и монтажни работи, съоръжения и строителни обекти. Несъответствието е аргументирано с нормата на чл. 20, ал. 1 от Наредба № 2/2003 г. На последно място като неоснователно е преценено и оспорването на констатираните от помощната комисия пороци на представения линеен календарен график, защото аргументите му в тази насока са бланкетни и формални, ограничаващи се до това, че с така изложените несъответствия в представения от него ЛКГ не се обосновава хипотезата на чл. 107, ал. 2, б. „а“ ЗОП за отстраняването му от участие в процедурата, тъй като не водят до промяна в техническото му предложение. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че според изискванията на възложителя с ЛКГ от участникът се изисква, освен да очертае в графичен вид организацията, която е предвидил за изпълнението на предмета на поръчката, така също и да докаже и нейната реалистичност. Според КЗК преценката за реалистичността на ЛКГ е предмет на преценката на възложителя, в частност на определената от него комисия, в рамките на оперативната им самостоятелност. Възраженията на жалбоподателя, съдържащи се в писмените бележки в деня на откритото заседание, досежно немотивираност на оспорения акт във връзка с описаното в Протокол № 1 на оценителната комисия, са счетени преклудирани и са оставени без разглеждане като недопустими. Обжалваното решение е неправилно. Правните изводи за законосъобразност на оспорения акт на възложителя са несъответни на приложимия материален закон и са необосновани. Основателни са доводите на касационния жалбоподател за липса на обстоен анализ на мотивите на комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП за отстраняването му от по-нататъшно участие в процедурата, както и за тяхната незаконосъобразност. По преписката е безспорно установено, че с решение № F687063 от 04.08.2025 г. на кмета на община Лесичово е открита процедура, по вид „публично състезание“, за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Избор на изпълнител за изпълнение на СМР на обект: „Реконструкция и рехабилитация на вътрешната водопроводна мрежа на с. Щърково, община Лесичово, с уникален номер в ЦАИС ЕОП: 00230-2025-0009. С посоченото решение са одобрени обявлението за оповестяване на откриването на процедурата и документацията за обществената поръчка. Неразделна част от документация за участие са: техническата спецификация, в която е регламентирано как следва да бъде изпълнено строителството; указанията за участие; образецът на техническо предложение, според който към техническото предложение за изпълнение на поръчката следва да се приложат подробен линеен график за изпълнение на предвидените дейности /за краткост „ЛКГ“/, заедно с диаграма на работната ръка и диаграма на механизацията, неподлежащи на оценка, както и Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката /за краткост „Стратегия“/, Подробно е описано необходимото съдържание на ЛКГ и Стратегията. Според т. 2 от изискванията за съдържание на Стратегията е необходимо описание на „Технологична последователност на строителните процеси“ - Изпълнението на строителството е съществената част от изпълнението на предмета на поръчката. При нейното изпълнение изпълнителят е рамкиран от изискванията на Техническата спецификация, проекта, нормативните изисквания и условията на конкретния предмет на поръчката, посочени в документацията. Срочното и качествено изпълнение е предпоставка за успешното изпълнение на поръчката като цяло, което е и от съществено значение за Възложителя. Ето защо в тази част Стратегията и като част от техническото си предложение участникът следва да дефинира, а след това и изпълни предложенията си за отделните етапи на изпълнение на строителството, съгласно виждането си. За всеки един от етапите следва да се обхванат и дефинират всички дейности, необходими за изпълнението му. Етапите от своя страна следва да включват цялостния цикъл на изпълнение на строителството вкл., подготовката, изпълнението на строително-монтажните работи, приемо-предаването на СМР, отстраняване на констатирани нередности, както и всички други дейности, необходими за постигане целите на договора до етапа на предаване на обекта. Участникът следва да направи и предложение за начина на координиране на отделните етапи и дейности, включително и да мотивира избора на подход при последователността. Обхватът и видът на дейностите следва да се съобразени с предвижданията на Техническата спецификация, проекта, нормативната уредба, спецификата на обекта, тяхното интегриране в едно цяло и условията на процедурата. За всяка една от дейностите в съответния дефиниран етап участникът следва да посочи нейното наименование, както и описание на действията, които ще извърши по повод на изпълнението на дейността. Според констатациите на помощния орган ДЗЗД „Водопровод Щърково“ е групирал основните видове СМР дейности по технологичен ред в няколко групи като Подготовка на площадката за строителство; Земни работи; Кофражни работи; Бетонови работи; Монтажни работи; Други видове работи като хидравлично изпитване; направата на обратният насип; дезинфекция; възстановяване на разрушената пътна настилка, но не са представени разработки относно изпълнението на отделните строителни дейности. КЗК е разгледала относимата част от Стратегията, но е достигнала до погрешни правни изводи, защото не я е анализирала в нейната цялост. В частта от стр. 89 до стр. 110 е описан „Начин на изпълнение на всички известни от техническата спецификация, проекта и условията на процедурата, СМР и предлаганата технология на изпълнението им, както и тяхната последователност на изпълнение“. Включени са следните елементи: А. Данни за съществуващата водоснабдителната мрежа; Б. Технологично разработване на възложената за проектиране водопроводна мрежа, като в тази подточка са описани общите положения, съоръженията и арматурите по водопроводите и как ще бъде изпълнена подмяната, съответно реконструкцията им. Описан е също така технологичния ред за изпълнение на строежа, като подробно е развита технологията за организация и изпълнение на основните СМР. Разписан е технологичен ред за изпълнение на строежа, съответно, че изпълнението на строително-монтажните работи ще се изпълняват в следната последователност: Разваляне на настилката; Направа на изкопа, с предвиденото па проекта укрепване; Полагане на пясъчната подложка. Полагане на тръбопровода и монтаж на арматурите; Направа на необходимите места на опорните блокове; Изпълнение на СВО; Направа на хидравличните проби; Дезинфекция; Направа на 72-часова проба. Направа на обратната засипка с уплътняване на пластове; Възстановяване на настилката. Текстът на стр. 101 ясно описва технологията за изпълнение на дейностите, детайлизира последователността на СМР, използваните материали /напр. PE-HD тръби/, методи /заварка, изкоп, тестване/ и мотиви /икономичност, устойчивост, опит/. Изложеното представлява конкретна технологична стратегия, интегрирана в техническото предложение за поръчката, което потвърждава наличието на изцяло разработена технология. Друг извод не следва включително от спорния запис, че „описаното от нас по-горе съдържание, като покриване на изискванията на Възложителя по точка 3. – ще се изпълни по отношение на всички предвидени видове СМР в посочените количества, както следва“, след което в табличен вид са изложени КСС за отделните етапи. След като вече е била описана технологичната последователност и самата технология, липсва основание за подробното й описание за всяка от позициите по КСС. Не могат да бъдат споделени изводите на помощната комисия, а и на КЗК, че са налице пропуски в предложената организацията на изпълнение на строителството и предвидената за използване техника. В Стратегията на ДЗЗД „Водопровод Щърково, в частта от стр. 110 до стр. 139 е направено предложение за „Организация и подход при изпълнението на строителството с оглед предвидените за използване човешки и технически ресурси“. В частта относно техническите ресурси е посочено, че „Техническите ресурси са собствени за Дружеството ни и същите ще бъдат постоянно поддържани в добро техническо състояние. Същите ще домуват в собствена база, която разполага и с автоработилница/сервиз за постоянна проверка и непрекъснато поддържане в изправност на всички технически ресурси или на определена, подходяща и съгласувана площадка в зоната на строителната площадка. Дружеството ни притежава достатъчно собствена техника, механизация и оборудване, както и ръчни и други инструменти, МПС и други за изпълнение на предмета на поръчката, и предвидените с видови СМР/дейности, отделно – Автомобили за придвижване на ръководния екип и експертите/специалистите. Всяко МПС и/или СМ /строителна механизация/ ще се управлява от правоспособни лица, а с техническото оборудване и инструменти ще боравят квалифицирани работници. Ръководител на отдел “Механизация и транспорт” е отговорен за организацията на техническите ресурси и изправността на необходимата техника, механизация и оборудване“. Механизацията е подробно описана, а именно: „Дружеството разполага с необходимата строителна механизация, техника и оборудване, за изпълнение предмета на поръчката, която е посочена и в Линейния график: Агрегат; Асфалтова машина; Багер с чук; Багер; Бандажен валяк; Бетоновоз; Бордови автомобил; Валяк; Вибратор; Водоноска; Грейдер; Гудронатор; Гумен валяк; Заваръчен апарат; Комбиниран багер; Кран; Моторна ножовка; Помпа; Сондажна машина; Товарачна машина; Товарен автомобил до 3 тона; Товарен автомобил; Трамбовка; Фугорезачка. За изпълнение на дейностите и работите, предмет на поръчката, ще се използват и автомобили за придвижване на членовете от екипа за изпълнение на поръчката.“ Видно от ЛКГ, към който самият участник прави препратка, механизацията е посочена при описание на строително-монтажните работи /колони 5 и 6/. В контекста на предмета на настоящата обществена поръчка, подобно описание на строителната механизация е стандартно и достатъчно, при което не следва да се изисква задължително пояснение за всеки елемент. Оборудването е общоприето в строителството, още повече че членовете на помощната комисия са експерти в съответната област - специалисти по строителство, които следва да са наясно с предназначението на механизацията. Да се приеме, че участникът е следвало да опише подробно какво представлява всеки елемент от оборудването /например багер, бетновоз, кран/, означава да се допусне прекален формализъм и представяне на техническо предложение в изключително голям обем, без добавена стойност към самото изпълнение. Освен това, комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП, а и КЗК изцяло са пренебрегнали съдържанието на приложените диаграми на механизацията /общо 24, приложени в електронен вид като pdf файлове/. На следващо място, неоснователно КЗК е кредитирала мотивите на помощния орган, с които е установила, че в представената от жалбоподателят разработка в Стратегия относно организацията на дейностите по отстраняване на гаранционните дефекти по време на гаранционния срок, е налице несъответствие с изискванията на възложителя. В представената от ДЗЗД „Водопровод Щърково“ Стратегия, съответно на стр. 369-406 е описана съответната организация. Описано е, че дейностите при отстраняване на проявени дефекти през гаранционните срокове включват: Отстраняване на всички установени от Възложителя и/или Консултанта дефекти, за които Изпълнителят е уведомен, спазване на определените действия, необходими за отстраняването на откритите дефекти, посочени от Възложителя и/или Консултанта; Спазване на издадените от Възложителя и/или Консултанта инструкции за отстраняване на дефекти. Подробно са развити организацията по изпълнение и обезпечаване на спазването на срокове за явяване и започване на отстраняване на констатиран гаранционен дефект; конкретен времеви план за мобилизация и организация за изпълнението на гаранционните дейности; конкретните задължения, отговорности и действия на членовете от екипа във връзка с гаранционните дейности. Според изричния запис, на който КЗК акцентира „Целта ни като Изпълнител през гаранционният период е Приключване на гаранционния период по възможност без да се налага изпълнение на коригиращи строителни дейности, без поява на дефекти на изпълнените с проекта и договора СМР и/или изпълнение на минимални, единични коригиращи дейности. Обект, който в края на гаранционния период, е без дефекти и/или несъответствия.“ /стр. 397/. КЗК аргументира правилността на констатациите на помощния орган с разпоредбата на чл. 20, ал. 1 от Наредба № 2 от 31.07.2003 г. за въвеждане в експлоатация на строежите в Република България и минимални гаранционни срокове за изпълнени строителни и монтажни работи, съоръжения и строителни обекти, според която разпоредба за осигуряване нормалното функциониране и ползване на завършените строителни обекти и отстраняване на скритите дефекти след приемането им и въвеждане в експлоатация /ползване/ се определят минимални гаранционни срокове за изпълнени строителни и монтажни работи, съоръжения и строителни обекти. В случая неправилно се смесват целта на гаранционния период и обемът на гаранционната отговорност. Формулирането на цел за изпълнение на обекта без дефекти или с минимални корекции не представлява отклонение от цитираната подзаконова правна норма, не може да се счете за опит да не се изпълняват гаранционни задължения, а е израз на поет ангажимент за качествено изпълнение. На последно място, неоснователно КЗК е счела, че представеният ЛКГ е нереалистичен и преценката за това е изцяло в рамките на оперативната самостоятелност на възложителя. Оценката дали ЛКГ е „реалистичен“ следва да се основава на предварително обявените критерии и показатели. Ако помощният орган на възложителя е приел, че за всички предложени дейности участникът е посочил едва 4 бр. работници, то следва да изложи, защо счита това за нереалистично, като го съпостави с изискванията на документацията, нормативните и технологични изисквания, както и посочените от участника срокове за изпълнение. Следователно преценката за реалистичността на ЛКГ се извършва от оценителната комисия в рамките на предоставената й оперативна самостоятелност, но подлежи на контрол от КЗК относно нейното съответствие със закона, условията на документацията и принципите на равнопоставеност, прозрачност и предвидимост, без да се замества експертната оценка на помощния орган. В случая такава преценка не е била извършена, което прави неправилни изводите на КЗК в съответната им част, респективно основателни доводите на касационния жалбоподател. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че КЗК е постановила неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено ново решение по съществото на спора, с което да бъде отменено решение № D48473045/19.09.2025 г. на кмета на община Лесичово, за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с предмет: „Реконструкция и рехабилитация на вътрешната водопроводна мрежа на с. Щърково, община Лесичово“. Преписката следва да се върне на възложителя за продължаване на процедурата от етап разглеждане и оценка на представеното от участника ДЗЗД „Водопровод Щърково“ техническо предложение, при съобразяване с мотивите на настоящото решение. При този изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 216, ал. 7 ЗОП, е основателно предявеното от касационния жалбоподател искане за присъждане на направените от него разноски в производството пред КЗК и ВАС. Същите са доказани по основание и размер, но предвид направеното възражение за тяхната прекомерност, съобразявайки фактическата и правна сложност на спора, както и обема на осъщественото процесуално представителство, разноските се присъждат в общ размер на 27000 лева, от които 4500 лева държавна такса за всяка от инстанциите по обжалването и по 9000 лева адвокатско възнаграждение за производствата пред КЗК и ВАС. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1, във връзка с чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, приложими на основание чл. 216, ал. 7 от ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение,