Решение № 1844 от 17.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10662/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на министъра на здравеопазването, чрез процесуален представител П. Денчева и Министерски съвет на Република България, чрез правен съветник А. Георгиева, против решение № 8557 от 21.08.2025г., постановено по адм. дело №6085/2024г. от тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение. В касационната жалба на министъра на здравеопазването са изложени доводи за неправилност на съдебния акт, поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Оспорват се решаващите изводи на съда за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и по - конкретно по чл.28, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ при приемане на обжалвания нормативния акт. Твърденията са, че доклада на вносителя и мотивите, изложени в него съответстват на изискванията на чл.28, ал.2 ЗНА. Прави се искане за отмяна на оспорения съдебен акт и произнасяне по същество с отхвърляне на подадените жалби. Не претендира разноски и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на насрещната страна. В касационната жалба на Министерски съвет на Република България се навеждат твърдения за неправилност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Изложени са доводи, че проектът на Наредбата е изготвен в съответствие с изискванията на ЗНА като се оспорват изводите на съда за допуснато нарушение на чл.28, ал.2, т.3 и т.4 от ЗНА с твърдения, че докладът на вносителя на акта съдържа всички изискуеми реквизити по чл.28, ал.2 ЗНА, включително и финансовите средства необходими за приемане на новата уредба, както и очакванията, резултатите от прилагането, включително и финансовите. Според касатора мотиви за приемане на акта се съдържат освен в доклада и в одобрената финансова обосновка, частична предварителна оценка за въздействие, справките от междуведомственото съгласуване и от обществените консултации. Иска се отмяна на оспореното решение и постановяване на съдебен акт по същество за отхвърляне на подадените жалби или връщане на делото за ново разглеждане от друг състав. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – "Ривиера" АД, чрез пълномощник адв. Илиева оспорва касационните жалби и моли оспореното решение като правилно да остане в сила. Ответникът – "Интерхотел - Сандански - България" АД, чрез пълномощник адв. Илиева в представен писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационните жалби. С доводи за правилност на оспореното решение иска оставянето му в сила. Претендира разноски, съгласно списък. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Предлага решението като правилно да остане в сила. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, намира касационните жалби за процесуално допустими като подадени от надлежни страни, срещу неблагоприятен за тях съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледани по същество касационните жалби са основателни. С оспореното решение, тричленният състав на ВАС, пето отделение, е отменил по жалби на "Ривиера" АД и "Интерхотел - Сандански- България" АД, Наредба за водоспасителната дейност и обезопасяване на водните площи и басейните за обществено ползване, приета с ПМС №82 от 03.04.2024г., обн. ДВ, бр.30 от 05.04.2024г. За да постанови този резултат съдът е приел, че Наредбата е валиден правен акт, издаден в предписаната от закона писмена форма и от компетентен орган, съгласно чл.6, ал.1 от ЗНА и чл.78а, ал.2 ЗЗ, поради което не са налице нарушения по смисъла на чл.146, т.1 и т.2 във вр. с чл.196 АПК. При извършена проверка за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146, т.3 АПК, съдът е достигнал до извод за неспазване на разпоредбите на чл.28, ал.2, т.3 и т.4 от ЗНА. Според съда, изискването на т.3 в съдържанието на доклада за посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба не е спазено, а посоченото в доклада, че "За прилагането на предложения проект на акт не са необходими допълнителни разходи/трансфери и други плащания", както и "Предложения проект на акт не води до въздействие на държавния бюджет" не изпълняват законовото изискване за посочване на финансовите средства, необходими за прилагане на акта и за контрола по неговото изпълнение, тъй като според съда без всякакво съмнение както за контролните органи, така и за адресатите на акта административната тежест е значително увеличена. За съда е безспорно, че за реализирането на организацията и контрола по изпълнение на подзаконовия нормативен акт ще са необходими финансови средства и отражението им върху бюджета следва да е задължително обосновано и изложено в мотивите към проекта. Горните изводи, съдът е извел и по отношение изискването за отразяване на очакваните резултати, включително финансовите от прилагането на подзаконовия акт - чл.28, ал.2, т.4 ЗНА. Съдът е изложил съображения, че неспазване на горните изисквания, освен формално нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА, възпрепятства възможността съдът да извърши проверка за спазване на принципите по чл.4, чл.8 и чл.12 АПК и се отразява пряко върху материалната законосъобразност на акта, като не дават възможност да се извърши ефективен контрол за съответствие с приложимите законови разпоредби. По изложените съображения първоинстанционният съдебен състав е отменил подзаконовия нормативен акт. Оспореното решение е валидно и допустимо - постановено е от компетентния съд, след надлежно сезиране с жалба против административен акт, от лица имащи правен интерес от оспорването му. При извършената проверка за обоснованост и правилно приложение на материалния закон, настоящия състав намира, че правилно в оспореното решение е прието, че Наредбата е издадена от компетентен орган - Министерски съвет на Република България в изпълнение на правомощията му по чл.6, ал.1 ЗНА и чл.78а, ал.2 ЗЗ и в предвидената от закона писмена форма, поради което не са допуснати нарушения по смисъла на чл.146, т.1 и т.2 АПК във вр. с чл.196 АПК. Неправилни са изводите на решаващия съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл.28, ал.2, т.3 и т.4 АПК, приложими по силата на чл.80 АПК. Разпоредбата на чл.28, ал. 1 ЗНА предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл.20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, а в ал.2 е посочено съдържанието на което следва да отговарят мотивите, съответно доклада. В приетата за нарушена от съда разпоредба на т. 3 от ал.2 е посочено, че мотивите, съответно докладът съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба. Противно на изводите на тричленния състав на ВАС, настоящата съдебна инстанция намира, че в случая придружаващия проекта на Наредбата за водноспасителната дейност и обезопасяването на водните площи и басейните за обществено ползване доклад на министъра на здравеопазването, съдържа всички изискуеми реквизити по чл.28, ал. 2, включително и по т.3 от ЗНА - финансови и други средства, необходими за прилагане на новата уредба. Видно от съдържанието на доклада, изрично е посочено, че не се очаква предложеният проект на акт да окаже финансово въздействие върху дейността на стопаните на водните площи или басейните за обществено ползване, поради обстоятелството, че не се въвеждат нови изисквания, които да налагат разходването на финансов ресурс, напротив отпадат изискванията за изграждане на реанимационен пункт и неговото поддържане, оборудване и обезпечаване с медицински персонал и се облекчават изискванията към квалификацията на лекарите, работещи в медицинските пунктове и реанимационните екипи. Дава се възможност осигуряването на медицинското обслужване да се осъществява самостоятелно или чрез сключен договор с лечебно заведение, регистрирано по ЗЛЗ. Създават се условия медицинските специалисти от медицинския и реанимационен екип да работят заедно. Създават се условия обучението на спасителите да се извършва и от други обучаващи институции, освен от БЧК, както и възможността на територията на страната да работят спасители, които са получили своята квалификация в друга държава, с което се очаква да се увеличи броя на спасителите в страната и от там да се намали натоварването за стопаните на водните площи. Прецизират се изискванията към оборудването на спасителните постове и се облекчават изискванията към спасителните плавателни средства и техния брой, с което ще се облекчат разходите на стопаните на водните площи. В доклада изрично е посочено също така, че предложеният проект на акт, няма да окаже въздействие върху държавния бюджет в текущата и/или в следващите години, поради което е изготвена и приложена финансова обосновка, съгласно чл.35, ал.1, т.4,б."б" от Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация. В доклада е записано също така, че прилагането на нормативния акт не изисква и допълнителни финансови и/или други средства, които да бъдат направени от компетентните контролни органи в рамките на изпълнение на функционалните им задължения и отговорности. От посоченото по - горе изложение в доклада, представената по делото финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, както и частичната предварителна оценка на въздействието, справките от междуведомственото съгласуване се налага извод, че е извършена преценка на финансовата тежест на предложения проект на акта и е прието, че предложения проект на акт няма да окаже въздействие върху държавния бюджет в текущата и/или следващите години. Извършена е също така и преценка, относно финансовата тежест за стопаните на водните площи и басейните за обществено ползване, като изрично е посочено, че с приемането на новата Наредба не се въвеждат нови изисквания, които да налагат разходването на финансов ресурс, а напротив отпадат редица изисквания, посочени по - горе в решението. От изложените мотиви в доклада се налага извод, че с приемането на новата Наредба не е предвидено поемането на нови тежести, напротив въведено е облекчение чрез отпадане изискването за изграждане на реанимационен пункт и неговото поддържане, облекчават се изискванията за квалификацията на лекарите и др., както и следва да бъде отчетена и спецификата на извършваната от стопаните на водните площи или басейни за обществено ползване стопанска дейност, при която в по- голяма степен следва да се спазва баланса между стопанския и обществения интерес за опазване живота и здравето на гражданите и превенция на водния травматизъм. От доказателствата по делото не е установено с приетия нормативен акт да са наложени нови ограничения или тежести или да е необходимо влагане на допълнителни финансови средства от субектите на задълженията. В подадените жалби са изложени общи съображения за нарастване на финансовата тежест за стопаните на водните площи, каквито са развити и в представените предложения, получени в рамките на обществените консултации по проекта на Постановлението на МС за приемане на процесната Наредба, но както в жалбите, така и в предложенията не се сочи нито едно конкретно изискване, въведено с оспорения акт, което да налага изразходване на нов и/или допълнителен финансов ресурс. Предвид изложеното, съдът намира за необоснован изводът на рещаващият състав, че мотиви в доклада, относно финансовите и други средства необходими за прилагане на новата уредба изобщо липсват и не се съдържат. Тези изводи не кореспондират на съдържанието на доклада обсъдено по - горе в съвкупност с приложената по делото финансова обосновка и частична предварителна оценка на въздействието. Изводът на решаващият състав, че за съда е безспорно, че за реализирането на организацията и контрола по изпълнение на процесния подзаконов нормативен акт ще са необходими финансови средства и отражението им върху бюджета следва задължително да е обосновано, е необоснован и не кореспондира на изложените в доклада на министъра мотиви и доказателствата по делото. Неправилни са изводите на решаващият състав на ВАС за допуснато нарушение на чл.28, ал.2, т.4 от ЗНА. Съдът е приел, че както по отношение изискването по т.3 в мотивите и останалите относими документи по преписката няма никакво изложение, въпреки, че в случая естеството на правоотношенията, които се уреждат с Наредбата, предполагат някакво финансово изражение на резултатите от прилагането й. Този извод също е необоснован и не кореспондира, както на цитираната разпоредба, така и на съдържанието на доклада. На първо място разпоредбата на чл.28, ал.2, т.4 ЗНА предвижда, че мотивите, съответно доклада, следва съдържат очакваните резултати от прилагането на Наредбата, включително финансовите, само ако има такива. Следователно въведеното от съда задължително изискване за мотивиране на финансовите резултати не е предвидено в цитираната разпоредба, а се изисква само ако има такива и няма как да се предполага. В доклада на министъра на здравеопозването като очаквани резултати от приемането на проекта на Наредба е посочено, че с приемането на нормативния акт и осъвременяването на изискванията, отговарящи на новите обществени отношения се очаква да се запазят и подобрят условията за осигуряване безопасността, живота и здравето на ползвателите на водни площи и басейни за обществено ползване. Предвид изложеното, макар и кратки в доклада са налице мотиви, относно очакваните резултати, поради което изискването на т.4 е изпълнено. При липсата на дадни за необходимост от финансова обосновка на очакваните финансови резултати няма как да бъде задължен вносителя да посочва такива. Съдът от първата инстанция изобщо не е подложил на анализ и преценка съдържанието на изложените в доклада на министъра мотиви, а директно е извел правните си изводи за допуснати нарушения по чл.28, ал.2, т.3 и т.4 от АПК, които е приел за съществени нарушения на административнопроизводствените правила, обусловили отмяна на Наредбата само на това основание. В мотивите си съдът не е посочил защо е счел тези нарушения за съществени и как те са се отразили на съдържанието на акта и дали, излагането на повече мотиви би довело до друг резултат. В решението си съдът е приел пълна липса на мотиви в доклада по чл.28, ал.2, т.3 и т.4 ЗНА, който извод не кореспондира на съдържанието на доклада и на събраните по делото доказателства. Предвид изложеното по - горе, настоящият съдебен състав намира, че доклада на министъра на здравеопазването, отговаря на изискванията на чл.28, ал.2, т.3 и т.4 ЗНА за съдържание, а изводите на решаващият състав не кореспондират на представените по делото доказателства и противоречат на материалния закон. При постановяване на акта си, съдът не е извършил дължимата проверка за съответствие на обжалвания подзаконов нормативен акт с материалния закон в съответствие с чл.168, ал.1 във вр. с чл. 196 АПК. Обжалваното решение е неправилно и следва да бъде отменено, като постановено при наличие на отменителните основания по чл.209, т.3 АПК, а делото върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, който да извърши дължимата проверка за законосъборазност на акта в изпълнение на цитираните по -горе разпоредби. Предвид изхода на спора по направените искания за присъждане на разноски, следва да се произнесе първоинстанционния съд на основание чл.226, ал.3 от АПК. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия