Решение № 273 от 13.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9996/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 2в, ал. 2 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Й. Р. П. с [ЕГН] от гр. Левски, обл. Плевен, [адрес], чрез адв. Р. Рачева, срещу решение № 2496/29.07.2025 г. постановено по адм. дело № 387/2025 г. по описа на Административен съд – Плевен. В касационната жалба са релевирани съображения за неправилност на атакувания съдебен акт като необоснован и в противоречие с приложимия материален закон – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, по които се претендира отмяната му.

С касационната жалба е направено и искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС).

Ответникът – Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) не изразява становище по касационната жалба.

По делото е постъпил отговор от ответника Върховен административен съд, действащ чрез процесуален представител юрисконсулт Ковачева, в който се поддържа правилност на първоинстанционното решение. Иска се същото да бъде оставено в сила, претендират се и разноски. Изразява се и становище за недопустимостта на преюдициалното запитване.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава подробно писмено заключение за неоснователност на касационната жалба.

В петитума на касационната жалба е формулирано, че ако същата не бъде счетена за основателна, се иска от съда да отправи преюдициално запитване до СЕС. Искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС съдържа следните формулирани въпроси:

1. Относно Регламент (ЕО) № 1242/2008: Допуска ли тълкуването на Регламент (ЕО) № 1242/2008 на Комисията от 8 декември 2008 г. относно типологията на земеделските стопанства, национален орган да определи икономически размер на земеделско стопанство със стойност 0, без да приложи методиката, предвидена в Приложението към регламента, а въз основа на субективно предположение за липса на доход?

При отрицателен отговор, поражда ли такова нарушение на методиката пряко действие и право на защита за частноправния субект, засегнат от това административно решение?

2. Относно Регламент (ЕС) № 65/2011: Следва ли членове 26 и 31 от Регламент (ЕС) № 65/2011, във връзка с принципа на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, да се тълкуват в смисъл, че когато при проверка е съставен доклад с положителен резултат и не са установени нови факти, националната администрация не може след повече от година да го използва за противоположен извод и да отмени предимства, възникнали за бенефициента?

3. Относно Регламент (ЕО) № 1782/2003: При тълкуване на член 2, буква „в“ от Регламент (ЕО) № 1782/2003, допустимо ли е националният орган да откаже признаване на „селскостопанска дейност“ по смисъла на регламента, когато земята е обработена и засадена със земеделска култура, но растенията не са поникнали към датата на проверка?

4. Общ въпрос относно правата на частноправните субекти: Когато регламент от вторичното право на ЕС (напр. № 1242/2008 или № 65/2011) възлага ясни, точни и безусловни задължения на националната администрация, свързани с достъп до европейско финансиране, може ли частноправен субект да се позове на тези разпоредби и да търси обезщетение за вреди при неправилното им прилагане от националния орган?

След като разгледа и обсъди изложените въпроси, настоящият съдебен състав счита, че в случая не са налице предпоставките за уважаване на искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС.

Преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. За да възникне необходимост и респективно националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол. Възможността за отправяне на преюдициално запитване следва да бъде преценявана с оглед специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза. Поставеният за разглеждане правен спор не предполага и не поставя никакви спорни с общностното право правни въпроси, които изискват тълкуване на общностна разпоредба от СЕС. В процесния случай с преюдициалното запитване се иска разрешаване от СЕС на конкретен правен спор, съобразно установените факти, тоест правоприлагане, което се явява недопустимо.

По изложеното настоящата инстанция приема, че се намира в хипотеза на достатъчно ясна разпоредба относно поставените от касатора въпроси, които предвиждат основанията за санкциониране на бенефициера, начина на изчисляване на икономическия размер на земеделското стопанство и приложимия регламент. По същността на така формулираните въпроси, съдът намира, че с искането на отговор по тях, касаторът търси произнасяне по фактите, относими към съответния правен спор, висящ пред националния съд, т.е. желае СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на националния орган по подпомагане на земеделски производители, което освен че е недопустимо, е предмет на съдебен контрол от компетентността на националните съдилища.

Предвид гореизложеното искането за отправяне на преюдициално запитване като неоснователно следва да бъде оставено без уважение.

По отношение на касационната жалба настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, приема касационната жалба като подадена от надлежна страна, за която обжалваният съдебен акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения:

Производството пред Административен съд – Плевен е образувано по искова молба, подадена от Й. Р. П., с която са предявени обективно съединени искове с правно основание чл. 2в от ЗОДОВ против Държавен фонд „Земеделие“ и Върховен административен съд, с цена на исковете в общ размер 34 446 лева, както следва: сума в размер 24 446 лева – представляваща обезщетение за претърпени от ищцата имуществени вреди за периода от 09.04.2016г. до 22.04.2025г., изразяващи се в пропуснати ползи – втората част от сумата по проект, коректно изпълнен и приключил на 09.04.2016г., ведно със законна лихва до деня на окончателното плащане на претендираната сума; и сума в размер на 10 000 лева – представляваща обезщетение за претърпени от ищцата неимуществени вреди за периода от 22.04.2022г. до 22.04.2025г., изразяващи се в продължителен и интензивен емоционален стрес, чувство за безизходица, безсилие и унижение, пълна социална изолация, влошаване на здравословното състояние, които вреди са пряка и непосредствена последица от действия на ДФЗ и ВАС, нарушаващи правото на Европейския съюз, ведно със законна лихва до деня на окончателното плащане.

Исковете са предявени за обезщетяване на вреди на лицето, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на Европейския съюз, изразяващо се в това, че с поведението си ДФЗ и ВАС са нарушили норми на правото на ЕС, по повод наложена финансова корекция по изпълнение на договор № 15/112/06730 между П. и Държавен фонд „Земеделие“ по Мярка 112 „Създаване на стопанства на млади фермери“ от Програма за развитие на селските райони /ПРСР/ 2007-2013 г.

Финансовата корекция е извършена от ДФ „Земеделие“ и потвърдена от Върховния административен съд на основание проверка от 2016 г. - първата година след края на проекта, и според ищцата е в нарушение на чл. 2 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, като се посочват и други норми от правото на ЕС, които са нарушени: чл.2 б. „в“ от Регламент (ЕО) № 1782/2003; Регламент (ЕС) № 65/2011 относно приключването на проверките по ПРСР с протокол; чл.5 и Приложение №1 от Регламент (ЕО) № 1242/2008; като се счита, че е нарушено и правото на добра администрация по чл. 41 от Хартата на основните права на ЕС, Принцип на правна сигурност и Принцип на защита на оправданите правни очаквания.

След като е анализирал доказателствата по делото и е обсъдил доводите на страните, административният съд е приел, че исковите претенции са неоснователни. За да постанови този резултат, съдът е анализирал предпоставките за възникване на правото на иск за обезщетение по чл. 2в, ал. 1, т. 1 от ЗОДОВ. От трите задължителни елемента, обосноваващи отговорността на държавата по чл. 203, ал. 3 от АПК във вр. с чл. 2в, ал. 1, т. 1 от ЗОДОВ ищецът не е доказал наличието на първия от тях – не е налице правна норма на Съюза, която да предоставя права на частноправен субект, която правна норма да е била нарушена от ответниците, и то достатъчно съществено.

Решението е правилно.

При вярно установена фактическа обстановка, обусловена от приобщените пред първата инстанция доказателства, административният съд е извел правилни крайни изводи за недоказаност и неоснователност на исковите претенции. Касационната инстанция напълно приема фактическата установеност от съда като по делото липсва спор относно фактите, поради което съставът на ВАС счита за ненужно възпроизвеждането на мотивите на първостепенния съд относно приетите за установени факти в настоящото решение, с оглед предвидената за това възможност в чл. 221, ал. 2, изр. второ от АПК. Правните изводи на административния съд за недоказаност и неоснователност на исковите претенции са обосновани от данните по делото.

Административен съд – Плевен е постановил решението си в съответствие с приложимия материален закон, като възраженията на касатора в обратна насока се преценят за неоснователни.

Не следва да бъдат споделени възраженията на касатора за противоречие на атакуваното решение с приложимия материален закон. Съгласно чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Според чл. 4 от ЗОДОВ дължимото обезщетение е за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Отговорността не се презюмира от закона и затова в тежест на ищеца е да установи наличието на кумулативно изискуемите предпоставки по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, като при липсата на който и да е елемент от фактическия състав не може да се реализира безвиновната отговорност на държавата.

Основно твърдение на касатора е, че първоинстанционният съд неправилно е извел, че липсва съществено нарушение на правни норми на правото на ЕС, които да предоставят права на частноправни субекти. Сбъдването на това условие се явява задължително за ангажиране на отговорността по реда на чл. 2в от ЗОДОВ.

Разпоредбата на чл. 2в от ЗОДОВ урежда реда за разглеждане на искове срещу държавата за вреди от нарушения на правото на Съюза. Съгласно чл. 2в, ал. 1, т. 1 от ЗОДОВ административните съдилища притежават компетентност да решават спорове, при които се твърди, че вредите са причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС - за вреди от правораздавателната дейност на административните съдилища и ВАС, а според чл. 2в, ал. 2 от ЗОДОВ - когато искът по ал. 1 е предявен срещу няколко ответници, се разглежда по реда на АПК, ако страна по делото е административен съд, ВАС или юридическо лице за вреди, причинени при или по повод административна дейност. По аргумент от чл. 203, ал. 3 от АПК за имуществената отговорност и за допустимостта на исковете за обезщетения за вреди, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС, се прилагат стандартите на извъндоговорната отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, уредена на свой ред в разпоредбата на чл. 340, § 2 от ДФЕС.

Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите на ЕС - ДЕС и ДФЕС, е един от основните принципи на правото на Съюза, провъзгласен за първи път в цитираното и в оспорения съдебен акт решение на Съда на Европейските общности (СЕО, дн. СЕС) от 19 ноември 1991, Francovich и Bonifaci/Италия, C-6/90 и C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428/. В т. 36 от решението съюзните съдии, осланяйки се на чл. 4, § 3 от ДЕС (тогава чл. 5 от ДЕО), постановяват, че държавите-членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Уточнено е, че принципът за отговорността на държавата за причинените от нея вреди на частноправните субекти, вследствие на нарушения на общностното право, е присъщ на системата на Договорите. В последвалата решението по делото Francovich практика на СЕС, в т. ч. и в актуалната му юриспруденция, са изведени условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти от нарушения на правото на Съюза. Като трайно застъпено и безпротиворечиво в тази практика е прието, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три кумулативни условия, а именно - нарушената правна норма има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на нормата е достатъчно съществено и съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда. Тези предпоставки са трайно установени и в практиката на СЕС. Съответно, на доказване в подобно исково производство подлежат посочените предпоставки, всички твърдени в исковата молба факти и обстоятелства, които ги обосновават за осъществени, както и връзките между тях. Тежестта на доказване е на ищеца - както по отношение на основанията за претендираните вреди, така и на техния размер. При това посочените условия следва да са налице кумулативно – при липсата на което и да е от тях не може да бъде ангажирана отговорността за вреди на ответника, съответно – ответниците.

Напълно съответни на данните по делото са мотивите на първоинстанционния съд за липса на елементи на отговорността на държавата по чл. 2в от ЗОДОВ за съществено нарушение на правото на ЕС, така както са изложени по всеки един от предявените от касационния жалбоподател искове. Административен съд - Плевен правилно е установил съдържанието на предписаните правила за поведение съдържащи се в разпоредбите на чл. 2 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, чл.2 б. „в“ от Регламент (ЕО) № 1782/2003; Регламент (ЕС) № 65/2011 относно приключването на проверките по ПРСР с протокол; чл.5 и Приложение №1 от Регламент (ЕО) № 1242/2008/.

Правилно съдът е характеризирал посочените норми като дефинитивни, даващи легално определение на посочените понятия. За да бъде ангажирана отговорността по чл. 2в от ЗОДОВ, както бе изложено по-горе, следва да е налице нарушение на норми, които предоставят права на частноправни субекти. За яснота следва да бъде направено следното уточнение: По естеството си, нормите, предоставящи права на частноправни субекти, са първични – те регулират дадено поведение – могат да бъдат задължаващи, забраняващи, разрешаващи. Вторичните правни норми, от друга страна, имат служебна функция – те не приписват поведение, а насочват, дефинират, препращат. От нарушението на този вид правни норми няма как да бъде ангажирана отговорност по чл. 2в от ЗОДОВ, защото тя ще бъде безпредметна.

От гледна точка на претендираното нарушение на правото на добра администрация по чл. 41 от Хартата на основните права на ЕС следва да се сподели изцяло изведеното от административния съд, че същите не могат сами по себе си да са основание на иска по чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ, доколкото разпоредбите на Хартата са приложими спрямо действията на държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза.

По отношение на твърденията за нарушение на принципите на защита и правна сигурност, същите са необосновани.

След като цитираните норми не създават права за частноправни субекти, не е възможно да бъдат обект на нарушение. Не е налице нито съществено, нито очевидно нарушение на правото на ЕС, като в настоящото производство е недопустимо да се прави преценка на съдебните актове.

Анализираното дотук води до извод, че не е извършено неправилно приложение на правото на ЕС и оттам не е изпълнен фактическият състав на разпоредбата на чл. 2в от ЗОДОВ.

По гореизложените мотиви обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора на касационния жалбоподател разноски не се дължат. Основателна е претенцията на ответника Върховен административен съд в настоящото производство за заплащане на юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция, на основание чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24, изр. второ от Наредбата за заплащане на правната помощ, в размер на 300 лв. Не е налице хипотезата на чл. 13, т. 2 от Наредбата за заплащане на правната помощ, предвид което искането на процесуалния представител на ВАС за присъждане на сумата от 50 лв. за подготовка на документи, заявено в т. 1.1. от представения списък на разноските, се преценява като неоснователно.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,