Определение от 08.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 192/2026 г.

Производството е по чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на заместник-министър на енергетиката, чрез юрк.Д.Занева, против Решение №36584 от 06.11.2025 г. на Административен съд София-град (АССГ), постановено по адм. дело №8592/2025 г.

С обжалваното решение съдът уважил жалбата на „Евробент“ЕООД, ЕИК 175294620, със съдебен адрес в гр.София, [улица], [адрес], представлявано заедно от управителите С. Д. и К. А., като отменил Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № Е–АУПДВ-13/23.06.2025 г., издаден от заместник-министъра на енергетиката, с който, на осн. §5, ал.1-4 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2025г. на дружеството са установени публични задължения общо в размер на 26 028,92лв., от които 25 560лв. главница и 468,92лв. лихви и в полза на жалбоподателя са присъдени разноски в размер на 3 550лв..

Становища на страните в касационното производство:

1.В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно, като от съдържанието на жалбата се извличат оплаквания за необоснованост и противоречие на решението с материалния закон - отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения първо и последно АПК. Поддържа се, че неправилно първоинстанционният съд приел, че липсват фактически и правни основания за издаването на оспорения акт, както и че не е изпълнена хипотезата на нормата на §5, ал.1 от ПЗР на ЗДБРБ за 2025г. Необосновано съдът приел, че липсата на добив по издаденото разрешение и сключения договор за концесия е основание за недължимост на част от годишната вноска, предвидена като публично държавно вземане в посочения законов текст.

Касаторът претендира отмяна на първоинстанционното решение и присъждане на сторените разноски за две съдебни инстанции (юрисконсултско възнаграждение и държавна такса).

2. Ответникът по касационната жалба - „Евробент“ЕООД, ЕИК 175294620, чрез адв. Узунян, оспорва жалбата по съображения, изложени в писмен отговор. Цитира съдебна практика на общите съдилища, според която при липса на добив на подземни богатства по договор за концесия, концесионерът не дължи концесионно възнаграждение – Решение №392 от 22.02.2018г. на Софийски градски съд (СГС) по т.д.№ 1641/2017г., оставено в сила с Решение №684 от 22.03.2019г. по т.д.№ 4461/2018г. на Софийски апелативен съд (САС), недопуснато до касационно обжалване с Определение №297 от 04.05.2020г. на Върховния касационен съд (ВКС) по т.д.№2163/2019г., I т.о. ТК и Решение №349 от 27.05.2022г. на САС по т.д.№1044/2021г., недопуснато до касационно обжалване с Определение №676 от 16.12.2022г. на ВКС по т.д.№ 2323/2022г., I т.о. ТК. Поддържа, че правилно АС е решил, че при недължимост на концесионното възнаграждение, не се дължи и процесната годишна вноска.

Иска да бъде оставено в сила решението на административния съд и да му бъдат присъдени сторените разноски за касационната инстанция, за което представя списък.

Първоинстанционното решение:

1. Пред съда по същество са били безспорни следните факти:

Дружеството, адресат на оспорения акт, е титуляр на разрешение за предоставяне на концесия за добив на подземни богатства по чл.2 ал.1 т.2 от Закона за подземните богатства–неметални полезни изкопаеми – индустриални минерали – бентонитови глини и зеолити, от находище „Ралица“, участък 1 и участък 2“, разположено в землищата на и гр.Кърджали, община Кърджали, област Кърджали, съгласно Решение на Министерски съвет на РБ №92 от 26 януари 2017г. (обн. ДВ бр.12/03.02.2017г.), както и страна по договор за тази концесия, сключен с Министерски съвет на РБ на 03.06.2018г. и влязъл в сила, съгласно чл.2, ал.3 от договора, от датата на предоставяне на банковата гаранция по чл.22, ал.2 от договора.

Според представените отчети, съставени от дружеството, за дължимо концесионно плащане за периодите 01.01-30.06.2024г. и 01.07-31.12.2024г. е определен минимален размер на концесионно възнаграждение за всеки период, който не е спорно, че е внесен заедно с ДДС.

Не е спорно и това, че концесионерът не е осъществявал добив на подземното богатство, предмет на договора за концесия, като не е установено това да е станало по причина, за която той отговаря. Събрани са доказателства, че на 16.01.2025г. дружеството е поискало от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите предварително съгласуване за промяна на предназначението на имот, намиращ се в границите на находището по договора за концесия, както и че е висящо дело пред АССГ по оспорване на твърдян мълчалив отказ по това заявление. Въпросната промяна на предназначението е условие, без което не може да започне добива на подземното богатство, съгласно чл.7, ал.1 и ал.2 от договора за концесия. С Решение №100 по Протокол №5 от заседание на Общински съвет Кърджали от 20.05.2025г. е одобрено задание и се разрешава изработване на Специализиран подробен устройствен план - парцеларен план и план за застрояване за посочен поземлен имот в землището на, Община Кърджали, във връзка с Решение на Министерски съвет на РБ №92 от 26 януари 2017г. (обн. ДВ бр.12/03.02.2017г.)

2. За да установи процесните публични задължения, на основание на §5, ал.1- 4 от ПЗР на ЗДБРБ за 2025г., административният орган приема, че адресатът на акта безспорно е концесионер по предоставена концесия за добив на подземни богатства по цитирания договор, който е влязъл в сила. Размерът на установените публични задължения 26 028,92лв., от които 25 560лв. главница и 468,92лв. лихви е определен въз основа на изчисленото и внесено, според представените отчети на дружеството, минимално концесионно възнаграждение за 2024г. На основание §5, ал.2, т.1 и ал.4 с АУПДВ е определена първа тримесечна част от вноската за 2025г. и законна лихва за периода от 01.05.2025г. до 20.06.2025г.

3. За да уважи жалбата против оспорения АУПДВ първоинстанционният съд е приема, че макар органът, издал акта, да е компетентен, административният акт е издаден в нарушение на изискванията за форма, при съществено нарушение на процесуалните правила и в нарушение на материалния закон. Според съда в акта липсват фактически и правни основания за издаването му, не е отчетен безспорния факт на липса на добив от находището, предмет на концесионния договор; няма мотиви как е определен размерът на установеното публично вземане; съществено са нарушени процесуалните правила при издаването на акта като административният орган не установил причините, поради които не е започнал реален добив на подземни богатства и какво е правното значение на този факт за дължимостта и размера на публичното вземане по §5 от ПЗР на ЗДБРБ за 2025г. Допуснатите съществени процесуални нарушения са довели, според съда, до неправилно прилагане на материалния закон и противоречие с неговата цел. При тълкуването на §5 от ПЗР на ЗДБРБ за 2025г. съдът приема, че разпоредбата на алинея първа на разпоредбата пряко обвързва дължимостта на годишната вноска за 2025г. с добива на подземни богатства и дължимостта на концесионното възнаграждение, което се потвърждава от разпоредбите на приложимата Наредба за принципите и методиката за определяне на концесионното възнаграждение за добив на подземни богатства по реда на Закона за подземните богатства, приета с ПМС № 127 от 21.06.1999 г., обн., ДВ, бр. 59 от 29.06.1999 г., изм. и доп., бр. 46 от 12.06.2007 г., отм., бр. 12 от 30.01.2026 г., в сила от 30.01.2026 г.

В крайна сметка, съдът приема, че е налице пряка обвързаност на задължението за годишна вноска за 2025г. с реален добив на подземни богатства и прави извода, че такава вноска не се дължи, когато добив не е осъществен по обективни причини.

По всички тези мотиви съдът е приел, че оспореният акт е незаконосъобразен и го е отменил.

III. Преценка на приложимото право и мотиви за внасяне на въпрос за противоконституционност по реда на чл.150, ал.2 от Конституцията:

1. Конституция на Република България:

Чл. 4, ал 1 Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.

Чл. 17, ал. 1 - Правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона.

Ал. 2 - Собствеността е частна и публична.

Ал. 3 - Частната собственост е неприкосновена.

Чл. 19, ал.1 - Икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива.

Ал.2 - Законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя.

Ал.3 - Инвестициите и стопанската дейност на български и чуждестранни граждани и юридически лица се закрилят от закона.

Чл. 60, ал. 1 - Гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество.

2. Договор за създаване на Европейския съюз.

Член 2

Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите-членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.

3. ПЗР на ЗДБРБ за 2025 година

§5, ал.1 - Концесионерите по предоставени концесии за добив на подземни богатства по чл. 2, ал. 1 от Закона за подземните богатства, по които към 31 декември 2024 г. концесионните договори са влезли в сила, заплащат годишна вноска за 2025 г. в размер, равен на сбора от стойността на договореното годишно възнаграждение за 2024 г. за доставката по договор за добив на подземни богатства и всички други данъци и такси, когато такива са дължими за доставката.

(2) Годишната вноска по ал. 1 се заплаща на четири равни тримесечни части, както следва:

1. за първо, второ и трето тримесечие на 2025 г. – в срок до края на месеца, следващ тримесечието, за което се отнасят;

2. за четвърто тримесечие на 2025 г. – в срок до 30 ноември 2025 г.

(3) Вноските по ал. 1 се внасят в приход на държавния бюджет по сметка на Министерството на енергетиката.

(4) За невнесени в срок вноски по ал. 1 се дължат лихви съгласно Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания.

(5) Вноската по ал. 1 се признава като разход за данъчни цели при определяне на корпоративния данък по реда на Закона за корпоративното подоходно облагане.

(6) Вноската по ал. 1 е публично държавно вземане, което подлежи на принудително изпълнение от публичен изпълнител по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. За невнесени в срок или неправилно определени вноски, включително тримесечните части, се издава акт по реда на чл. 166 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

(7) Контролът по определянето и внасянето на вноската по ал. 1 се извършва от министъра на енергетиката.

(8) Внасянето на годишната вноска по ал. 1 не засяга и не е за сметка на дължимите концесионни плащания по концесионните договори по ал. 1.

(9) Концесионер по ал. 1, който не внесе в срок тримесечна част от вноската по ал. 2, се наказва с глоба в размер от 5 000 до 30 000 лв. или имуществена санкция в размер от 10 000 до 60 000 лв.

(10) Актовете за установяване на нарушения по този параграф се съставят от длъжностни лица на Министерството на енергетиката, а наказателните постановления се издават от министъра на енергетиката или от оправомощени от него длъжностни лица, като установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, пред който е висящо касационно производство, преди постановяване на окончателно съдебно решение, счита че приложимата за случая разпоредба на §5, алинея първа от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 година противоречи на Основния закон.

Аргументите ни затова са следните:

Противоречие с чл.60, ал.1 от Конституцията.

По същество, с посочената разпоредба едностранно се променят установени правоотношения, възникнали по договори за концесия за добив на подземни богатства, влезли в сила до 31.12.2024г., като на концесионерите се възлага нов вид публично задължение т.нар „годишна вноска“, чиято правна природа е неясна, независимо че алинея 6 на същата разпоредба определя вноската като публично държавно вземане.

Очевидно е, че тази вноска не представлява такса, защото срещу нея задълженото лице не получава никаква услуга. Посоченият критерий последователно е защитен в практиката на Конституционния съд. В Решение №4 от 4 юли 2013г. по конституционно дело №11 от 2013г., Съдът се е произнесъл, че „Таксата е плащане в полза на държавния бюджет от конкретно физическо или юридическо лице заради това, че е предизвикало действието на държавен орган в свой интерес или му е предоставена исканата услуга. Тя е финансово плащане, установено от държавата и събирано от нейните органи във връзка с извършвана от тях дейност или услуга. Поради връзката между таксата и съответната престация, заплащането на таксата може да се яви като условие за получаването на тази престация. Следователно такса е длъжен да плати всеки за когото законодателят е определил финансова отговорност за извършени държавни разходи в негова полза…Основанието за плащане на таксата е ползване на услугата или предизвикване на действието на държавния орган в полза на платеца на таксата. Тя е финансово плащане, възложено за събиране от държавните органи във връзка с предоставена услуга или извършване на дейност в полза на платеца.“

От друга страна, вноската не може недвусмислено да се определи и като данък. Характеристиката на данъците включва следните белези на тези публични държавни вземания: лични; създадени едностранно от държавата; законоустановеност в зависимост от доходи или имущество; невъзвращаемост, безвъзмездност, установяване като задължение по общ начин (вж. проф.С.Пенов „Финансово право, Специална част“, Унив.издателство „Св.Климент Охридски“, 2020, стр.210-211). Всеки данък се установява и определя чрез очертаване на материални и процесуални елементи в закона, който го урежда или в приложимия процесуален закон. На първо място е установяването на обекта и субекта на облагането (вж Г.Минкова, „Данъчни задължения“, София, Сиела, 2012, стр.36,37).

В случая не изглежда обсъжданата годишна вноска да представлява данък, установен върху доходи или върху имущество. Тази неяснота следва от начина на определяне на размера на публичното вземане, който е обвързан със сбора от стойността на договореното годишно концесионно възнаграждение по договора за концесия за 2024г. и всички други данъци и такси, когато такива са дължими за доставката. Концесионното плащане по договора за концесия е парично задължение на концесионера в замяна на правото му да добива подземни богатства за срока на концесията. Следователно, то не представлява нито доход, нито имущество за концесионера. Събирането на концесионното възнаграждение с „всички други данъци и такси, когато такива са дължими за доставката“, определя основа, която вече включва данъчни задължения и върху тази основа се изчислява размера на годишната вноска, което е своеобразно определяне на данък върху основа, недопустимо включваща данъци и такси. В същото време тази основа не е свързана нито с доход, нито с имущество, съгласно конституционното деление на данъците.

Още с Решение №3 от 9 февруари 1996г. по к.д.№ 2/1996г. Конституционният съд прие, че „…данъкът може да съществува само когато е установен и размерът му е определен със закон. Този конституционен принцип се отнася до всички елементи, определящи размера на данъка - данъчен обект, данъчна основа, данъчна единица, данъчна ставка и пр.“

В настоящия случай липсва законоустановеност на първия от елементите на евентуалното данъчно задължение, а именно – данъчен обект.

В контекста на изискването на чл.18, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Конституционния съд (ПОДКС) за аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на Европейския съюз, когато оспорената разпоредба или акт е в приложното му поле, следва да се отбележи, че Европейският съюз не е данъчен съюз, установяването на данъци е от изключителната компетентност на държавите членки, така че определянето на процесната годишна вноска не е в приложното поле на правото на ЕС. Аргументи в тази насока се съдържат в мотивите на Определение от 3 юли 2025г. на Съда на ЕС по съединени дела С-687/24 и С-688/24г., приложими по аналогия.

Въпреки това, макар обсъжданата национална правна уредба да засяга изцяло вътрешна ситуация и да не въвежда в националния правов ред разпоредби на Съюзното право, тя трябва да бъде преценявана от гледна точна на спазването на основните свободи, регламентирани в първичното право на ЕС.

2.Противоречие с принципа на правовата държава.

Понятието за „правова държава“ няма позитивноправна дефиниция в съвременните конституции. То е динамично понятие, като е невъзможно да се изброят всичките му елементи и проявни форми. Широко се споделя разбирането за правовата държава, което включва както принципа за правната сигурност (формалния елемент), така и принципа за материалната справедливост (материалния елемент). Съвкупността от формалните и материалните елементи дава многопластовото съдържание на конституционния принцип и откроява неговата специфика. “Правова държава” означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност. (Решение №1 от 27 януари 2005г. по к.д.№ 8/2004г., обн., ДВ, бр. 13 от 8 февруари 2005 г.).

Макар и принципът на върховенство на правото да възниква и се развива в различен контекст, и да се отличава с определена специфика в държавите - членки, съдът на ЕС извежда редица негови съществени измерения - законност и зачитане на правната йерархия, правна предвидимост и сигурност, забрана за обратно действие, закрила на правата и легитимните очаквания, възприети и на национално ниво, отчитайки потребностите на Съюзното право. (Решение №5 от 11 май 2017г. по к.д.№12/2016г.).

Нормата на §5, ал.1 има обратно действие, доколкото засяга съществуващи вече правни връзки, възникнали до 31.12.2024г. между частно-правни субекти и Държавата и макар обратно действие на материално - правна норма да е допустимо по изключение (арг. от чл.14, ал.1 от Закона за нормативните актове), то трябва да е мотивирано.

В случая такива мотиви липсват в Решение на Министерския съвет (МС) №88 от 24.02.2025г. за приемане на проект на ЗДБРБ за 2025г., (Сигнатура 51-502-01-4 от 24.02.2025г. на законопроекта). При липсата на мотиви обаче, ефектът на правната норма е утежняване на положението на концесионерите по вече сключени и влезли в сила към 31.12.2024г. договори. Този ефект е в нарушение на принципа на правовата държава, който означава наличие на правна сигурност и предвидимост в развитието на съществуващите правоотношения.

3.Противоречие с чл.19, ал.2 и ал.3 от Конституцията.

Икономиката на страната се основава на свободната стопанска инициатива. Законът следва да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност. Обсъжданата годишна вноска е в тежест само на определена категория концесионери по договори за концесия на подземни богатства, което автоматично поставя задължените лица в по-неблагоприятно положение от други концесионери по договори с различен предмет, а и от тези със същия предмет, чийто договори са влезли в сила след 31.12.2024г..

Недопустимо е създаването на обособен, специален правен режим за някои субекти на стопанска дейност, а изключването на този специален режим за други. Законодателят е длъжен да установи подходящ правен механизъм, който успешно да може да предотвратява злоупотреби с монополизъм, нелоялна конкуренция и да защитава потребителя. (Така в Решение №13 от 31.07.2014 по к.д.№1/2014г.)

Данъците са предназначени за осигуряване на финансови средства за изпълнението на публичните функции на държавата и техен белег е едностранното властническо установяване. Принципно ограничение на публичната власт е конституционното изискване всички граждани да бъдат третирани от закона по еднакъв начин, включително и в материята на данъчното облагане.(Така в Решение №4 от 9 април по к.д.№15/2018г.)

Противоконституционното определяне на публично задължение директно нарушава защитената от в чл.17, ал.2 от Конституцията частна собственост и Протокол №1 към Конвенцията за защита правата на човека и основаните свободи. Определянето без мотиви и конституционно основание на допълнително публично вземане, на практика, лишава стопански субекти от собственост и ограничава посоченото основно право, без да мотивира ограничението.

Следователно, като резултат от разпоредбата на §5, ал.1 от ЗДБРБ за 2025г.:

1.Нарушава се конституционната норма за законоустановеност на данъчните задължения.

2.Нарушава се принципът на правовата държава.

3.Нарушават се разпоредбите на чл.17, ал.2 и чл.19, ал.2 от Конституцията, както и тази на чл.1 на Протокол №1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

Предвид изложеното, съдът реши, че следва да отмени определението за даване ход на делото по същество, да спре касационното производство и да внесе въпроса в Конституционния съд.

Водим от горното и на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 253 ГПК във вр. с чл. 144 АПК Върховният административен съд, състав на осмо отделение