Определение от 04.03.2025 г. на ВАС по адм. д. № 417/2025 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Главното производство по делото е образувано по касационна жалба на „Неаполис 1“ЕООД, подадена чрез упълномощен адвокат К. Стоилова, срещу решение № 3054 от 08.10.2024 г., постановено по адм. дело №490/2024 по описа на Административен съд - Благоевград, V състав, с което е отхвърлена жалбата на горепосоченото дружество срещу решение № 01/312/02496/3/01/04/01, за налагане на финансова корекция от 30.11.2022г. издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". Касационния жалбоподател в открито съдебно заседание проведено на 12.02.2025г. е представил молба с искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), в която са формулирани следните въпроси: 1./ Следва ли чл. 3, §1, втора алинея, първо изречение от Регламент (ЕО) №2988/1995г. да се тълкува в смисъл, че четиригодишният давностен срок при „продължаваща нередност“, изразяваща се в неизпълнение на финансови показатели (приходи) от бизнес план определени на годишна база започва да тече от 1 януари на годината, следваща последната изцяло проверена пълна финансова година, за която е констатирано неизпълнение на тези годишни показатели, или започва да тече от момента на изтичане на мониторинговия период за проекта, макар към този момент съответната финансова година все още да не е приключила и да не е възможно да се направи цялостна преценка за изпълнението на заложените годишни показатели? 2./ Следва ли понятието „многогодишна програма“ по смисъла на чл.3, §1, втора алинея, второ изречение от Регламент (ЕО) №2988/1995г. да се тълкува в смисъл, че представлява самият инвестиционен проект, финансиран в рамките на програма на Съюза, или самата програма, в рамките на която проектът е бил финансиран? Ако „многогодишна програма“ представлява самият проект, кога следва да се приеме, че той е „изрично прекратен“ по смисъла на същата разпоредба? Ако „многогодишната програма“ представлява самата програма, кога следва да се приеме, че тя е „изрично прекратена“ по смисъла на същата разпоредба? Ответникът – изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез упълномощен процесуален представител старши юрисконсулт Петкова, оспорва искането с писмена молба, в която изразява становище, че по поставените въпроси относно четиригодишния давностен срок по смисъла на чл. 3, §1, ал.2 от Регламент (ЕО) №2988/95, както и как следва да се тълкува понятието „многогодишна програма“ е постановено решение на Съда от 15 юни 2017 година по дело С-436/15, с което е даден отговор на постановените въпроси, поради което прави искане молбата на дружеството да бъде оставена без уважение. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира искането на „Неаполис 1“ЕООД за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз за процесуално допустимо - подадено от надлежна страна в хода на касационно производство. Разгледано по същество искането е неоснователно. Настоящият състав на Върховния административен съд, като съобрази отправените до СЕС въпроси, както и фактите по спора, и предвид задълженията, установени в практика на Съда /виж СЕС, решение от 06.10.2021 г. Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi и Catania Multiservizi, C-561/19, ECLI: EU: C: 2021: 799/, намира, че искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС следва да бъде оставено без уважение. Това е така, защото преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. Разпоредбата на чл. 628 ГПК поставя като условие за отправяне на запитване /по преценка на съда/, разпоредбата от правото на Европейския съюз или на акт на негов орган да е от значение за правилното решаване на делото. За да възникне необходимост, респективно - националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол, като преценката за това принадлежи на съда. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС следва недвусмислено, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване, винаги когато е налице съмнение относно приложението на общностната разпоредба, като при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (така напр. в Решение на СЕС от 2003 г. по делото Комисията срещу Италия С-129/00). Такова задължение обаче не съществува, а и запитването е недопустимо за разглеждане от СЕС, когато разпоредбата от правото на ЕС вече е била тълкувана /така и в Решение на СЕС от 1963, D. C. en Schaake, № 28-30/62 или когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение (теорията на ясния акт - Решение на СЕС от 1982 по делото C. I. L. F. I. T., № 283/81). Както СЕС посочва в информационната си бележка, обобщен анализ на процедурния регламент на СЕС и практиката на общностната юрисдикция във връзка с производствата по преюдициални запитвания, юрисдикциите, особено в случаи, в които считат, че практиката на Съда дава достатъчно яснота, могат да вземат сами решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка. Горното следва и от факта, че националният съдия е общностен съдия и съюзното право за него е приложимо материално право. Именно с оглед еднообразното правоприлагане в целия ЕС обаче и най-вече с оглед правилното прилагане на съюзните разпоредби, производството по отправяне на преюдициално запитване, както СЕС отбелязва, е инструментът за сътрудничество между националния съд и СЕС, в който последният дава насоките по тълкуване на правото, с оглед спецификите на интеграционния правопорядък. От друга страна - съгласно т. 11 от Препоръките на СЕС към националните юрисдикции, във връзка с отправяне на преюдициално запитване, същото следва да е необходимо, за да може националната юрисдикция да разреши спора, с който е сезирана, като искането следва да е свързано с предмета на спора, с който съдът е сезиран. Предвид изложеното по-горе и данните по делото, настоящият съдебен състав счита, че искането на "Неаполис 1" ООД за отправяне на преюдициално запитване до СЕС и по двата формулирани в молбата въпроси, е неоснователно, тъй като не е необходимо на съдебния състав, за да разреши поставения пред него правен спор. По отношение на поставения първи въпрос настоящият съдебен състав намира, че в случая е налице практика на СЕС в материята, даваща ясни насоки на националният съдия по приложението на съюзните разпоредби. Съгласно чл. 1 от Регламент 2988/95, се въвеждат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността /понастоящем - Европейски съюз/, при това, видно от трето съображение от Преамбюла на регламента - за да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза във всички области. Легална дефиниция на понятието "нередност" е дадена в § 2 на чл. 1 от Регламент 2988/95, като всяко нарушение на разпоредба на правото на Съюза, в резултат на действие или бездействие на икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на ЕС или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Съюза или посредством извършването на неоправдан разход. Според чл. 3, § 1, ал. 1 от Регламент 2988/95, срокът за давност на процедурите е четири години, от момента, в който нередността по смисъла на чл. 1, § 1, е извършена, като секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години. Съгласно ал. 2 от същия параграф на чл. 3 от регламента, в случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност обаче започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. А в случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена. Съобразно ал. 3 на чл. 3, § 1 от регламента, срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, а оттам и давностния срок започва да тече отначало след всяко такова действие. И накрая, според ал. 4 на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95, срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изчита срок, равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкции, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на чл. 6, § 1 от регламента. Наред с горното, последователно в практиката на Съда на ЕС /СЕС/ е застъпено схващането, че предвиденият в разпоредбата на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 срок следва да гарантира правната сигурност на икономическите оператори, които трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателните последици и за кои все още може да се води процедура за установяване на нередност съгласно т. 30 от решение от 03.09.2015 г. по дело С-383/14. Също така според СЕС извършването на нередност, с което започва да тече давностният срок, предполага изпълнението на две условия, а именно: действие или бездействие на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, както и вреда или потенциална вреда, причинена на бюджета на ЕС. Давностният срок започва да тече от извършването на нередността, тоест от момента, в който са настъпили както действието или бездействието на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, така и вредата, причинена на бюджета на ЕС, като началният момент на давностния срок винаги е датата на по-късното събитие /решение от 06.10.2015 г. на СЕС по дело С-59/14, т. 24-26 и решение от 03.10.2019 на СЕС по дело С-378/18, т. 33/. В своята практика СЕС е имал възможността да се произнесе и относно употребеното в ал. 2 на чл. 3, § 1 от регламента понятие "продължаваща или повторно извършена нередност. Така с решение на СЕС от 11 юни 2015 година по дело С-52/14, в т. 6 е прието, че член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент №2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвидения в тази алинея срок започва да тече по отношение на продължаваща или повторно извършена нередност от датата на нейното прекратяване, независимо към кой момент националната администрация е узнала за нередността. Също според СЕС, понятието "прекратена нередност" съгласно разпоредбата на чл. 3, § 1, ал. 2 от регламента трябва да се разбира като отнасящо се до датата, на която е била прекратена последната операция, съставляваща една и съща повторно извършена нередност /справка - решение 15.06.2017 г. по дело С-436/15, т. 54/. Въз основа на гореизложеното следва да се приеме, че ясно установено от кога следва да започне да тече четиригодишния давностен срок съгласно разпоредбата на чл. 3, § 1, ал. 2 от регламента. Следователно така формулирания от касационния жалбоподател конкретен въпрос по същността си не представляват искане за тълкуване на разпоредби на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси съобразно конкретните факти по правния спор и така да се достигне до неговото решаване в полза на касатора. Чрез така формулираните въпроси по същество се цели СЕС да извърши проверка за правилното приложение на съюзното право, както и да се преодолее формираната в материята последователна съдебна практика от Върховния административен съд, което с оглед целта и характера на производството по отправяне на преюдициално запитване, е недопустимо. Именно на националните съдилища е вменено задължението да прилагат в най-голяма степен съюзното право, а когато прилагат националното си законодателство - да осъществяват тълкуване на приложимото национално право, съответстващо на относимите съюзни разпоредби. В настоящия случай отговора на въпроса относно давностния срок регламентиран в чл. 3, §1, ал. 2 от Регламент №2988/95 по конкретния спор изисква установяване по категоричен начин на допуснато нарушение, неговата съответна квалификация като нередност и законосъобразното определяне на финансова корекция за тази нередност, за да бъдат подложени на проверка релевантните факти по отношение на давността в контекста на общностната регламентация. Несъгласието на страните по делото с даденото от националния съд тълкуване по конкретно дело и/или с установената в дадена материя съдебна практика обаче, не е предвидено като основание за отправяне на преюдициално запитване, нито в чл. 267 ДФЕС, нито в съдебната практиката на СЕС. На следващо място по поставения втори въпрос, е даден ясен отговор с Решение на Съда (трети състав) от 15 юни 2017 г. по Дело C-436/15 е прието, че „след като не е дефиниран в Регламент № 2988/95, обхватът на понятието „многогодишна програма“ следва да се определи, като се вземе предвид значението на всеки един от съставящите го термини, контекстът, в който те са използвани, и целите на правната уредба, за която то се отнася (вж. по аналогия решения от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, т. 22 и от 21 декември 2016 г., Interservice, C-547/15, EU:C:2016:983, т. 20). В т. 46 е посочено, че най-напред по отношение на използваните термини следва да се отбележи, че терминът „програма“ е с широко значение, а термините „програма“ и „проект“ могат да се използват като взаимнозаменяеми по смисъла на член 3, параграф 1 от посочения регламент. В т. 47 е прието, че „многогодишна програма“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 2988/95 е широкоспектърно понятие, което би могло да се срещне във всички области от политиката на Съюза, в които има използване на негови бюджетни средства. В т. 48 съдът приема, че не може да се установи наличието на тясна терминологична връзка между това понятие и понятията, които се използват в инструментите за създаване на различните фондове за предоставяне на финансова помощ. А по същество формулирания от касационния жалбоподател конкретен въпрос по същността си отново не представляват искане за тълкуване на разпоредби на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси съобразно конкретните факти по правния спор и така да се достигне до неговото решаване в полза на касатора. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице разпоредба на съюзното право, която да предполага тълкуване поради съмнение у националния съдия за точното й прилагане, а оттам и необходимост за отправяне на преюдициално запитване до СЕС с оглед правилното решаване на конкретния правен спор. Цитираните общностни разпоредби, чието тълкуване се иска, са ясно и недвусмислено регламентирани и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване и за прилагането на националните разпоредби и приложимото право на ЕС. Наред с това е налице съдебна практика на СЕС, относима към спора, която дава насоки и конкретния пояснения относно тълкуването и прилагането на относимите съюзни норми. Предвид липсата на съмнение у решаващия съд относно приложението на визираните в искането общностни норми, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор, а оттам и че искането, основано на чл. 628 и 629 ГПК, вр. чл. 267 ДФЕС, следва да бъде оставено без уважение. На основание на горното и на чл. 629, ал. 2 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,