Решение № 7649 от 07.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10334/2025 г.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Национален орган (РНО) по Програма по Европейски инструмент за съседство „Черноморски басейн“ 2014-2020 срещу Решение № 4645/21.05.2025 г. на Административен съд – Бургас по адм. дело № 403/2025 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение № РД-02-14-207 от 28.02.2024 г. на РНО по Съвместна оперативна програма за трансгранично сътрудничество по Европейски инструмент за съседство „Черноморски басейн 2014-2020“, с което на бенефициера Сдружение „Асоциация за култура, технологии, образование и развитие – Пловдивски университет – Странджа“ (СНЦ „АКТОРПУС“) е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка, сключен с „Авангард проект“ ЕООД, за нарушение на чл.70, ал.2, т.3 и ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. „б“ от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Посочва, че доколкото в случая избраният критерий за възлагане е оптимално съотношение качество/цена, то показателите в методиката за оценка следва да оценяват, именно качеството на изпълнение. В този смисъл обосновава извод, че те следва да позволяват обективното сравняване на офертите по отношение на качеството на изпълнението, предлагано от съответните участници. Намира, че показателят в методиката „Срок за изпълнение“ представлява изцяло количествен параметър, който не отразява качествени характеристики на изпълнението. В тази връзка посочва, че действително срокът за изпълнение попада сред вариантите, които определят съдържанието на един показател за качество, но времето за което една дейност би могла да бъде изпълнена, не съдържа индикации за качество. По тази причина формираният единствено от срок за изпълнение показател, при липсата на други параметри, които да послужат за обективно сравнение и оценка на качеството на изпълнението, не би могъл да бъде критерий по смисъла на Закона за обществените поръчки (ЗОП). На следващо място, намира, че съдът неправилно смесва критерия „икономически най – изгодна оферта“ с организационни ползи за възложителя, без да отчита дали участникът реално предлага по – високо качество на изпълнение. Счита и за неотносими изводите на съда, че по – краткият срок водел до по – ниски разходи за възложителя, без да съществува механизъм в методиката за реално измерване на такова въздействие. Посочва, че такова твърдение необосновава качествена стойност на офертата нито отразява реална оценка на нейното изпълнение. Според касатора заложените изисквания към участниците, в т.ч. наличие на система за управление на качеството, не компенсира липсата на качествени показатели в методиката за оценка, когато е избран критерий „оптимално съотношение качество/цена“. Иска отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на СНЦ „АКТОРПУС“. Претендира разноски за две инстанции включително юрисконсултско възнаграждение съгласно списък. Алтернативно прави възражение за прекомерност на възнаграждението на адвокат на ответника. Представлява се от главен юрисконсулт Д. Велинова. Ответникът – СНЦ „АКТОРПУС“, в писмен отговор и в съдебно заседание, чрез адв. И. Кемалов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на съдебен контрол пред Административен съд – Бургас е Решение № РД-02-14-207 от 28.02.2024г. на РНО по Съвместна оперативна програма за трансгранично сътрудничество по Европейски инструмент за съседство „Черноморски басейн 2014-2020“, с което на бенефициера СНЦ „АКТОРПУС“ е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по договора за възлагане на обществена поръчка, сключен с „Авангард проект“ ЕООД. С посочено решение за определяне на финансова корекция се установява следното нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки - чл.70, ал.2, т.3 и ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. „б“ ЗОП - „Незаконосъобразна методика за оценка“, тъй като при избран критерий „оптимално съотношение качество/цена“ показателите в методиката за оценка предполагат оценяване качеството на изпълнение, а не друга негова характеристика, като критериите трябва да позволяват обективно сравняване на офертите по отношение на качеството на изпълнението, предлагано от съответните участници. Нарушението е квалифицирано като нередност по т.11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности) Съдът установява, че СНЦ „АКТОРПУС“ е бенефициер по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BSB 884 за изпълнението на проект „Съвместен мониторинг за защита на околната среда в защитени територии в страни от Черноморския басейн” (BSB ECO MONITORING)”, финансиран от Съвместна оперативна програма за трансгранично сътрудничество по Европейски инструмент за съседство „Черноморски басейн 2014 - 2020“. На 20.12.2020 г. бенефициерът обявява обществена поръчка с предмет изпълнение на строително-монтажни работи за обект: „Реконструкция и модернизация на съществуваща сграда с обществено предназначение за учебно-творческа база, находяща се в центъра на гр. Ахтопол, в УПИ-III, кв. 43, по проект за изграждане на „Трансграничен център за съвместен мониторинг на околната среда в Черноморския басейн“. От съдържанието на изготвеното обявление за поръчката се установява, че възложителят е посочил критериите за възлагане, а именно: критерий за качество с показател „Срок за изпълнение” (Пси) с тежест 20 т. и „Цена“ с тежест 80 т. На 01.04.2021 г. СНЦ „АКТОРПУС“ сключва договор с изх. № Д10-41/01.04.2021 г. за възлагане на обществената поръчка, на стойност 451 467.52 лева без ДДС (541 761.02 лева с ДДС) с избрания за изпълнител участник „Авангард проект“ ЕООД. На 02.02.2024 г. бенефициерът СНЦ „АКТОРПУС“ е уведомен за констатирана от РУО нередност - „Незаконосъобразна методика за оценка“- нарушение на чл.70, ал.2, т.3 и ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. „б“ от ЗОП. Административният орган приема, че при избран критерий по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП „оптимално съотношение качество/цена“, показателите в методиката за оценка предполагат оценяване качеството на изпълнение, а не друга негова характеристика, като критериите трябва да позволяват обективно сравняване на офертите по отношение на качеството на изпълнението, предлагано от съответните участници. Обосновава, че срокът за изпълнение, при липса на каквито и да било други параметри, които да послужат за обективно сравнение и оценка на качеството на изпълнението, не би могъл да бъде критерий по смисъла на чл. 70, ал. 2 от ЗОП, а следва да включва и компонент, който да позволи да бъде оценено предложеното качество. Наред с това, според органа, чрез определяне на съотношение между показателите 80:20, възложителят допуснал фактическо игнориране на показателя „Срок за изпълнение“ и в този смисъл оценката за качество на изпълнението, предложено от всеки участник, оказва минимално въздействие при формиране на комплексната оценка в нарушение на чл. 70, ал.5 от ЗОП. На следващо място органът отбелязал, че предметът на поръчката е строителство, което налага проверка на нивото на изпълнение, а разглежданата методика с показатели в съотношение 80:20 в превес на ценовия показател, в случая е неприложима. Посочва също, че незаконосъобразната методика за оценка има разубеждаващ ефект върху потенциални участници, като залагането на неправомерни критерии за възлагане е нарушение, за което законодателят презюмира финансов ефект. Нарушението е квалифицирано като нередност по т.11, буква „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. На 20.02.2024 г. бенефициерът представя възражение, в което оспорва констатациите и изводите на РУО. На 28.02.2024г. е издадено оспореното пред първоинстанционния съд Решение № РД-02-14-207 от 28.02.2024г., в което органът потвърждава констатациите си за нарушение, съставляващо нередност – „Незаконосъобразна методика за оценка“, за което определя финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по сключения договор„Авангард проект“ ЕООД. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа фактически и правни основания, които са мотивирали органа за издаването му, същото е издадено при спазване на специалните административнопроизводствени правила по ЗУСЕФСУ. По отношение на материалната законосъобразност на оспореното решение съдът, анализирайки съдържанието на „оптимално съотношение качество/цена“, при качествен показател „срок за изпълнение“, намира, че предварително поставените от възложителя детайлни и ясни параметри, с които трябва да бъде съобразено изпълнението напълно удовлетворяват законовите изисквания. Посочва, че описаните изисквания на възложителя не позволяват различие в офертите във връзка с подробно описаните в техническите спецификации характеристики и качество на СМР, и съответствието с тях не би могло да послужи като измерител на качеството, за да разграничи подадените оферти в процедурата. Съдът приема, че възложителят е поставил ясни и конкретни технически параметри, с които трябва да бъде съобразено изпълнението, като съответствието с тях не може да послужи като измерител на качеството и да разграничи различните оферти в процедурата. Позовавайки се на приложимите материалноправни разпоредби, както и съдебната практика на ВАС, обосновава извод, че възложителят не позволява различие в офертите откъм съдържащите се в спецификацията характеристики, а установява константно качество, което го удовлетворява. Акцентира, че в документацията е определена относителната тежест на всеки един от показателите, а показателят срок за изпълнение е свързан неразривно с нивото на изпълнение. С отразяването на формулата, т.е. на алгоритъма и нанасяне параметрите на техническите предложения е онагледена възможността за оптимално сравнение и обективна оценка на срока, като са спазени законовите изисквания. Намира, че при наличието на внедрена система за управление на качеството, заложено като технически изискване за изпълнение на поръчката, опровергава становището на ответника застъпено в оспореното решение, че следва да е предвиден и друг надграждащ елемент за качество, освен срокът за изпълнение. Обосновава извод, че показателят „срок за изпълнение“, се явява и качествен показател по отношение оценката на офертите относно цялостната организация и завършването на изпълнението във времеви аспект. Така мотивиран, съдът достига до краен извод, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен като издаден в нарушение на материалния закон и неговата цел, и го отменя. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК не е необходимо да ги преповтаря. По отношение на материалната законосъобразност: РНО сочи като нарушение – незаконосъобразна методика за оценка на офертите, която не отговаря на изискванията на чл.70, ал.2, т.3 и ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. „б“ от ЗОП, тъй като избраният критерий за възлагане е оптимално съотношение качество/цена, но като показател за оценка на качеството е посочен единствено „срокът за изпълнение“, а той е само времеви измерител, но не и измерител за качество, поради което не осигурява възможност да се съпоставят различните оферти и да се постави оценка с оглед нивото на изпълнение, а това се отразява негативно на реалната конкуренция и равнопоставеността на участниците в поръчката. Съгласно чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП оптималното съотношение качество-цена е един от допустимите критерии за възлагане, чрез който възложителят на поръчката може да определи икономически най-изгодната оферта. Възложителят разполага с оперативна самостоятелност да определи в рамките на избрания критерий за възлагане подходящите според него показатели за оценка, спрямо които да се оценяват постъпилите от участниците в процедурата оферти. Както и административният орган сочи в акта си, тази свобода не е неограничена. Показателите за оценка следва да са избрани така, че да способстват за постигане на същността на избрания критерий. Съгласно чл. 70, ал. 4 ЗОП показателите, включени в критерия по ал. 2, т. 3, могат да съдържат: 1. измерител на качество, включително технически параметри, естетически и функционални характеристики, достъпност, предназначение за всички потребители, социални, екологични и иновативни характеристики и иновативни търговски техники и условия; 2. организация и професионална компетентност на персонала, на който е възложено изпълнението на поръчката, когато качеството на ангажирания с изпълнението на поръчката персонал може да окаже съществено влияние върху изпълнението на поръчката, или 3. обслужване и поддръжка, техническа помощ и условия, като: дата на изпълнение, начин и срок на изпълнение или срок на завършване. Видно от цитираната разпоредба горните три групи показатели са предвидени алтернативно, т.е. законодателят не изисква императивно тяхната кумулация при избран критерий за възлагане „оптимално съотношение качество/цена“, поради което преценката дали показателят „срок на изпълнение“ е достатъчен като единствен показател за оценка на качеството следва да се извършва във всеки отделен случай в съответствие с предмета на поръчката и техническата спецификация. В този смисъл законът допуска критерият за възлагане оптимално съотношение качество/цена да се обосновава само с показател относно срока на изпълнение, който съпоставен с цената да удовлетвори нуждите на възложителя в най-голяма степен. Във връзка с цитираната съдебна практика, на която се позовава административният орган, следва да се посочи, че качествените показатели по чл. 70, ал. 4 ЗОП нямат универсално приложение, а винаги следва да се преценяват във връзка с предмета на поръчката. С оглед на това дори и идентични по съдържание методики могат да бъдат оценени по различен начин предвид различния предмет на обществените поръчки. В конкретния случай административният орган не е извършил анализ на спорния показател във връзка с предмета и техническата спецификация на поръчката, а бланкетно е приел, че срокът на изпълнение по принцип няма пряко отношение към предмета и качеството на изпълнение на поръчката. Поради това изводът му, че процесният показател не е достатъчен за оценка на качеството, е необоснован. Както правилно приема първоинстанционният съд, определянето на срока за изпълнение на строителството като единствен измерител на качеството в контекста на показателя по чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП е допустимо. В случая възложителят е поставил конкретни технически параметри, с които трябва да бъде съобразено изпълнението и съответствието с тях не може да послужи като измерител на качеството и да разграничи различните оферти в процедурата, поради което съпоставянето на офертите изисква приложението на различни критерии. Именно това е причината техническите параметри да са само една от възможностите, предвидени в чл. 70, ал. 4 ЗОП, а подходящ начин за сравнение се явяват останалите хипотези, една от които е именно тази по т. 4. А въпросът коя е най-подходящата сред нормативно предвидените възможности е предоставен в оперативната самостоятелност на възложителя. Важно значение за правилната оценка на офертата, която предлага най-доброто съотношение качество/цена, има относителната тежест на всеки от показателите. Определянето на относителната тежест на показателите е въпрос на оперативна самостоятелност на възложителя. Това е така тъй като първо, именно той е този, който най-добре знае финансовия ресурс, с който разполага, второ, именно той е този, който знае най-добре какъв е най-високият и най-ниският праг на качеството, което би могъл да приеме за изпълнение на предмета на поръчката, и трето, само той е в състояние да определи колко е готов да плати за минимално приемливото качествено решение и колко е готов да плати за решение с най-високо качество. Определянето на относителната тежест на показателите има и друга важна функция - информира потенциалните участници за относителната важност, която възложителят придава на всеки показател и по този начин им позволява да представят максимално добри оферти. Следователно, за да е налице нарушение на изискването по чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП избраното от възложителя съотношение качеството/цена само по себе си трябва да препятства възможността за избор на най-доброто предложение. В случая РНО не излага мотиви, че избраното от възложителя - СНЦ „АКТОРПУС“ съотношение качеството/цена не позволява избор на най-доброто предложение. В утвърдената методика е посочено, че класирането на офертите се извършва на база комплексна оценка, която се получава на база на два показателя – срок за изпълнение максимум точки 20 и относителна тежест 20 % и обща цена на изпълнението на поръчката изпълнение максимум точки 80 и относителна тежест 80 %. Следователно може да се направи извод, че интересът на възложителя се определя от най-изгодната цена в по-голяма степен, отколкото от срока, а качеството което го удовлетворява е константно и е това посочено в техническата спецификация. РНО сочи, че така допуснато нарушение на чл. 70, ал. 2, т.3 ЗОП наруша самостоятелно и изискването на чл. 70, ал. 7, т.1, т.2 и т. 3, б. „б“ ЗОП. Разпоредбата на чл. 70, ал. 7 от ЗОП въвежда изискването, в документацията възложителят да посочи методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател, като начинът за определяне на оценката следва да съответства на няколко лимитативно изброени изисквания. Така в т. 1 е указано, че начинът трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации. Това изискване следва да бъде разбирано през призмата на избрания показател по чл. 70, ал. 4 ЗОП, в случая това е срокът за изпълнение, а качеството което удовлетворява възложителя е определено в техническата спецификация и е константно за всички стопански субекти, които участват в поръчката. Съгласно разпоредбата на чл.70, ал.7, т.2 ЗОП методиката за оценка следва „да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, като отново изискването следва да бъде разбирано през призмата на избрания показател по чл. 70, ал. 4 ЗОП – срокът за изпълнение. Участниците имат възможност да предложат срок, в който спрямо собствения им капацитет считат, че могат да постигнат качеството, което е определено в техническата спецификация. Този срок винаги е различен и зависи от индивидуалните възможности на потенциално заинтересованите икономически оператори, той е ограничен от максимално допустимия срок, посочен от възложителя. Определен е в методиката начин, по който ще се извърши сравнението и ще се оценят отделните оферти – чрез формула с ясни показатели, които изключват изцяло субективизма. Следователно изпълнено е изискването на закона методиката да дава такава възможност за обективно сравнение и оценка. Съгласно разпоредбата на чл.70, ал.7, т.3, б. „б“ ЗОП методиката за оценка следва „да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за: „б“ качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка, като не се допуска оценяване на пълнотата и подхода при представяне на информацията“. В случая в методиката е предвидено, че оценката се извършва чрез математическа форума, осигурена е достатъчно информация, какви параметри има формулата, как се формира стойността на всеки показател от нея, какъв е коефициента на тежест на всеки от показателите. Налице е пълно, ясно и точно обяснение как се формира и прилага формулата, поради което е изискването на закона на участниците да е осигурена достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката. Правилен в тази връзка се явява изводът на съда, че утвърдената методика за оценка на офертите отговаря на изискванията на чл. 70, ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. „б“ ЗОП, тъй като съдържа ясни и точни указания как се формира комплексната оценка, оценява нивото на изпълнение и дава възможност да се сравнят и оценят обективното предложенията. Последната има два показателя, посочено е кой колко точки носи при формиране на общата оценка и каква е относителната му тежест при формирането на комплексната оценка. Начинът на определяне на оценката е в съответствие с избрания показател по чл. 70, ал. 4 ЗОП и се включва в избрания критерии за възлагане по чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП. Гореизложеното обосновава извод за незаконосъобразност на оспорвания административен акт поради неправилно приложение на материалния закон. Като е достигнал до същия извод, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт – съответен на закона и събраните по делото доказателства, който следва да бъде оставен в сила. При този изход на спора искането на процесуалния представител на ответника за присъждане на сторените разноски за адвокатско възнаграждение е основателно и следва да бъде уважено. Възражението на касационния жалбоподател за прекомерност на възнаграждението, с оглед фактическата и правна сложност на делото, е бланкетно заявено и следва да се остави без уважение като неоснователно. Поради това и на основание чл. 143, ал. 3 АПК Министерство на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издал оспорения административен акт - следва да бъде осъдено да заплати на СНЦ „АКТОРПУС“ разноски в претендирания и доказан размер от 1 460,00 €/2 855,51 лева. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,