Решение № 4872 от 05.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 11692/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалбата, подадена от "Медико- техническа лаборатория Новеламед" ЕООД, със седалище гр. София, чрез адв. Е. Андонова срещу чл. 44, ал. 1, т. 4, чл.44, ал. 5, т. 3, б „д“ и чл. 44а от Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, издадена от министъра на здравеопазването /в редакция, ДВ, бр. 55 от 8.07.2025 г., в сила от 8.07.2025 г. / Наредбата или Наредба № 10/ 2009г./. Релевирани са оплаквания за незаконосъобразност на горепосочените разпоредби и се претендира отмяната им. В открито съдебно заседание и в писмено становище по съществото на спора, жалбата се поддържа от процесуалния представител на оспорващия, който моли същата да бъде уважена ведно с присъждане на разноски, съобразно представен списък. Депозирана е и писмена защита. Ответната страна – Министърът на здравеопазването, чрез пълномощника си юрисконсулт Н. Кирилова, в открито съдебно заседание и писмени бележки по съществото на спора, оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, нито при приемането им са допуснати съществени процесуални нарушения. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна- Национална здравноосигурителна каса /НЗОК/, чрез пълномощника юрисконсулт Ю. Якимов, оспорва жалбата като неоснователна и моли за нейното отхвърляне. Представителят на Върховната касационна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. С определение, постановено по делото на 10.12.2025 г., от което съдебният състав не намира основание да се отклони, е прието, че за жалбоподателя е налице правен интерес от предявеното оспорване и жалбата е допустима. При преценка на основателността на подадената жалба, Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна: За максимална яснота и прегледност, преди да пристъпи към обсъждане на въведените с жалбата оплаквания, съдът намира за уместно да визуализира трите спорни разпоредби: Нормата на чл. 44, ал. 1, т. 4 от Наредба № 10/2009г. въвежда промяна в условията, на които следва да отговаря кандидатът за сключване на договор по чл. 43, ал. 1, като предвижда изискване да не му е наложена и влязла в сила заповед за санкция "прекратяване на договор" по време на действието на предходни договори по чл. 43, ал. 1 през последните 3 години преди датата на подаване на заявлението по ал. 5, включително на свързани с него лица по смисъла на ТЗ, вписани в регистъра по чл. 88, ал.1 ЗХУ. В чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" от Наредба № 10/2009г. е въведено изискване към заявлението за сключване на договор по чл. 43, ал.1, да се прилага и документ за липса на наложена и влязла в сила заповед за санкция "прекратяване на договор" по време на действието на предходни договори по чл. 43, ал. 1 през последните 3 години преди датата на подаване на заявлението по ал. 5, включително на свързани с кандидата лица по смисъла на Търговския закон, вписани в регистъра по чл. 88, ал. 1 от Закона за хората с увреждания. Новата норма на чл. 44а, ал.1 от Наредба №10/2009г. предвижда едностранно прекратяване от директора на РЗОК на сключен договор, в случаите, в които по време на действащия договор по чл. 43, ал. 1 влезе в сила санкция "прекратяване на договор" по отношение на предходен договор със същия изпълнител, считано от датата на влизане в сила на санкцията. Съгласно чл. 44а, ал. 2 от Наредба №10/2009 заповедта за санкция "прекратяване на договор" по ал. 1 подлежи на обжалване по реда на АПК. По наведените оплаквания за нарушения на процесуални правила при издаването на подзаконовия нормативен административен акт: Процесната наредба има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация на чл. 45, ал.9 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, според който „условията, редът, механизмът и критериите за заплащане на съответните лекарствени продукти, медицински изделия, диетични храни за специални медицински цели и високоспециализирани апарати/уреди за индивидуална употреба по ал. 1, т. 11, 12, 15 и 20 се определят с наредба, издадена от министъра на здравеопазването по предложение на Надзорния съвет на НЗОК“. Точка 15 на чл.45, ал.1 ЗЗО изрично включва в приложното поле на Наредбата медицинските изделия, помощните средства, приспособленията и съоръженията за хората с увреждания. Следва извод, че атакуваният акт е издаден от компетентен по смисъла на чл. 76, ал. 1 АПК орган, а оттам и за отсъствие на основанието за оспорване по чл. 146, т. 1 АПК, което би могло да обуслови извод за неговата нищожност. Съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проекта се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление – на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Видно от представената административна преписка, проектът за изменение и допълнение на Наредбата е предложен на министъра на здравеопазването от Надзорния съвет на НЗОК, в съответствие с изискването на чл.45, ал.9 ЗЗО. Доказателство за това е писмо № 04-04-207/ 11.04.2025г., подписано от управителя на НЗОК, към което са приложени решение № РД-НС-28/10.04.2025г. на Надзорния съвет на НЗОК, текста на проекта за наредба и мотивите към тях. Само в допълнение следва да се посочи, че предложените промени, ведно с мотивите към тях, са представени на министъра на здравеопазването с доклад № 09-00-84/ 15.05.2025г. от зам. министъра на здравеопазването д-р Б. Пенков. Приобщеният по делото протокол № РР-20/ 15.05.2025г. /л.66/ удостоверява разглеждането на материалите на заседание на ръководството на МЗ от същата дата. Проектът е публикуван на интернет страницата на министерство на здравеопазването и на Портала за обществени консултации, съгласно чл.26, ал.4 ЗНА, а именно за 30 дни. Самият жалбоподател, чрез пълномощника си, не отрича, че проектът за изменение и допълнение на Наредба № 10/ 2009г. е публикуван за обществено обсъждане за времето от 17.05.2025г. до 16.06.2025г., но голословно поддържа, че е „приложен различен от 30 дневния срок“. От намиращите се по делото справки от съответните интернет страници е видно, че срокът за обществено обсъждане и за обществени консултации е от 17.05.2025г. до 16.06.2025г., т.е. в рамките на законовия срок, като, при това, е спазена и разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, според която в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Провеждането на обществени консултации е обобщено в справка за отразяване на становищата, получени след проведеното обществено обсъждане /л.125- 147 от делото/, като всички постъпили становища са надлежно отразени в нея. Спазено е и изискването на чл.26, ал.5 ЗНА, тъй като, освен справката за постъпилите предложения, е публикувана и обосновка за неприетите предложения на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации. В тази връзка, релевираните твърдения за издаването на подзаконовия нормативен акт в нарушение на принципите за откритост и съгласуваност не намират опора в данните по делото. В жалбата се съдържат и доводи за допуснато нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА, съгласно която мотивите към проекта за нормативен акт следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Поддържа се, че приложените мотиви към проекта, отнасящи се до оспорваните разпоредби, навеждат формални причини и цели, поради което е налице фактическа липса на мотиви по смисъла на чл.28, ал.2 ЗНА- самостоятелно основание за отмяна на оспорените разпоредби като незаконосъобразни. Твърденията са частично основателни, поради следното: В разглеждания случай, в доклада, публикуван на страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации, е посочено, че е налице необходимост от въвеждане на допълнителни критерии за сключването на индивидуални договори по чл.45, ал.16 ЗЗО с лицата, осъществяващи дейности по предоставяне и ремонт на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия /ПСПСМИ/ за хората с увреждания, регистрирани като търговци и вписани в регистъра на лицата, осъществяващи горепосочените дейности. Посочено е още е, че с проекта се предлага въвеждане на ново изискване към горепосочените лица, като всъщност нововъведените подусловия са три: 1.на кандидата да не му е наложена с влязла в сила заповед санкция „прекратяване на договор“; 2.санкцията да не е наложена през последните три години преди датата на подаване на заявлението; 3. санкцията да не е наложена включително на свързани с кандидата лица по смисъла на Търговския закон, вписани в регистъра по чл.88, ал.1 от Закона за хората с увреждания. Съдът констатира, че изложените съображения в мотивите към проекта се фокусират върху обосноваване на първото и второто от визираните три подусловия, като е посочено, че "съществуващите изисквания към кандидатите за сключване на договор по чл.43, ал.1 от Наредба № 10/2009г., въведени с досегашната нормативна уредба, не позволяват на НЗОК да откаже сключване на договор или да прекрати сключен договор с лице, на което е наложена такава най- тежка санкция; предходните критерии към кандидатите правят възможно сключването на договори от страна на НЗОК с лица, извършили тежки нарушения по отношение на предходен договор със същия предмет, а това, от своя страна, осуетява постигането на целите на наложените санкции". Според настоящия състав, така изложените съображения не мотивират предприетотото разширяване на кръга на лицата, които са включени в обсега на действие на измененията в разпоредбите на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" от Наредбата. Свързани лица по смисъла на пар.1, ал.1 от ДР на Търговския закон са 1. съпрузите, роднините по права линия - без ограничения, по съребрена линия - до четвърта степен включително, и роднините по сватовство - до трета степен включително; 2. работодател и работник; 3. лицата, едното от които участва в управлението на дружеството на другото; 4. съдружниците; 5. дружество и лице, което притежава повече от 5 на сто от дяловете и акциите, издадени с право на глас в дружеството; 6. лицата, чиято дейност се контролира пряко или косвено от трето лице; 7. лицата, които съвместно контролират пряко или косвено трето лице; 8. лицата, едното от които е търговски представител на другото; 9. лицата, едното от които е направило дарение в полза на другото. Съгласно ал.2, "свързани лица" са и лицата, които участват пряко или косвено в управлението, контрола или капитала на друго лице или лица, поради което между тях могат да се уговарят условия, различни от обичайните. Налага се извод, че нововъведеното рестриктивно условие е изключително обхватно, но съдържащата се обосновка в мотивите на административния орган не инкорпорира каквито и да било съображения за така очертания обхват. Основателно жалбоподателят поддържа, че поставеното условие тези свързани лица да са вписани в регистъра по чл.88, ал.1 от Закона за хората с увреждения не ограничава, а допълнително утежнява поставеното условие, тъй като съгласно посочената разпоредба това е регистър, воден от изпълнителната агенция по лекарствата, включващ лицата, надлежно регистрирани и правомерно осъществяващи дейности по ПСПСМИ за хората с увреждания. На следващо място, основателно е оплакването на жалбоподателя, че в мотивите към проекта не се съдържат конкретни съображения, налагащи приемането на новата разпоредба на чл.44а от Наредбата. Същата предвижда едностранно прекратяване от директора на РЗОК на сключен договор, в случаите, в които по време на действащия договор по чл. 43, ал. 1 влезе в сила санкция "прекратяване на договор" по отношение на предходен договор със същия изпълнител, считано от датата на влизане в сила на санкцията; съгласно чл. 44а, ал. 2 от Наредба №10/2009 заповедта за санкция "прекратяване на договор" по ал. 1 подлежи на обжалване по реда на АПК. От своя страна, разпоредбата на чл.43, ал.1 от Наредбата предвижда, че за предоставяне на ПСПСМИХУ по чл.42 НЗОК сключва договори по чл.45, ал.16 ЗЗО с лицата, осъществяващи дейности по по предоставяне и ремонт на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, регистрирани като търговци и вписани в регистъра на лицата, осъществяващи дейности по предоставяне и ремонт на ПСПСМИ за хората с увреждания. Договорите по чл.45, ал.16 ЗЗО са двустранни съглашения. Едностранното въвеждане на нови основания за прекратяване на вече сключен договор противоречи на основни правни принципи като правна сигурност и предвидимост на действията на правните субекти. В мотивите към проекта на нормативен акт е обоснована необходимостта от въвеждането на допълнителни критерии за сключването на индивидуални договори по чл.45, ал.16 ЗЗО, но не и фактическата необходимост и очакваното въздействие от прекратяването на вече сключени такива договори. Мотивирана е цел "защита на публичните средства от недобросъвестни търговци", въпреки че е напълно възможно по конкретния договор по чл.45, ал.16 ЗЗО, чието прекратяване при очертаните по- горе условия предписва новата разпоредба на чл.44а, търговецът да изпълнява поетите задължения добросъвество и в съответствие с нормативните изисквания. Прекратяването на вече сключен договор може да доведе до съществени потенциални имуществени вреди за търговците, сключили договор по чл.45, ал.16 ЗЗО, по отношение на които в мотивите на проекта на нормативен акт не е извършена оценка и анализ. По тези съображения съдът намира, че обсъдените по-горе части от разпоредбите на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" /досежно свързаните лица/, а също и разпоредбата на чл.44а от наредбата, не покриват изискването на чл.28, ал.2, т.1 ЗНА поради липса на преценка за пропорционалността на нормите с оглед тежестта, която адресатите им следва да понесат при прилагането им. Съпоставката на атакуваните текстове, с посочените по-горе, относими части от мотивите и доклада, налага извода, че изложените мотиви не отговарят на всички императивни изисквания по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Изложените обобщени съображения не покриват изискването за конкретно и самостоятелно мотивиране на част от оспорените разпоредби, не са разгърнати диференцирано причините, които налагат приемането им, и не е извършен задълбочен, адаптиран към всяка една от тях анализ на очакваните резултати. Предвид следващата от нормативните изисквания финансова и административна тежест за засегнатите от наредбата лица, принципът за правна сигурност предпоставя трайност и устойчивост на уредбата, а не непрекъснат динамичен процес на лишени от сериозно предварително проучване и обосновка изменения. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на оспорената наредба, не съдържат информация в пълнота относно всички изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост и стабилност, като този извод не се променя от обстоятелството, че в мотивите към проекта са посочени целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба, и е извършен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. По оплакванията за противоречие с материалноправни разпоредби: Жалбоподателят поддържа, че директорът на регионалната здравноосигурителна каса /РЗОК/ не е компетентен орган да прекрати договор, така, както е посочено в изменения чл.44а от Наредбата. Съдът споделя тезата на ответника, че подходът на издателя на акта е законосъобразен и е основан на разпоредбата на чл.45а, ал.4 ЗЗО. По силата на тази разпоредба, договорите, сключени между НЗОК, съответно РЗОК по чл. 45 с физически или юридически лица, са административни договори. Сключването на визираните в оспорената разпоредба на чл.44а от Наредбата договори е предвидено именно в чл.45 ЗЗО; съответно лицето, което сключва договора, има правомощието да го изменя и прекратява. В допълнение следва да се посочи, че съгласно чл.20, ал.1, т.1 и т.2 ЗЗО, директорът на РЗОК представлява НЗОК на териториално равнище и организира и ръководи дейността на РЗОК в съответствие със закона, правилника за устройството и дейността на НЗОК, решенията на надзорния съвет и актовете на управителя на НЗОК. Именно съгласно чл.42, т.16 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, директорът на РЗОК сключва, изменя и прекратява договорите лицата по чл.88, ал.1 от Закон за хората с увреждания /ЗХУ/- договорите, предмет на регламентация с атакуваните разпоредби. По отношение на останалите оплаквания за несъответствието с материалния закон, настоящият съдебен състав счита, че направените изменения са частично материално незаконосъобразни, конкретно що се отнася до промяната на разпоредбите на визираните по- горе части от разпоредбите на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" /досежно свързаните лица/, а също и разпоредбата на чл.44а от Наредбата. Правна уредба, като тази, разглеждана в настоящото дело, която урежда неблагоприятни последици за частноправните субекти, следва да съставлява съразмерно средство за постигане на определена цел, а нейното прилагане да бъде предвидимо за правните субекти. Предприетотото разширяване на кръга на лицата, които са включени в обсега на действие на измененията в разпоредбите на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" от Наредбата, не въвежда ясен критерий за диференциране на наложените ограничения да договаряне с НЗОК и градирането им пропорционално на индивидуалните характеристики на нарушението и нарушителя. По силата на оспорените норми на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" от Наредбата, кандидатът за сключване на договор по чл.43, ал.1 от Наредбата може да се окаже ограничен във възможността да го сключи поради непредвидим за него факт- налагането на описаната по- горе санкция на свързани лица. Неприемливо е и разбирането, че интервенирането в съществуваща договорна обвързаност по чл.45, ал.16 ЗЗО, уредено с новелата на чл.44а, може да защити ефективно публичните средства от недобросъвестни търговци, но, според съда, може да наруши правата и законните интереси на хората с увреждания, които, макар да не са преки адресати на нормата, са пряко зависими от ефективния процес на предоставяне на ПСПСМИ. Нормата на чл.6,ал.2 АПК въвежда изрично изискването административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. В решение №6 от 11 април 2024г. по конст.дело № 15/2023г., Конституционният съд отбелязва, че държавата регулира разходването на ограничен публичен ресурс, какъвто е бюджетът за здравеопазване, но това трябва да се постига при съобразяване с принципа на пропорционалност. Според Конституционния съд, разпоредбите, ограничаващи правата, следва да бъдат освен необходими, и подходящи. Законовата разпоредба е подходяща, ако чрез нея целеният резултат може да бъде постигнат. Според настоящия състав, визираните по- горе разрешения са неподходящи мерки за постигане на иначе легитимната цел да се регулира разходването на ограничения ресурс за здравеопазване. В останалата си част разпоредбите на чл. 44, ал.1, т.4 и чл. 44, ал. 5, т.3, б. "д" от Наредбата са материално законосъобразни, тъй като с въведените изисквания правомерно, при това за лимитиран срок от време, се ограничава възможността участници на пазара, на които е наложена санкция „прекратяване на договора“, да кандидатстват за получаване на публични финанси. Настоящата инстанция споделя тезата на ответника, че когато се разходват публични средства, от съществено значение е кандидатите за получаване на тези средства да имат безупречна търговска репутация. Промените са в съответствие и с разпоредбата на чл.20 от Закона за публичните финанси, според който публичните финанси се управляват при спазване на принципи като отчетност и отговорност /публичните финанси се управляват по начин, който гарантира отчетността и отговорността на разпоредителите с бюджети/ и законосъобразност / при спазване на приложимото законодателство, на вътрешните актове и на договорите/. По тези съображения, съдът намира, че жалбата е частично основателна и следва да бъде уважена, като бъдат отменени, като незаконосъобразни, оспорените разпоредби на чл. 44, ал. 1, т. 4 и чл.44, ал. 5, т. 3, б „д“ от Наредба № 10 от 2009 г. в редакцията й в ДВ, бр. 55 от 8.07.2025 г., в съответните им части "...включително на свързани с кандидата лица по смисъла на Търговския закон, вписани в регистъра по чл. 88, ал.1 от Закона за хората с увреждания". На отмяна, като незаконосъобразна, подлежи и разпоредбата на чл.44а, по съображенията, изложени по- горе в мотивите на настоящия съдебен акт. В останалата част жалбата, като неоснователна, следва да бъде отхвърлена. За пълнота на изложението следва да се посочи, че са неоснователни оплакванията на жалбоподателя, отнасящи се до твърдяно противоречие на оспорените разпоредби с чл.34 и чл.49, § 2 от ДФЕС. Последните се отнасят до количествени ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект, които се забраняват между държавите- членки, както и до свободата на установяване, поради което са неотносими към разглежадния случай. С оглед изхода от спора и частичната неоснователност на жалбата, съдът не присъжда разноски с настоящото решение. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение,