Решение № 4838 от 04.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1306/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма “Региони в растеж“ 2014-2020 г. (ОПРР), подадена чрез процесуален представител, срещу Решение № 40513 от 04.12.2025 г., на Административен съд София – град(АССГ) по адм. дело № 7420/2025 г.

С обжалваното решение е обявена нищожността на Решение № РД-02-14-1294/23.06.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 - 2020, с което е отказано извършване на верификация и плащане на разходи в размер на 1 071 950,55 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ по Административен договор за безвъзмездна финансова помощ № BG16RFOP001-3-0004-C07, проект „Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на Министерство на образованието в областите Велико Търново, Габрово, Ловеч, Русе“.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че административният акт не е нищожен, тъй като в Решение №4472/30.04.2025 г. по адм. дело № 1093/2025 г. съдът изрично е посочил, че „посочените от органа правни основания по Наредба №Н-3 не могат да бъдат отнесени към правното основание за отказ за верификация по чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление(ЗУСЕФСУ), а реферират към това по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ в приложимата редакция, което в случая не е посочено като правно основание за издаване на акта и не следва да бъде обсъждано“.

Според касатора първоинстанционният съд не взел предвид, че в отмененото решение правното основание на отказа за верефикация е по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, а в настоящото правната квалификация на отказа е по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. В случая няма пречка да се издаде нов акт с различно правно основание и последният не противоречи на влязлото в сила съдебно решение.

Излага подробно фактите по делото, като поддържа доводите си за законосъобразност на оспорения административен акт.

Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции по представен списък.

Ответникът по касационната жалба – Министерството на образованието и науката (МОН), чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски по представен списък.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

От данните по делото се установява следната фактическа обстановка:

По силата на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № BG16RFOP001-3.002-0004-C07, по проект „Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Велико Търново, Габрово, Ловеч и Русе“, сключен между Министерство на регионалното развитие и благоустройството – МРРБ (като бенефициент) и МОН (като бенефициер), на МОН са предоставени безвъзмездно финансови средства по Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020.

На 15.01.2024 г. чрез ИСУН 2020 от МОН е подадено искане за окончателно плащане по АДБФП № BG16RFOP001-3.002-0004-C07. Искането е придружено от окончателен технически и финансов отчет.

В искането за окончателно плащане по проекта бенефициерът е поискал за възстановяване като безвъзмездна финансова помощ (БФП) разходи за авансово плащане по договор с изпълнител за CMP/инженеринг (по приложени фактури за извършено авансово плащане за СМР) в размер на 25% от цялата стойност на СМР за съответния обект, която включва както разходите с БФП, така и определен собствен принос (СП) на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

След преглед на постъпилото искане за плащане е издадено Решение № РД-02-14-1158/16.07.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което не са верифицирани разходи в размер на 1 071 950,55 лв.

По жалба на МОН срещу Решение № РД-02-14-1158/16.07.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР 2014-2020, в частта му по т. 2, е образувано административно дело № 7972/2024 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ). Жалбата е по отношение на отказа за верификация на разходите по т. 2 от Решение № РД-02-14-1158/16.07.2024 г. по АДБФП № BG16RFOP001-3.002-0004-C07, сключен между МРРБ и МОН за изпълнение на проект BG16RFOP001-3.002-0004-C07 „Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Велико Търново, Габрово, Ловеч и Русе“.

С Решение № 24294 от 21.11.2024 г. постановено по адм. дело № 7972/2024 г. по описа на Административен съд София-град, съдът е отхвърлил жалбата на МОН срещу Решение № РД-02-14-1158/16.07.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, в частта му по т. 2.

Решенето на съда е обжалвано пред Върховния административен съд на Република България, който с Решение № 4472 от 30.04.2025 г. по адм. дело № 1093/2025 г., е отменил Решение № 24294 от 21.11.2024 г. по адм. дело № 7972/2024 г. на Административен съд София-град, като вместо него е постановил друго, с което е отменил Решение № РД-02-14-1158 от 16.07.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 г., в частта му по т. 2, с която е отказано верифициране на разходи в общ размер на 1 071 950,55 лв. и е изпратил административната преписка на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 г. за ново произнасяне по искане за окончателно плащане № 9 на Министерството на образованието и науката в частта относно поисканите за възстановяване разходи в отменената част на акта, съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона.

Във връзка с горното и след извършена повторна проверка по верификация на засегнатите разходи от страна на УО на ОПРР 2014-2020 РУО е издадено Решение № РД-02-14-1294/23.06.2025 г., с което е отказано извършване на верификация и плащане на разходи в размер на 1 071 950,55 лева. Като правно основание на отказа е посочена разпоредбата на чл. 57,ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ.

Административният орган е развил доводи, че всички средства, предвидени за финансиране на разходи, независимо от начина им на разплащане (авансово, междинно и окончателно, както и допълнителни такива) по дейности или части от тях, които са заложени за финансиране в АДБФП като собствен принос на бенефициера, следва да бъдат осигурени със собствени средства на същия.

Посочил е, че на бенефициера е изрично указан коректният начин на формиране и конкретната максимално допустимата стойност на авансовото плащане, а именно 25 % от заложените разходи с БФП по бюджетното перо за отделния обект на интервенция, след приспадане на разходите за проектиране, в случай че не се отчитат разходи за авторски надзор, поради което, за да бъдат допустими за финансиране, средствата за авансово плащане следва да са пропорционални на източниците на финансиране.

Направил е извод, че авансовото плащане върху частта на собствения принос на бенефициера не съответства на заложените такива като БФП в бюджета на проекта и съответно е недопустимо за възстановяване като БФП. В тази връзка от бенефициера е изискано да коригира поисканата сума като БФП по авансовата фактура за СМР за съответните обекти, като от поисканите за възстановяване средства с БФП да изключи разходите за авансово плащане по дейностите, финансирани със собствен принос.

В акта е посочено още, че след преглед на представения с кореспонденция № BG16RFOP001-3.002-0004-С07-М282/22.05.2024 г. в ИСУН 2020 коригиран пакет отчетни документи е установено, че бенефициерът не се е съобразил с направените забележки от УО и не е коригирал поисканите суми за възстановяване по авансовите фактури за СМР за обектите на интервенция, включени в плащането.

УО е изложил мотиви по отношение на фактури от изпълнители с конкретно посочени суми по сключени договори за СМР на различни обекти, описани в административния акт, както следва:

По отношение на обект Професионална гимназия по туризъм „Иван П. Павлов“, гр. Русе:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 393 323,25 лв. без ДДС (471 987,90 лв. с ДДС) по фактура № 0000012288/21.12.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за инженеринг № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-18/23.03.2023 г. с изпълнител „Строител“ ООД. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална гимназия по туризъм „Иван П. Павлов“, отчетена с фактура № 0000012288/21.12.2023 г. по договор № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-18/23.03.2023 г. с изпълнител „Строител“ ООД, възлиза на 353 990,93 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 4.12 Професионална гимназия по туризъм „Иван П. Павлов“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 294 992,44 лв. по фактура № 0000012288/21.12.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 58 998,49 лв. по фактура № 0000012288 /21.12.2023 г.

По отношение на обект Професионална държавна търговска гимназия „Димитър Хадживасилев“, гр. Свищов:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 622 499,76 лв. без ДДС (746 999,71 лв. с ДДС) по фактура № 0000000764/10.02.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за СМР № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-16/11.01.2023 г. с изпълнител „Парсек Груп“ ЕООД. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална държавна търговска гимназия „Димитър Хадживасилев“, гр. Свищов, отчетена с фактура № 0000000764/10.02.2023 г. по договор № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-16/11.01.2023 г. с изпълнител „Парсек Груп“ ЕООД, възлиза на 74 699,98 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 3.1 Професионална държавна търговска гимназия „Димитър Хадживасилев“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 62 249,98 лв. по фактура № 0000000764/10.02.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 12 450,00 лв. по фактура № 0000000764/10.02.2023 г.

По отношение на обект Професионална гимназия по транспорт, гр. Русе:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 541 703,01 лв. без ДДС (650 043,60 лв. с ДДС) по фактура № 0000000002/01.08.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за инженеринг № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-19/03.04.2023 г. с изпълнител „Русе 2000“ ДЗЗД. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална гимназия по транспорт, отчетена с фактура № 0000000002/01.08.2023 г. по договор № BG16RFOPOO1-3.002-0004-C02-S-19/03.04.2023 г., с изпълнител „Русе 2000“ ДЗЗД, възлиза на 330 271,86 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 4.13 Професионална гимназия по транспорт (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 275 226,55 лв. по фактура № 0000000002/01.08.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 55 045,31 лв. по фактура № 0000000002/01.08.2023 г.

По отношение на обект Професионална гимназия по механоелектротехника „Ген. Иван Бъчваров“, гр. Севлиево:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 637 500,00 лв. без ДДС (765 000,00 лв. с ДДС) по фактура № 0000000971/25.07.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за инженеринг № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-17/16.03.2023 г. с изпълнител „Маридел 2012“ ЕООД. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална гимназия по механоелектротехника „Ген. Иван Бъчваров“, гр. Севлиево, отчетена с фактура № 0000000971/25.07.2023 г. по договор № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-17/16.03.2023 г., с изпълнител „Маридел 2012“ ЕООД, възлиза на 157 440,00 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 4.7 Професионална гимназия по механоелектротехника „Ген. Иван Бъчваров“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 131 200,00 лв. по фактура № 0000000971 /25.07.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 26 240,00 лв. по фактура № 0000000971 /25.07.2023 г.

По отношение на обект Професионална гимназия по електротехника и електроника „Апостол Арнаудов“, гр. Русе:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 400 000,00 лв. без ДДС (480 000,00 лв. с ДДС) по фактура № 1000000255/02.08.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за инженеринг № BG16RFOPOO1-3.002-0004-C02-S-20/03.04.2023 г. с изпълнител „Медия Интер Груп“ ЕООД. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална гимназия по електротехника и електроника „Апостол Арнаудов“, гр. Русе, отчетена с фактура № 1000000255/02.08.2023 г. по договор № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-20/03.04.2023 г. с изпълнител „Медия Интер Груп“ ЕООД, възлиза на 45 600,00 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 4.10 Професионална гимназия по електротехника и електроника „Апостол Арнаудов“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 38 000,00 лв. по фактура № 1000000255 /02.08.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 7 600,00 лв. по фактура № 1000000255 /02.08.2023 г.

По отношение на обект Професионална техническа гимназия „Д-р Никола Василиади“, гр. Габрово:

В исканите за възстановяване средства с БФП са включени разходи в размер на 439 073,44 лв. без ДДС (526 888,13 лв. с ДДС) по фактура № 0000000002/10.08.2023 г. за извършено авансово плащане за СМР по сключен договор за инженеринг № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-21/04.05.2023 г. с изпълнител ДЗЗД „Трявна Саниране“. Посочената сума е формирана върху общата стойност на заложените СМР по договора с изпълнител, която включва както разходите с БФП, така и СП на бенефициера, съгласно актуалния бюджет към АДБФП.

Общият размер на неверифицираната сума за включено авансово плащане за собствен принос на бенефициера за обект Професионална техническа гимназия „Д-р Никола Василиади“, гр. Габрово, отчетена с фактура № 0000000002/10.08.2023 г. по договор № BG16RFOP001-3.002-0004-C02-S-21/04.05.2023 г., с изпълнител ДЗЗД „Трявна Саниране“, възлиза на 109 947,78 лв. с ДДС и е разпределена, както следва:

• по бюджетен ред II. 4.8 Професионална техническа гимназия „Д-р Никола Василиади“ (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим) не се верифицират разходи в размер на 91 623,15 лв. по фактура № 0000000002/10.08.2023 г.

• по бюджетен ред V.20.1 „Общо ДДС по проекта (фонд: ЕФРР, режим на финансиране: Неприложимо, допустим)” не се верифицират разходи в размер на 18 324,63 лв. по фактура № 0000000002/10.08.2023 г.

За всеки от посочените по-горе обекти УО е посочил нарушено съотношение на БФП спрямо собствен принос в рамките на извършеното авансово плащане съгласно издадени фактури от изпълнителите, което представлява 25 % от общата стойност на АДБФП.

Гореописаните суми по издадени фактури от изпълнители на СМР на посочените обекти формират общата сума, която е отказана за верифициране с оспорваното решение на РУО на ОПРР 2014 – 2020.

При така установените факти първоинстанционният съд е приел, че административният акт е издаден при пълно съвпадение между фактическите и правни основания на отмененото решение на ръководителя на УО на ОПРР от 16.07.2024 г. и оспореният в производство пред него административен акт, което обосновава пълно съвпадение с предмета на влязлото в сила съдебно решение на ВАС по адм. дело 1093/2025 г., където законосъобразността на предходния административен акт е преценена с оглед съответствието му с материалния закон.

С тези мотиви е обявил нищожността на Решение № РД-02-14-1294/23.06.2025 на ръководителя на УО по ОПРР.

Решението е неправилно.

Според касационния съдебен състав неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден в нарушение на чл. 177, ал. 2 АПК. Съгласно посочената разпоредба актове и действия на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение, са нищожни. Влязлото в сила съдебно решение се характеризира не само с формална законна сила, т. е. с необжалваемост, стабилитет, но и с материална законна сила, т. е. задължителност, сила на пресъдено нещо. Силата на пресъдено нещо, нейните обективни и субективни предели, определят лицата и предмета, спрямо които съдебното решение има действие.

При извършване на преценка относно наличието на тъждество между отменения административен акт и последният постановен такъв, следва да се съпоставят обективираните в тези актове фактически и правни обстоятелства, разгледани в светлината на отменителното съдебно решение. Само наличието на пълно тъждество между тези обстоятелства би могло да обоснове нарушаване на изискването на чл. 177, ал. 2 АПК.

Горните обстоятелства налагат извършване на съпоставка на правните и фактически основания на двата административни акта, както и на мотивите на съдебното решение, с което е отменен първият административен акт.

В случая, с първото влязло в сила съдебно решение по адм. дело № 1093/2025 г. съдът е приел, че посочените от органа правни основания по Наредба №Н-3 не могат да бъдат отнесени към правното основание за отказ за верификация по чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление, а реферират към това по чл.57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ в приложимата редакция, което в случая не е посочено като правно основание за издаване на акта и не следва да бъде обсъждано.

В решението на ръководителя на УО от 23.06.2025 г. като правно основание за отказа за верификация на сумата от 1071 950,55 лева е посочена разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, а в отмененото решение правното основание за отказа е чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ.

Наличието на различно правно основание при издаване на новия административен акт изключва пълната съпоставимост на отмененото решение за отказ за верификация с решението от 23.06.2025 г. на ръководителя на УО на ОПРР. Липсата на такава съпоставимост и тъждество между отменения административен акт и постановения нов такъв прави неприложима разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК. По отношение на посоченото ново правно основание няма формирана сила на пресъдено нещо. Поради това и изводът за нищожност на административния акт е неправилен.

С оглед изложеното обжалваното решение следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане от друг състав на Административен съд София - град, тъй като няма произнасяне по законосъобразността на акта на основанията по чл. 146 АПК и съобразно забраната за извършване на такава проверка за първи път в касационното производство. Административният съд не е не е изследвал и не е изложил съображения относно това дали установените в акта факти обосновават извод за недопустимост на съответните разходи, чието възстановяване е поискано, както и дали посоченото от органа правно основание за отказа съответства на изложените в акта фактически установявания.

Касационният съд не може да извърши проверка на направените от органа изводи за наличието основание за отказ за верификация по чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно, нарушава правото им да се защитят срещу фактите по спора.

При новото разглеждане на делото съдът следва да установи и подложи на собствен анализ фактите във връзка с издаването на оспорения административен акт и при установената с акта фактическа обстановка и приложените правни норми да формира правните си изводи.

При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските и пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото.

Така мотивиран и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 във връзка с чл.221, ал. 2, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение