Решение № 6706 от 17.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 10413/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд “Земеделие“ срещу решение № 1282 от 01.08.2025 г. на Административен съд - Перник по адм. дело № 567/2024 г., с което по жалба на община Ковачевци е отменено негово Решение за налагане на финансова корекция с изх. № 03-РД/4130 от 07.08.2024 г., в частта му, с която е установено нарушение на разпоредбите на чл. 116, ал. 1, т. 5 вр. с чл. 116, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3 от ЗОП, изразяващо се в незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка. Касаторът сочи, че оспореното решение е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Намира, че съдът неправилно приел, че в случая не е налице съществено изменение на договора за обществената поръчка, както и че описаните факти не могат да бъдат подведени под нормата на чл.116, ал.1, т.5 от ЗОП. Неправилен бил и изводът на съда, че е налице неточно изпълнение на договора, а не изменение на договора по ЗОП, тъй между страните липсвало постигнато писмено споразумение съгласие за изменение на клаузи от сключения договор, в резултат на проведената процедура. Счита, че нарушението се изразява в незаконосъобразно изменение на сключения договор относно приетото от възложителя оборудване със занижени технически характеристики, спрямо тези, заложени в договора за доставка при заплащане на първоначално договорената стойност, като това изменение, ако е било част от процедурата по възлагане, е можело да привлече към участие допълнителни кандидати и приемане на оферта, различна от първоначално приетата. Във връзка с това е прието наличието на съществено изменение на договора за обществена поръчка по смисъла на чл. 116, ал. 5 от ЗОП, което е квалифицирано като нередност по смисъла на т. 23, б.“а“ от Приложение № 1 към Наредбата за посочване на нередности. Иска се отмяна на съдебния акт в обжалваната част. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – община Ковачевци, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият тричленен състав на ВАС намира подадената касационна жалба за процесуално допустима, като подадена от лице за което обжалваното съдебно решение е неблагоприятно, и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С оспореното решение, състав на Административен съд – Перник е отменил по жалба на община Решение за налагане на финансова корекция с изх. № 03-РД/4130 от 07.08.2024 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, в частта му, с която е установено нарушение на разпоредбите на чл. 116, ал. 1, т. 5 вр. с чл. 116, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3 от ЗОП и е отхвърлил жалбата на община Ковачевци в останалата ѝ част, касаеща установено нарушение на по чл. 2, ал. 2 и чл. 49, ал. 2 от ЗОП, изразяващо се в прилагане на ограничителни технически спецификации, попадащо в обхвата на т. 11, б. "б" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности и установено нарушение на чл. 107, т. 1 от ЗОП, изразяващо се в избор на изпълнител, който не отговаря на изискванията на възложителя, попадащо в обхвата на т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите, за което на бенефициента е била наложена финансова корекция в размер на 25% от стойността на финансовата помощ, изплатена за заявени за възстановяване разходи в размер на 6 960, 66 лева без ДДС. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел, че направената от административния орган класификация на твърдяното нарушение – по чл. 116, ал. 1, т. 5 от ЗОП не е съобразена с приложимото материално право, което е довело до материална незаконосъобразност на процесния акт в тази му част. Съдът е акцентирал върху обстоятелството, че нормата на чл. 116, ал. 1 ЗОП съдържа изискване да е налице сключено писмено споразумение между бенефициента и изпълнителя, с което договорът за обществена поръчка да е изменен. Първоинстанционният съд е счел, че изискването за писмена форма на договора за обществена поръчка е условие за неговата валидност, съгласно чл. 112, ал. 1 ЗОП. Прието е, че всичко друго представлява неизпълнение – неточно, забавено, или друга форма на нарушение на Закона за обществените поръчки или на други нормативно установени задължения на бенефициента. е довело до незаконосъобразност на акта, поради което той подлежи на отмяна. Според административния съд доводите на административния орган, че бенефициентът и изпълнителят реално са изменили условията на договора са неправилни. Развити са доводи, че в случая не става въпрос за изменение на договора, а за неговото евентуално неточно изпълнение, като са описани отликите между двете хипотези. В мотивите е приет за необоснован извода на административния орган, че има нарушение по чл. 116, ал. 1, т. 5, вр. ал. 5, т. 1 ЗОП, което е превело безпредметно анализирането на останалите елементи от състава за нередност по т. 23 от Приложение № 1 към Наредбата, във връзка с чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г. От фактическа страна, по делото е установено, че община Ковачевци е бенефициер по Договор № 14/07/2/0/000810 от 26.01.2018г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7.2 "Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата в селските райони" от програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 година, съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони - във връзка с възлагане на обществена поръчка с предмет: „Доставка на оборудване и обзавеждане по проект: Реконструкция на Целодневна детска градина „Радост“, с.Лобош, община Ковачевци“. След извършен последващ контрол за законосъобразност на проведената процедура по възлагане на обществената поръчка е изпратено уведомително писмо изх. № 01-0800/1158 от 15.05.2023, с което ДФЗ е открил производство по налагане на частична финансова корекция на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, във връзка с установени нарушения допуснати от община Ковачевци при възлагане на обществена поръчка с горепосочения предмет. В хода на проверката е установено, че нито един от посочените в приемо-предавателния протокол артикули не съответства на параметрите на оборудването, които са заложени в договора и по този начин възложителят е приел артикули, които са различни от договореното и по този начин е изменен предметът на сключения договор, което по своята същност представлявало съществено изменение. Така констатираното нарушение на чл. 116, ал. 5 от ЗОП е квалифицирано като нередност, съгласно т. 23, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Като е възприел така формулираните мотиви на административния орган за неправилни и постановени в противоречие с материалния закон, първоинстанционният съд е постановил оспореното в настоящото производство решение, с което е отменил Решение за налагане на финансова корекция с изх. № 03-РД/4130 от 07.08.2024 година, в частта му, с която е установено нарушение на разпоредбите на чл. 116, ал. 1, т. 5 вр. с чл. 116, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 3 от ЗОП изразяващо се в незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка. Решението е правилно. Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата се от закона писмена форма и съдържа фактически и правни основания за постановяването му. При постановяване на акта не са допуснати съществени процесуални нарушения, които да обосноват незаконосъобразност на собствено основание. Между страните липсва и спор по отношение установената и описана по-горе фактическа обстановка. Касационната жалба касае единствено установеното от органа нарушение на чл. 116 от ЗОП. По отношение на другите две нарушения( на чл. 49, ал. 2, във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП и на чл. 107, т. 1 от ЗОП), установени от административния орган, община Ковачевци не е подала касационна жалба, поради което решението на Административен съд – Перник е влязло в сила. Спорът се заключава по отношение на доставените при изпълнение на договора за обществена поръчка артикули, тъй като те не съответстват на параметрите на оборудването, които са заложени в договора и по този начин възложителят е приел артикули, които са различни от договореното, както и относно становището дали това води до съществено изменение на елемент от договора по смисъла на т. 23, б "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, във връзка с чл. 116, ал. 1, т. 5 от ЗОП, във вр. с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и т. 3 от ЗОП. В настоящия случай, ДФЗ е приел наличието на нередност по смисъла на т. 23, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, въз основа на приетото за извършено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 5 от ЗОП, във вр. с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и т. 3 от ЗОП. Разпоредбата на т. 23, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности квалифицира като нередност всяко незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка, когато има промени (включително намаляване на обхвата на договора), които не са в съответствие с чл. 116, ал. 1 ЗОП. Нормата предвижда, че промени в елементите на договора няма да се считат за нередности (следователно не се налага финансова корекция), когато: стойността на изменението е под праговете, определени в чл. 20, ал. 1 от ЗОП, и е до 10 % от първоначалната стойност на договора – за поръчки за услуги и доставки, и до 15% от първоначалната стойност на договора – за поръчки на строителство, както и когато промяната не засяга цялостния характер на поръчката или рамковото споразумение. Според изричното предписание на описанието към визираната нередност, съществена промяна на елементите на договора (като цената, естеството на строителството, срока на изпълнение, условията на плащане, използваните материали) е налице, когато промяната прави изпълнения договор съществено различен по характер от първоначално сключения. Във всеки случай изменението ще се счита за съществено, когато са изпълнени едно или повече от условията по чл. 116, ал. 5 ЗОП.Според посочената като нарушена разпоредба на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 на ЗОП (в приложимата редакция – ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 1.03.2019 г.), изменение на договор за обществена поръчка се смята за съществено по смисъла на ал. 1, т. 7, когато са изпълнени едно или повече от следните условия: 1) изменението въвежда условия, които, ако са били част от процедурата за възлагане на обществена поръчка, биха привлекли към участие допълнителни участници или кандидати, биха позволили допускането на други участници или кандидати, различни от първоначално избраните, или биха довели до приемане на оферта, различна от първоначално приетата, и 2) изменението води до ползи за изпълнителя, които не са били известни на останалите участници в процедурата. В този смисъл приетата по делото експертиза действително е установила разлики в техническите параметри, които са заложени в договора за доставка и доставеното и прието от страна на община Ковачевци оборудване но не е отговорила на въпроса дали параметрите са занижени или завишени, тъй като това било субективно. В контекста на очертаният по-горе предмет на правния спор, настоящият състав на Върховният административен съд дължи произнасяне по въпроса дали е обоснован извода на съда за липса на изменение на договора за обществена поръчка, а вместо това за наличие на лошо, некачествено или неточно изпълнение на договора. Следва да се има предвид, че договорите за възлагане обществена поръчка, имат гражданскоправен характер, което обосновава приложимостта на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) и Търговския закон (ТЗ) спрямо този вид обществени отношения. Този извод следва от препращането, направено с разпоредбата на чл. 120 от ЗОП, според която, за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки се прилагат разпоредбите на ТЗ и ЗЗД. В разпоредбата на чл. 20а, ал. 1 от ЗЗД е указано, че договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили, а според ал. 2 от същата разпоредба те могат да бъдат изменени, прекратени, разваляни или отменени само по взаимно съгласие на страните или на основания, предвидени в закона. В този смисъл, изменението на договора е средство за промяна на вече съгласувани между страните воли, чрез постигане на съгласие за това. ЗЗД не установява форма за действителност на това правно действие, но характерът на процесните правоотношения предопределя задължението на страните в тези случаи да обективират волята си в писмен акт. Това е така, защото правилото на чл. 112 от ЗОП предвижда, че възложителят сключва с определения изпълнител писмен договор за обществена поръчка. За да породи действие изменението на така сключения формален договор, безспорно е необходимо и то да бъде материализирано по аналогичен начин – чрез съгласуване на насрещните воли в писмена форма за действителност. В подкрепа на така формирания извод се явяват и разпоредбите на чл. 27 и чл. 185, т. 2 от ЗОП, които въвеждат задължение за възложителя да публикува информация относно сключваните договори (и допълнителни споразумения) по ЗОП, като и да публикува обявление в 30-дневен срок от подписването на допълнителното споразумение – за изменение на договор по чл. 116, ал. 1. Видно от мотивите на административния акт, административният орган е приел наличието на нередност по т. 23, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, тъй като нито един от посочените в приемо-предавателния протокол артикули не съответства на параметрите на оборудването, които са заложени в договора, като възложителят е приел артикули, които са различни от договореното, което представлявало незаконосъобразно изменение на сключения договор. Настоящият касационен състав, счита че така формирания извод не кореспондира с установената фактическа обстановка. От ангажираните по делото доказателства безспорно се установява, че между страните по договора за възлагане на обществена поръчка не е сключвано допълнително писмено споразумение за изменение на артикулите от договореното оборудване и обзавеждане. Доставката на оборудване, с различни технически характеристики не е следствие на постигнато между страните съгласие, а е налице неточно изпълнение на договора от страна на „АСТ 3“ ЕООД. Съдът точно е преценил, че от своя страна бенефициентът не е нарушил нарушение на посочените от органа разпоредби на чл.116 от ЗОП, а неизпълнението на задължението за доставката на предмета на договора, така както е било уговорено и евентуалното търсене на неустойка, не е предмет на административното дело. Настоящият касационен съд изцяло споделя и мотивите на първоинстанционния административен съд и по отношение на наличието на съществена разлика между изменение на договора за възлагане на обществена поръчка и неговото неточно изпълнение. В първия случай страните след подписването му и по време на неговото действие постигат съгласие за изменение на някоя негова клауза, а във втория извършват действия по изпълнението му така, както е сключен. Да се възприеме тезата на административния орган и неточното във времево отношение изпълнение да се приравни на изменение на договора, би било равнозначно на отричане института на неустойката, както и на възможностите за удовлетворяване на претенциите при неизпълнение, визирани в чл. 79 и чл. 80 ЗЗД. В съответствие с развитите по-горе мотиви се налага извод за липсата на изменение на договора за обществена, което от своя страна прави безпредметен анализа относно неговата "същественост" в контекста на вмененото нарушение по чл. 116 от ЗОП. При така установеното от фактическа и правна страна се достига до обоснован извод за липсата на сочените в жалбата касационни основания, водещи до незаконосъобразност на оспореното пред касационната съдебна инстанция решение, поради което то следва да се остави в сила като правилно и обосновано. Воден от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК Върховният административен съд, тричленен състав на четвърто отделение