Определение № 9351 от 07.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9014/2025 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по частна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“ чрез държавен експерт с юридическа правоспособност С. Трайков срещу определение № 12568 от 09.04.2025 г. на Административен съд - София-град по адм.д. №11910/2024 г. С последното е оставена без разглеждане подадената от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2014- 2020 г.“ жалба срещу Уведомление от 07.11.2024 г. на директора на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите (МФ) за размера на разходите, включени в заявление за междинно плащане № 9 към Европейската комисия (ЕК) по Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.“ за счетоводен период 01.07.2023 г.- 30.06.2024 г., в частта, в която от заявление за междинно плащане към ЕК са изключени разходи в размер на 3 825 591,15 лева и 1 260 811,75 лева по проект № BG16M1OP002-1.016-0007, ИП 21 и ИП №5, Договор № КС-02-07/31.03.2021 година с изпълнител Обединение „Еко Проект – Пловдив“ ДЗЗД и производството по делото е прекратено. Съдът не изложил мотиви защо приема, че оспореното Уведомление няма характеристиките на индивидуален административен акт. Аргументите на съда за приложение на чл.63 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) били неправилни поради неприложимост на нормата към конкретните факти. Излага подробни съображения защо приема, че е налице незаконосъобразно изключване на разходите от заявление за плащане, което сертифициращият орган изготвя и изпраща до ЕК - не била налице нито една от хипотезите по чл. 66, ал. 3, т. 1 и т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), в приложимата редакция. С решение на Върховния административен съд (ВАС) по адм.д. № 7600/2023 година със сила на пресъдено решение бил решен спорът по фактите обосноваващи прилагането на финансова корекция. Сумата по отменената финансова корекция била възстановена на бенефициера, тъй като липсвали фактически и правни основания за нейната недопустимост и съответното й невъзстановяване. Актът, който подлежал на съдебен контрол за законосъобразност бил отказът за сертификация, постановен от сертифициращия орган, обективиран в Уведомлението от 07.11.2024 г. на директора на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите. Била генерирана особена по размер финансова вреда в тежест на Министерството на околната среда и водите - адресат на административния акт, което имало правен интерес, като засегнато юридическо лице, да оспорва този административен акт. Прави подробен анализ на разпоредбата на чл. 120, ал.2 от Конституцията на Република България и като се позовава на решения на Конституционния съд (КС) и практика на ВАС обосновава извод за противоконституционна практика на съдилищата да не допускат актовете на сертифициращите органи, с които се изключват определени разходи от заявлението за плащане, което сертифициращият орган изготвя и изпраща до ЕК, до съдебен контрол за законосъобразност. Излага твърдение, че така нито на нормативно, нито на приложно поле се допускал какъвто и да било контрол върху волята на сертифициращия орган в тази насока, изцяло във вреда на управляващия орган. Прави искане за отмяна на обжалваното определение и връщане на делото на АССГ за продължаване на съдопроизводствените действия.

Ответникът, директорът на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите, представляван от юрк. Цветанова, представя писмен отговор с твърдения за неоснователност на частната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

При извършена служебна проверка за допустимост на частната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 230 АПК, от страна с правен интерес, срещу подлежащ на съдебен инстанционен контрол за правилност съдебен акт.

Разгледана по същество, частната жалба е неоснователна, при следните изводи от правна страна:

Производството пред АССГ е образувано по жалба на министъра на околната среда и водите срещу Уведомление от 07.11.2024 г. на директора на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите за размера на разходите, включени в заявление за междинно плащане № 9 към ЕК по Оперативна програма „Околна среда 2014– 2020 г.“ за счетоводен период 01.07.2023 г.- 30.06.2024 г., в частта, в която от заявление за междинно плащане към ЕК са изключени разходи в размер на 3 825 591,15 лева и 1 260 811,75 лева по проект № BG16M1OP002-1.016-0007, ИП 21 и ИП №5, Договор № КС-02-07/31.03.2021 година с изпълнител Обединение „Еко Проект – Пловдив“ ДЗЗД.

За да прекрати производството по делото, съставът на АССГ е приел, че оспореното уведомление (в процесната обжалвана част) няма белезите на индивидуален административен акт. Посочил е, че уведомлението е част от междуинституционална комуникация по въпроси от бюджетен интерес във връзка с предоставянето на европейски средства по Оперативна програма "Околна среда". Издател на уведомлението бил сертифициращ орган. Между същия и управляващия орган по конкретната програма нямало съотношения на власт и подчинение. Уведомлението било част от дейността на тези органи във връзка с организацията, координацията и контрола на системата за управление на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ. Като се позовава на чл. 63 от ЗПФ, съдът приема, че ЗПФ установява правила и компенсаторни механизми в рамките на системата на публичните финанси. Тези нормативно установени правила в бюджетните отношения изключвали наличието на правен интерес от обжалване при възникнал непредвиден разход по бюджета на ПРБ по смисъла на чл. 63 от ЗПФ.

Определението е правилно като краен резултат, при следните изводи от правна страна:

Пред АССГ се оспорва Уведомление от 07.11.2024 г. на директора на Дирекция „Национален фонд“ в Министерство на финансите за размера на разходите, включени в заявление за междинно плащане № 9 към ЕК по Оперативна програма „Околна среда 2014– 2020 г.“ за счетоводен период 01.07.2023 г.- 30.06.2024 г., в частта, в която от заявление за междинно плащане към ЕК са изключени разходи в размер на 3 825 591,15 лева и 1 260 811,75 лева по проект № BG16M1OP002-1.016-0007, ИП 21 и ИП №5, Договор № КС-02-07/31.03.2021 година с изпълнител Обединение „Еко Проект – Пловдив“ ДЗЗД.

Същото няма характеристиките на индивидуален административен акт и не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност пред административните съдилища в Република България, при следните съображения от правна страна:

Административното правосъдие като властническа публичноправна дейност на Държавата за разрешаване на административноправни спорове, която тя е възложила на съдебната власт и която се състои в осъществяван контрол за законност на актовете и действията на администрацията, се осъществява чрез съдебно производство по направено оспорване. Правото на оспорване е процесуална възможност на всяко засегнато от административния акт лице (физическо или юридическо) да възрази срещу законовия статут на този акт, като повдигне спор пред съответния компетентен орган, от когото да поиска защита чрез отмяна или обявяване нищожност на засягащия го административен акт. Без в случая да се цитира дефиницията за индивидуален административен дадена в чл. 21 АПК, следва да се очертаят необходимите признаци за властническия характер на волеизявлението на администативния орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, или организациите, предоставящи обществени услуги, които да го квалифицират като индивидуален административен акт, допустим до съдебен контрол за законосъобразност, а това са освен правомощията на съответния орган/организация и: възможността за едностранно пораждане/изменяне/прекратяване/погасяване на права и/или задължения за трети лица, независимо от тяхната воля - чл. 21 АПК; както и непосредствената принудителна изпълняемост на това волеизявление със средствата на държавната принуда - арг.: чл. 276, вр. с чл. 268 АПК.

В конкретната хипотеза, оспореното Уведомление не удовлетворява нито един от описаните критерии, поради това защото:

1.Издател на оспореното уведомление е директорът на Дирекция „Национален фонд“ при Министерство на финансите. Дирекция „Национален фонд” в Министерство на финансите е създадена на 11.02.1999 г. по силата на Меморандума за разбирателство за създаване на Национален фонд между правителството на Република България и Европейската комисия, ратифициран със закон от 38-то Народно събрание. През програмен период 2014-2020 година Дирекция „Национален фонд“ при МФ изпълнява функциите на Сертифициращ орган (СО), отговорен за сертифицирането пред Европейската комисия (ЕК) на разходи и изготвянето на годишните счетоводни отчети по оперативните програми (ОП), съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Инициативата за младежка заетост (ИМЗ), ФЕПНЛ и ПТСВГ. Структурата и функциите на дирекцията са определени в Устройствения правилник на Министерство на финансите. Функциите на дирекцията във връзка с правомощията й на сертифициращ орган и орган отговорен за получаване на средствата от ЕК включват основно дейности по сертифициране пред ЕК на разходите по оперативните програми, финансирани от горепосочените фондове и програми; подготвяне и изпращане на ЕК на заявления за плащане по всяка оперативна програма, на базата на които ЕК възстановява направените от България разходи; изготвяне на годишни счетоводни отчети по оперативните програма и прочие. Като сертифициращ орган, Дирекция „Национален фонд“ при МФ в процесите по сертификация осъществява взаимоотношения с управляващите органи и с Европейската комисия. Тези отношения с управляващите органи и ЕК са разписани в ЗУСЕФСУ и издадената на основание чл. 7, ал.4, т.4 от този закон Наредба. За периода 2014 – 2020 година това е НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. Националният ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция преди 1.07.2022 г. съгласно пар. 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ до приключване на програмите за програмен период 2014-2020 съфинансирани от ЕСИФ) не делегира компетентност на Дирекция „Национален фонд“ при Министерство на финансите чрез нейния директор да издава индивидуални административни актове. Такива издават ръководителите на управляващите органи по тези програми в рамките на процедурите по предоставяне на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ, по верификация и плащане на тези разходи, както и в процедурите по определянето на корекции за допуснати нередности, съответно установяването на недължимо платени и надплатени суми, и тяхното възстановяване. Тези актове са с адресати бенефициерите по програмите. Пораждат/изменят/погасяват или прекратяват техни права или задължения и могат да бъдат предмет на принудително изпълнение чрез средствата на държавна принуда. Чл.66 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция преди 1.07.2022 г. съгласно пар. 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ до приключване на програмите за програмен период 2014-2020 съфинансирани от ЕСИФ) регламентира правомощията на сертифициращите органи в рамките на процедурата по сертификация. Чл.26 – чл.34 от НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество детайлизират същите правомощия. В рамките на правомощията си по сертификация на разходите и изключване на определени разходи от заявлението за плащане до ЕК този сертифициращ орган не издава ИАА, които едностранно да пораждат/изменят/прекратяват/погасяват права и/или задължения за трети лица, независимо от тяхната воля - чл. 21 АПК и които да подлежат на принудително изпълнение със средствата на държавната принуда - арг.: чл. 276, вр. с чл. 268 АПК. В рамките на тези процедури към УО се насочват уведомления и информации за приложени процедури, и извършени проверки, които нямат характеристиките на ИАА.

2. Уведомлението в обжалваната част е уведомление по чл. 66, ал.4 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция редакцията преди 1.07.2022 г. съгласно пар. 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ до приключване на програмите за програмен период 2014-2020 съфинансирани от ЕСИФ). Съгласно същата разпоредбата в сочената редакция, в едноседмичен срок след изпращането на заявлението за плащане сертифициращият орган уведомява управляващия орган относно размера на включените за възстановяване от Европейската комисия разходи. В уведомлението се посочват и несертифицираните разходи, както и причините за това. Издателят на оспореното писмо като национален сертифициращ орган има задължение по чл. 66 ЗУСЕФСУ да изготвя и изпраща към Европейската комисия заявление за плащане по всяка програма, в което включва верифицирани от управляващите органи разходи, както и да уведомява съответния управляващ орган за размера на включените за възстановяване разходи от ЕК, като в уведомлението се включват и несертифицираните разходи ведно с мотивите за това. Правилата относно дейността на сертифициращия орган в рамките на системата за управление и контрол на средствата от ЕФСУ не предвиждат провеждане на административно производство. Поради това и оспореното в настоящото производство писмо представлява междуведомствен акт, издаден от националния сертифициращ орган в процеса по управлението на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ, като част от задължителната комуникация с управляващия орган. След изпращане на заявлението за плащане до ЕК, сертифициращият орган уведомява управляващия орган за размера на включените за възстановяване от Европейската комисия разходи, като в уведомлението посочва и несертифицираните разходи, както и причините за това. Следователно уведомлението до управляващия орган е след изпращане на заявлението до Европейската комисия; неговото съдържание не може да се промени чрез обжалване от управляващия орган; то е информационен носител на вече предявено заявление за плащане, насочено към определен резултат в бюджетните отношения с ЕК, като в тези отношения държавата следва да се възприема като един субект. Не уведомителното писмо, а изпратеното до ЕК искане за междинно плащане изключва претендираната сума, поради което и уведомлението до УО не може да предизвика правни последици за УО или да породи правен и/или фактически резултат за този орган, както и от оспорването му не биха настъпили благоприятни последици за жалбоподателя (РУО).

3.Между управляващия орган и сертифициращия орган липсва субординация, което означава, че страните не са в отношения на власт и подчинение, поради което отношенията между тях не се регулират с административни актове. Сертифициращият орган осъществява процедури по сертификация, но те имат за резултат изпращане на заявления за плащане до ЕК и осъществяване на процедури по възстановяване от ЕК на направени от Република България разходи. В рамките на тези процедури между управляващия орган и сертифициращия орган не се провежда административно производство, което да финализира с административен акт с адресат управляващия орган, от който последния да би могъл да бъде засегнат. Тези два органа всъщност са на хоризонтално равнище отговорни като единен държавен апарат, за получаване на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ, при осъществяване на единна политика чрез координация и комуникация. Единната политика на координация и комуникация не разкрива признаците на административно производство по смисъла на АПК, като уведомлението от единия орган до другия в рамките на комуникацията му с ЕК има уведомителен характер, не поражда/засяга права или задължения на другия орган чрез външен негативен ефект и не се ползва с изпълнителна сила на държавна принуда. Това уведомление е вътрешен акт на комуникация в рамките на системата от органи в Република България по управление на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ. Ето защо и липсва каквато и да е правна възможност за приложение на разпоредбата на чл. 120, ал.2 от Конституцията на Република България. Дали на нормативно ниво е създаден какъвто и да е ефективен механизъм за контрол върху волята на сертифициращия орган насочена към ЕК е извън предмета на съдебен контрол по настоящото дело.

Уведомлението по чл. 66, ал. 4 от ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция редакцията преди 1.07.2022 г. съгласно пар. 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ до приключване на програмите за програмен период 2014-2020 съфинансирани от ЕСИФ) няма характеристиките на годен за съдебен контрол административен акт, който да бъде предмет на съдебно производство по оспорване от РУО.

С оглед на това обжалваното съдебно определение като правилно следва да се остави в сила, а на ответната страна да се присъди претендираното юрисконсултско възнаграждение, което се определя в размер на 150 лв.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК във връзка с чл. 236 от същи нормативен акт, Върховния административeн съд, седмо отделение