Определение № 13236 от 05.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10182/2024 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на адв. А. Ю. Михайлов и адв. Н. Д. Димитров против Определение № 17106/17.09.2024 г., постановено по адм. дело № 6571/2024 г. по описа на Административен съд София – град, с което е оставена без разглеждане жалбата им срещу срещу чл. 13, б. “а” от Правилата за разпределение на дела в Софийския районен съд (СРС), приети с Решение от 01.11.2016 година на Общото събрание на съдиите от СРС, и е прекратено производството по делото. Наведени са доводи за нищожност на обжалваното определение, поради заеманата към 2013 г. от съдията – докладчик в първоинстанционното производство, длъжност „съдия“ в Софийски районен съд. В частната жалба са изложени съображения, че наличието на подобна пряка служебна връзка е сред обстоятелствата, пораждащи съмнения в безпристрастието на съдията – докладчик при разглеждане на жалба, насочена срещу акт на съда, в който е работила. Релевирани са оплаквания относно необоснованост на първоинстанционния съдебен акт поради липса на мотиви. Частните жалбоподатели въвеждат твърдения за недопустимост на обжалваното определение, като постановено в разрез с указанията на Върховния административен съд, без надлежни мотиви и без провеждане на съдебно дирене и разглеждане на делото по същество. Поддържа се становище за неправилност на първоинстанционното определение. В частната жалба е направено особено искане на основание чл. 144 АПК, във връзка с чл. 628 ГПК, във връзка с чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз. По изложените съображения, частните жалбоподатели искат да се прогласи нищожността на първоинстанционното определение и делото да се върне за ново разглеждане от законен състав на първоинстанционния съд. В случай, че касационната инстанция счете, че първоинстанционното определение не е нищожно, се иска същото да бъде обезсилено като недопустимо и да се върне за ново разглеждане от компетентен съд или да постанови акт по същество. В условията на евентуалност се иска първоинстанционното определение да се отмени като неправилно и делото да се върне за продължаване на съдопроизводствените действия и разглеждане на жалбата по същество. При връщане на делото се иска да се дадат задължителни указания за разпределяне на делото на друг съдебен състав поради наличие на основания за отвод и/или вече формирано от съда становище по съществото на спора. В частната жалба се иска, в случай, че касационната инстанция счете за нужно, да се произнесе инцидентно и прогласи нищожността на разпоредбата от Правилника за администрацията на съдилищата (чл.86, ал.6), позволяваща на административния ръководител на съда да разпореди делото по установителен иск, предявен по реда на чл. 422 ГПК да бъде разгледано от съдията издал заповедта за изпълнение, а ако се прецени същата за валидна - да се отмени като незаконосъобразна. Ответникът по частната жалба – Общото събрание на съдиите в Софийски районен съд не изразява становище. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в частната жалба, приема следното: Частната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 230 АПК, от активно легитимирани лица - страни в първоинстанционното производство, за които постановеният съдебен акт е неблагоприятен. Предмет на обжалване в първоинстанционното производство е разпоредбата на чл. 13, б. “а” от Правилата за разпределение на дела в Софийския районен съд (СРС), приети с Решение от 01.11.2016 година на Общото събрание на съдиите от СРС (Правилата), в която е предвидено, че установителните искове по чл. 422 и следващите от Гражданския процесуален кодекс се разпределят по т.нар. “ръчен” избор на съдията, разгледал заявлението за издаване на заповед за изпълнение. Иска се обявяване на нищожност на горната разпоредба, а в условията на евентуалност нейната отмяна. Първоинстанционният съд оставя без разглеждане жалбата и прекратява производството по делото като приема, че не е налице подлежащ на обжалване административен акт. Развити са съображения, че процесните Правила са приети на основание чл. 82, ал. 6 от Правилника за администрацията в съдилищата (отменен понастоящем, но в сила към датата на приемането им) и не притежават белезите на индивидуален или общ административен акт по смисъла на чл. 21, съответно на чл. 65 от АПК. Първоинстанционният съд намира, че съобразно статута и функциите си, общото събрание на съдиите в СРС не е действало като "административен орган" по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК при издаване на Правилата, които съставляват вътрешноведомствен административен акт, който не рефлектира неблагоприятно в правната сфера на жалбоподателите. В допълнение на горните изводи, в обжалваното определение е посочено, че Правилата, в частност обжалваната точка от тях, е приета в съответствие с изричната норма на чл. 82, ал. 6 от Правилника, съгл. която при предявяване на иск за установяване на вземане по чл. 422 ГПК административният ръководител може да разпореди делото да бъде разпределено на съдията, издал заповедта за изпълнение срещу ответника, в случай че заповедното производство е било разгледано в същия съд. Обжалваното определение е валидно и допустимо. Неоснователни са наведените от частните жалбоподатели доводи за нищожност и недопустимост на първоинстанционното определение. Според мотивите на Тълкувателно решение № 1 от 10.02.2012 г. на Върховния касационен съд, постановено по тълк. д. № 1 по описа за 2011 г., ОСГТК както в доктрината, така и в съдебната практика се приема, че нищожно е съдебното решение, постановено от ненадлежен орган или в ненадлежен състав, извън правораздавателната власт на съда, не в писмена форма, абсолютно неразбираемото решение или неподписаното решение. Съгласно приетото в мотивите на Тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. по тълк. д. № 1/2015 г., ОСС от ГК и ТК на ВКС и ОСС от I и II колегия на ВАС за да е нищожно съдебното решение, то изцяло трябва да е лишено от законова опора, да не притежава качествените характеристики на валидно съдебно решение. Нищожността на съдебния акт предполага постановяването му от съдебен орган, функциониращ в ненадлежен състав или извън пределите на правораздавателната власт на съда. В съдебната практика е изяснен въпросът, че надлежен е онзи съдебен състав, който е формиран от лица, имащи качеството "съдия" в съда, на когото делото е подсъдно по правилата на родовата и местната подсъдност и които са участвували при провеждане на последното съдебно заседание, в което е завършено разглеждането на делото (чл. 235 ГПК). Съблюдаването на установения ред, по който се разпределя делото на съдия – докладчик, е съответно на принципа за справедлив процес и конкретно на изискването по чл. 6, § 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС) делото на всяко лице, при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения, да се гледа от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона, каквато е и трайната практика на ЕСПЧ. Недопустимостта е порок, в резултат на неизпълнение от страна на първоинстанционния съд на задължението служебно да провери редовността и допустимостта на жалбата, с която е сезиран. Недопустим е първоинстанционен съдебен акт, постановен при липсата на някои от положителните процесуални предпоставки, за съществуването или надлежното упражняване на правото на обжалване, съответно при наличието на някои от отрицателните предпоставки за това. В процесния случай липсват основания за недопустимост на оспорения съдебен акт. Според преобладаващата съдебна практика на ВКС участието на съдия при разглеждане на делото в нарушение на чл. 22 ГПК (чл. 12 от отменения ГПК), не води до нищожност, а е основание за неправилност на решението, поради опасение за предубеденост на състава, който иначе е законен. В този смисъл са мотивите към Тълкувателно решение № 13 /1976 г., ОСГК на ВС, както и решение № 27 от 30.06.2015 г. по гр. д. № 4508/2014 г. на ВКС, I г. о. и решение № 53 от 26.07.2018 г. по гр. д. № 1229/2017 г. на ВКС, II г. о., в мотивите към които е посочено, че наличието на основание за отвод не прави решението нищожно или недопустимо, а може да се отрази само на неговата правилност. Същото е прието и в мотивите към т. 2 на Тълкувателно решение № 1/2023 г. на ОСГТК на ВКС, с което е отклонено предложението на състав на ВКС за приемане на тълкувателно решение по два въпроса, включително налице ли е порок и какъв на съдебно решение, постановено от съдебен състав при наличие на обстоятелства по чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК, като е посочено, че „във всички актове, цитирани в определението по чл. 292 ГПК, се приема, че незаконосъобразният отказ на съда да се отведе на основание чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК представлява съществено процесуално нарушение, водещо до неправилност на решението“. В процесния случай видно от Решение по т. 1.2. от Протокол № 13 от заседанието на Висшия съдебен съвет, проведено на 20 март 2014 г. съдията – докладчик в първоинстанционното производство, на основание чл. 160, във връзка с чл. 193, ал. 3 от ЗСВ, е повишен от съдия в Софийски районен съд в длъжност „съдия" в Административен съд – София град. Предвид горното не се установява нито участие на съдията – докладчик при вземането на обжалваното решение на Общото събрание на съдиите в СРС, проведено на 01 ноември 2016 г., нито наличие на пряка служебна връзка, обуславяща съмнения в безпристрастието на съдията – докладчик при разглеждане на жалба, насочена срещу акт на съда, в който е работил. В конкретния случай липсват доказателства за наличие на някоя от хипотезите на чл. 22 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК. Първоинстанционното определение е правилно като краен правен резултат, но по мотиви различни от изложените от първостепенния съд. Съдебният контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс се осъществява по отношение на административни актове, които могат да бъдат индивидуални, общи и нормативни, както и по отношение на вътрешнослужебните актове по чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, с които се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Основна характеристика на административния акт е неговото съдържание и вида на правоотношението, в рамките на което се издава този акт. Административният акт в общия случай представлява властническо волеизявление на административен орган или друг орган, овластен за това по силата на закон, с който се създават задължения или се засягат или застрашават права, свободи или законни интереси на граждани или организации. Преценката относно вида на правоотношението, в рамките на което е издаден актът включва преценката дали издателят на акта действа като носител на държавна власт или упражнява други свои правомощия, различни от тези, които са скрепени с държавна принуда. Общото събрание на съдиите, в случая от районния съд, е самостоятелен орган, чиито правомощия са регламентирани в закона. Съгласно чл. 79, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), общото събрание на съдиите в районния съд се състои от всички съдии, като командированите участват без право на глас. Общото събрание на съда има правомощията, регламентирани в чл. 79, ал. 2 ЗСВ и едно от тези правомощия е да приеме вътрешни правила за организацията и работата си - чл. 79, ал. 2, т. 8 ЗСВ. Общото събрание на съдиите не е административен орган по смисъла, вложен в § 1, т. 1 от ДР на АПК: то не принадлежи към системата на изпълнителната власт и не е носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, както нееднократно се е произнасял Върховният административен съд. То представлява орган на съдийско самоуправление, а не административно-организационна структура на съда, която издава и приема административни по своето естество актове (в този смисъл Определение № 14129 от 16.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11950/2020 г., VI о.; Определение № 17714/27.12.2019 г. по адм. д. № 14286/2019 г., VІ отд.; Определение № 231 от 8.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14227/2017 г., VI о., Определение № 10464 от 10.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4309/2017 г., VI о., Определение № 13907 от 17.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10313/2019 г., 5-членен с-в и др.). Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията, гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон. Във връзка с тълкуването на този текст, Конституционният съд на Република България, в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст. дело № 18/95 г., е посочил, че изключение от принципа за обжалваемост на всички административни актове се допуска само въз основа на изрична законова норма, но не и според вида на акта; решаващ при преценката дали актът подлежи на обжалване е правният ефект на административния акт - дали засяга субективни права или законни интереси на граждани или юридически лица; засягане е налице винаги, когато актът нарушава или застрашава права или законни интереси на тези лица; практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Преценката дали един административен акт нарушава или застрашава права или законни интереси на граждани и/или юридически лица, следва да бъде извършена от компетентния съд след изясняване на конкретните обстоятелства. Решаващ е правният ефект на административния акт - дали засяга субективни права или законни интереси на оспорилите го лица. В контекста на изложеното настоящият състав на ВАС намира, че следва да се прецени ефекта на обжалвания акт, в съответната му част - дали засяга права и законни интереси на оспорващите, след което да направи извод за обжалваемостта му по съдебен ред. Правилно първоинстанционният съд е приел, че Правилата в оспорената пред него част имат характер на вътрешноведомствен акт. По принцип вътрешноведомствените актове не подлежат на съдебен контрол, защото те имат вътрешен, най - често организационен характер, който е във връзка с административната дейност, осъществявана от органа. Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 3, т. 3 АПК, регламентираща обхвата и действието на Кодекса, разпоредбите на същия не се прилагат по отношение на актовете, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Следователно по силата на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК от приложното поле на закона са изключени актовете на административните органи, с които се създават задължения за техни подчинени органи или се разрешават вътрешнослужебни въпроси, като в случая отсъства предвиденото в същата норма изключение - наличие на засегнати права и интереси на други лица, обуславящо допустимост на обжалването по съдебен ред. Правният интерес от оспорване на даден административен акт не може да е абстрактен, той трябва да е пряк и непосредствен, и да произтича от реално или възможно негативно засягане на правата и интересите на лицето. В случая такова засягане не се установява спрямо жалбоподателите. Не са наведени доводи и не са твърдени обстоятелства, обосноваващи правния им интерес от обжалването. Не са посочени конкретни разгледани по съдебен ред правни спорове, свързани с прилагането на обжалваната точка от Правилата, по които те или представлявани от тях граждани или юридически лица са били страни. Предвид посоченото, правилно първоинстанционният съд е приел, че Правилата в обжалваната им част представляват вътрешноведомствен административен акт, който не рефлектира неблагоприятно в правната сфера на жалбоподателите. В допълнение към изложеното, следва да се посочи, че с разпоредбата на чл. 82, ал.6 от Правилника за администрацията в съдилищата (отменен 13.06.2017 г.), респективно чл. 86, ал.6 от Правилника за администрацията в съдилищата (издаден от Висшия съдебен съвет, обн., ДВ, бр. 68 от 22.08.2017 г., в сила от 22.08.2017 г., изм. и доп., бр. 91 от 23.10.2020 г., доп., бр. 94 от 10.11.2023 г., в сила от 1.07.2024 г., попр., бр. 97 от 21.11.2023 г.) e въведено общото правило за поведение, съгласно което при предявяване на иск за установяване на вземане по чл. 422 ГПК административният ръководител може да разпореди делото да бъде разпределено на съдията, издал заповедта за изпълнение срещу ответника, в случай че заповедното производство е било разгледано в същия съд. В цитираната разпоредба се съдържа правната норма, която регламентира процесните правоотношения. Обжалваната разпоредба на Правилата за разпределение на дела в СРС само повтаря вече установеното в Правилника за администрацията в съдилищата общо правило за поведение и няма самостоятелно значение, за да бъде годен предмет на административно оспорване. По отношение искането на частните жалбоподатели, касационната инстанция да се произнесе инцидентно и да прогласи нищожността на разпоредбата на чл. 86, ал. 6 от сега действащия Правилник за администрацията на съдилищата, настоящият състав намира, че не може да извършва косвен съдебен контрол върху законосъобразността на административен акт в рамките на съдебно производство по обжалване на друг такъв. Възможност да упражнява косвен съдебен контрол за валидност на административен акт по реда на чл. 17, ал. 2 ГПК има само общият съд в рамките на общото гражданско производство, но не и административният съд по реда на препращащата норма на чл. 144 АПК. Това е така, тъй като АПК (в чл. 149, ал. 5) предвижда, че всяко лице с правен интерес може да оспори всеки административен акт с искане за обявяване на неговата нищожност без ограничение във времето, но до упражняване на правото на оспорването им и обявяването им за нищожни, стабилитетът на административните актове следва да бъде зачитан. Съществува изрична норма в АПК, уреждаща оспорването на административни актове с твърдения за тяхната нищожност, поради което разпоредбата на чл. 17, ал. 2 ГПК не е приложима, тъй като не сме изправени пред "неуреден въпрос“ по смисъла на чл. 144 АПК, за да е налице препращане към ГПК (в този смисъл: Решение №644/15.06.2023 г. по адм. дело №2564/2023 г. по описа на ВАС; Решение №12793/19.12.2023 г. по адм. дело №3273/2023 г. по описа на ВАС; Решение №7648/17.06.2020 г. по адм. дело №12706/2019 г. по описа на ВАС и др.). Касационната инстанция намира, че предвид конкретния етап на производството не са налице предпоставките по чл. 629 ГПК, във вр. чл. 144 АПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), поради което същото следва да бъде оставено без уважение. При отправяне на преюдициално запитване до СЕС по реда на чл. 628 и сл. ГПК, приложим при условията на препращащата разпоредба на чл. 144 АПК, съответният национален съд следва да е стигнал до етап на решаване на делото по същество. Формулираните в особеното искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС въпроси касаят разглеждането и разрешаването на правния спор по същество, каквото не е налице в случая. По изложените съображения изводът на първоинстанционния съд за недопустимост на подадената пред него жалба е правилен. Обжалваното определение, като правилно следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предл. първо, във вр. с чл. 236 АПК и чл. 628 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,