Решение № 2306 от 02.03.2026 г. на ВАС по адм. д. № 9715/2025 г.

6283 от 09.09.2015 г. на ЕК. С това решение са одобрени условията и органите за управлението на програмата по смисъла на § 5, т. 4 ДР на ЗУСЕФСУ (в пр. ред. преди изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), като следва да се прави разлика между понятията органи за управление и управляващ орган, които не са тъждествени понятия, а са в отношение на общо към специално. Съгласно т. 1.5 от програмата Управляващ орган е Министерството на развитието и инвестициите на Република Гърция, а предвид трансграничния характер на програмата за Национален орган от българска страна е посочено Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ). Правомощията на НО са предвидени в т. 5.3.b от програмата, достъпна на адрес https://www.mrrb.bg/static/media/ups/categories/attachments/993e9bed57dd2cbf572f4a303d629322b9e7b0d4d6cfbcde773edd7123a5adaa.pdf. В т. 5.3.b, буква „j“ от програмата е посочено, че Националният орган е отговорен за предотвратяването, откриването и коригирането на нередностите, извършени на територията на Република България. В съответствие с предпоследния абзац на т. 5.4.а от програмата всяка държава членка установява свои национални правила относно процедурата за възстановяване от бенефициерите на неправомерно изплатени средства, пряко свързани с финансови корекции, като държавите членки носят първостепенната отговорност за разследването на нередности, за извършването на необходимите финансови корекции и за предприемането на действия по възстановяване на средствата. В изпълнение на задължението си по чл. 123, § 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 и в съответствие с одобрената от ЕК институционална структура на относимата програма, с решение № 156 от 21.03.2014 г. Министерският съвет на Република България е определил органите за управление, контрол, одит и изпълнение на програмите на ЕС за териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020 г. Министерството на регионалното развитие е определен за Национален орган за всяка от двустранните програми за трансгранично сътрудничество по вътрешните граници на Европейския съюз между Република България и Република Гърция и между Република България и Република Румъния. Със заповед № РД-02-14-195/ 21.02.2023 г. министърът е делегирал правомощията на ръководител на НО на издателя на оспореното решение. Касационният съд приема за неправилен извода на АС - Благоевград за незаконосъобразност на акта, защото определената финансова корекция е насочена само към бенефициера - партньор (ТПП - Благоевград), доколкото е следвало финансовата корекция да се определи по отношение на водещия по програмата бенефициер ТПП - Серес. Съдът се е обосновал с тълкуването, дадено в решение от 6 март 2025 година по дело С-620/2023 на СЕС. Поставените до СЕС въпроси обаче касаят хипотеза на трансгранично сътрудничество между държава членка и бенефициер по Инструмента за предприсъединителна помощ за периода от 2014 до 2020 г. (ИПП II). За нея приложим е Регламент за изпълнение (ЕС) № 447/2014, който не се прилага в настоящото производство, доколкото не се касае за инструмента по предприсъединителна помощ, а за Програма Интеррег V-A Гърция - България 2014 - 2020 г. В този смисъл възражението на касатора е основателно. Нормативно основание за определяне на финансови корекции в процедура по контрол върху разходването на средствата от ЕСИФ за програмен период 2014 – 2020 г. дава чл. 143, пар. 1 и 2 от Регламент № 1303/2013. Държавите членки носят отговорност при разследване на нередности и извършват ФК чрез отмяна на публичния принос. Отговорността на бенефициерите по конкретната програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Гърция - България 2014 - 2020 г. се извежда от програмата, сключения договор между УО и водещия партньор и от подписаното между партньорите споразумение. В приложимия договор за субсидия, сключен между УО по Програмата и ТПП - Серес е регламентирано, че водещият бенефициер представлява законно бенефициерите, участващи в проекта (чл. 5.1), поема пълната отговорност за изпълнението на проекта (чл. 5.3) и гарантира, че разходите, представени от бенефициерите, участващи в проекта, са направени за целите на изпълнението на проекта и съответстват на дейностите, договорени между тези бенефициери (чл. 5.4). В чл. 4.12. е посочено, че въз основа на решението на Комитета за наблюдение на програмата водещият бенефициер предприема действия за възстановяване от бенефициерите на проекта на всички суми от приноса на ЕФРР, недължимо платени във връзка с тяхното участие в проекта, както е посочено в чл. 6.4. В случай, че УО е уведомен за нередности по проекта, бенефициерът, намиращ се в България, е отговорен да депозира всички суми от неправомерно изплатения принос от ЕФРР във връзка с участието му в проекта по специална банкова сметка, в рамките на 30 дни след получаване на писменото искане от водещия бенефициер, което следва да бъде придружено от съответното решение на Комитета за наблюдение на програмата (чл. 6.4.а). Съгласно чл. 6.5 от договора за субсидия водещият бенефициер, за да осигури изплащането на всички неправомерно изплатени суми, трябва да поиска съответните суми от съответния бенефициер/и, с изключение на бенефициерите по проекта, намиращи с в Гърция. В случай, че възстановяването на средствата не е възможно, водещият бенефициер трябва незабавно да информира УО. Ако водещият бенефициер не успее да осигури изплащане от други бенефициери или ако УО не успее да осигури изплащане от водещия бенефициер, държавата членка, на чиято територията се намира съответният бенефициер, трябва да възстанови на УО всякакви суми, които са били неправомерно изплатени на този бенефициер. Никъде в договора за субсидия не е изрично регламентирано, че в случай на допусната нередност именно водещият бенефициер отговаря пряко за възстановяването на неправомерно платената сума на УО, дори ако нередността е извършена от някой от партньорите. Този извод се налага и от посочените в програмата правомощия на националния орган по отношение на бенефициерите на национална територия. Предвид изложеното, правилно с оспореното решение ръководителят на НО по Програмата е определил финансовата корекция на ТТП - Благоевград. Като е достигнал до обратен правен извод и е отменил административния акт, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение. Настоящото касационно производство е второ след повторно произнасяне на Административния съд - Благоевград в изпълнение на постановено от ВАС решение по адм. д. № 2945/2024 г. Поради това и предвид разпоредбата на чл. 227, ал. 1 АПК съдът дължи произнасяне по съществото на спора. Безспорно е по делото, че в изпълнение на договора за субсидия меду УО в Гърция и водещия партньор ТПП - Серес, сключеното между бенефициерите партньорско споразумение и сключения между НО по Програмата и ТПП - Благоевград договор за предоставяне на национално съфинансиране, ТПП - Благоевград е провела открита процедура за възлагане чрез публична покана за избор на изпълнител по проектно предложение № GRBG 5070090 „Укрепване на предприемаческата култура и сътрудничество в допустимия трансграничен регион“. Процедурата е по реда на ПМС № 160/01.07.2016 г. Проведена е по 5 ОП, а именно: ОП № 1 "Организиране на партньорска среща в Благоевград"; ОП № 2 "Пътни разходи и настаняване в самостоятелни стаи на 30 човека в Серес за 1 нощувка и наем на 30 щанда в Серес"; ОП № 3 "Наем на 30 щанда в България и организиране на бизнес мисия в България, Благоевград"; ОП № 4 "Организиране на семинар в Благоевград" и ОП № 5 "Организиране на фокус група в Благоевград". Бнефициерът е заложил като критерий за оценка на офертите "оптимално съотношение качество/цена". Крайната оценка на всеки кандидат се формира като сумата от оценките на офертите по два показателя, изчислени по формула. По показател 1 - начинът за определяне на техническата оценка е посочен в табличен вид с максимален брой точки на техническото предложение 100 т. От тях подпоказател 1 "Професионална компетентност на ключовите експерти" е с максимален брой 60 т., а подпоказател 2 "Организация за изпълнение на дейностите" - с 40 т. По отношение на ТП 1 "Професионална компетентност на ключовите експерти" бенефициерът е въвел като изискване участниците да посочат ключовите експерти, на които ще бъде възложено изпълнението на поръчката, като се отчете фактът, че специфичният професионален опит на ключов експерт може да се окаже съществено влияние върху изпълнението на поръчката. Екипът, който следва да изпълни поръчката, трябвао да се състои от специалисти, притежаващи специфичен професионален опит: за ключов експерт 1 "координатор организиране на събития" - да има опит в организирането на фокус групи и семинари, конференции и други; за ключов експерт 2 "експерт организиране на събития" - да има опит в организиране на поне едно събитие (семинари, лекции, тренинги, организиране на групи от хора за посещение на събитие); за ключов експерт 3 "лектор на обучение" - да има опит във воденето на поне едно събитие (обучения и семинари по една от конкретно посочени теми). Участникът се отстранява от по-нататъшно участие, ако не разполага с поне един от всеки вид ключов експерт. Показател ТП1 се изчислявал като сбор от точки по формулата ТП1=ПК1+ПК2, където ПК1 е показател за специфичния професионален опит на предложения от участника ключов експерт 2, а ПК2 - за професионалния опит на ключов експерт 3. Точките по ПК1 се определят от възходяща скала на оценяване относно специфичния професионален опит - за две, три или повече от три сходни дейности. По ПК2 оценката се формира отново по възходяща скала за две, три или повече от три сходни дейности. Показателят ТП2 "Организация за изпълнение на дейностите" включва като минимални изисквания: - подход за изпълнение на отделните ОП, с включени мерки за изпълнение на изискванията на всички отделени обособени позиции; - последователност и технология на изпълнение на отделени обособени позиции; - организация на работата, която участникът ще създаде за действията на ключовите експерти по отделени обособени позиции. На оценка по ТП2 подлежат само оферти, в които предложената организация за изпълнение обхваща всички минимални елементи, посочени в т.1 до т.3, като оценяването е по скала с надграждащи елементи: 10 т., когато предложената от участника организация на изпълнението отговаря на минималните изисквания на възложителя за изпълнение на поръчката, въпреки че от представената организация не би могло да се изведе цялостно, обосновано заключение за степента и качеството на организацията и технологията на изпълнението; 20 т. - предложената организация отговаря на изискванията за изпълнение на поръчката и надграждала минималните изисквания на възложителя, при наличието на три обстоятелства: - за всяка обособена позиция от поръчката е посочена продължителност на изпълнение и необходимия брой ангажирани лица. Задълженията и отговорностите на експертите, на които ще бъде възложено нейното изпълнение, са дефинирани; - предложени са ефективни мерки за вътрешен контрол и начини за осигуряване на качеството по време на изпълнението на услугите по договора; - посочени са методи, които ще бъдат приложени за постигане на очакваните резултати, разгледани са очакваните рискове, влияещи върху изпълнението на поръчката, в това число мерки за преодоляване/предотвратяване на забавяне; 40 т. - предложената организация отговаря на изискванията за изпълнение на поръчката и надгражда минималните изисквания на възложителя, при наличието на следните три обстоятелства: - за всяка обособена позиция от поръчката е посочена продължителност на изпълнение и необходимия брой ангажирани лица. Задълженията и отговорностите на експертите, на които ще бъде възложено нейното изпълнение, са дефинирани, предложени са ефективни мерки за вътрешен контрол и начини за осигуряване на качеството по време на изпълнението на услугите по договора, посочени са методи, които ще бъдат приложени за постигане на очакваните резултати, разгледани са очакваните рискове, влияещи върху изпълнението на поръчката, в това число мерки за преодоляване/предотвратяване на забавяне. От двама участници в процедурата единият е отстранен, тъй като офертата му не отговаря на условията за участие в процедурата. Офертата на "Вамо" ЕООД е допусната до оценяване и дружеството е избрано за изпълнител. Според ръководителят на НО въведеният с методиката начин за определяне на оценка по критерий оптимално съотношение качество/цена не гарантира, че избраната оферта предлага най-доброто съотношение качество/цена. Посочил е, че в нарушение на забраната на чл. 3, ал. 16 от ПМС №160/2016 г. бенефициерът е включил ключовите експерти в екипа като самостоятелен подпоказател в Методиката за комплексната оценка на офертите, което е недопустимо, тъй като е смесил показатели за подбор с показатели за оценка. Органът е приел също, че методиката в частта по показател ТП2 „Организация за изпълнение на дейностите“ включва поредица от субективни понятия и изрази, които са общи, без възложителят да е извел конкретно тяхно съдържание за целите на процедурата, а това предпоставя субективизъм и в самото оценяване на офертите. Ръководителят на НО е квалифицирал нарушенията по чл. 3, ал. 2, т. 3, ал. 7, т. 3, б. “б“ и ал. 16 от ПМС № 160/2016 г., посочил ги е като нередност по т.11,б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и е определил финансова корекция по пропорционален метод от 10 % върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя. Съгласно чл. 3, ал. 1 ПМС № 160/2016 г. определянето на изпълнител при провеждане на избор с публична покана се извършва въз основа на икономически най-изгодната оферта - най-ниска цена; ниво на разходите, като се отчита разходната ефективност, включително разходите за целия жизнен цикъл; оптимално съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на цената или нивото на разходите, както и на показатели, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на поръчката. Административният орган е приел, че ТПП - Благоевград е допуснала нарушение на чл. 3, ал. 2, т. 3 от Постановлението, тъй като приетото количествено съотношение качество/ цена (70/30), не обосновава оптималност при избора предвид качествените и количествени показатели и предмета на поръчката. Целта на критерия е да бъде определен кандидат, който предлага най-доброто съотношение качество/цена от гледната точка на интереса на бенефициера. Определянето на относителната тежест на показателите е въпрос на оперативна самостоятелност на бенефициера, защото той е този, който най-добре знае финансовия ресурс, с който разполага, и какъв е най-високият и най-ниският праг на качеството, което изисква за изпълнение на предмета на поръчката. Той преценява колко да плати за минимално приемливото качествено решение и за решение с високо качество. Приетото съотношение качество/цена е предоставено на бенефициера с оглед предмета на поръчката и нейната цел, която иска да постигне съобразно отделения ресурс, за да получи най-доброто от гледна точка на своя интерес и финансови възможности съотношение. Според органа това съотношение не е оптималното, но не е изложил мотиви защо приема този извод. Целта на това съотношение не е цената за може да промени крайния резултат към по-добро класиране. Целта е да се осигури най-високо качество за единица ресурс. Ето защо изводът на административния орган за допуснато нарушение в тази част е неправилен. Касационният състав приема за правилни изводите на ръководителя на НО в останалата част. Съгласно чл. 3, ал. 7, т. 3, б.„б“ ПМС № 160/2016 г. в публичната покана бенефициерът посочва методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател, като начинът трябва да осигурява на кандидатите достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за количествено определимите показатели се определят стойностите в цифри или в проценти и се посочва начинът за тяхното изчисляване. Издателят на акта правилно е приел, че в одобрената и приложена от възложителя методика за оценка, в ТП2 „Организация за изпълнение на дейността“ са включени общи изрази като "цялостно, обосновано заключение за степента и качеството", "необходимия брой ангажирани лица", "ефективни мерки", "качеството", "очакваните рискове", "очакваните резултати", без да бъде изведено конкретно тяхно съдържание за целите на оценяването, как именно ще бъде проверявано наличието или отсъствието на "цялостно, обосновано заключение за степента и качеството" и "ефективни мерки" от представената оферта; в какви случаи мерките ще се приемат за ефективни и в какви - не; при какви условия се приема, че е осигурено "качеството" и в каква "степен". Тези общи и неопределяеми понятия в методиката за оценка на ТП2 безспорно лишават участниците от достатъчно информация за приложимите при оценяването конкретни условия, критерии и правила, както и предполагат във висока степен субективизъм при оценяването на офертите. Ръководителят на НО е приел, че бенефициерът е допуснал и нарушение на чл. 3, ал.16 ПМС №160/2016 г., тъй като е включил критерии за подбор на кандидатите като показатели за оценка на офертите. ТПП - Благоевград е поставила като критерий за подбор по ТП1 "Професионална компетентност на ключовите експерти" посочените по чл. 3, ал.13 от Постановлението експерти. Критерият за подбор относно ключовите експерти в екипа, който ще отговаря за изпълнението на дейностите с определен опит, е включен и в методиката за комплексната оценка на офертите ТП1 "Професионална компетентност на ключовите експерти". Този извод се налага при съпоставяне с изискванията в частта относно професионалната компетентност и показателите в методиката за оценка, съобразно р. III.2.4 от поканата за участие. Предвид изложеното нарушението правилно е квалифицирано по чл. 3, ал. 7, т. 3, б. "б" и ал. 16 от ПМС № 160 от 01.07.2016 г., същото изпълва състава на нередност по т. 11, б. "а" от Приложение 1 на Наредбата, за която издателят на акта законосъобразно е определил финансова корекция 10 % върху допустимите разходи по проекта. В качеството си на икономически субект, страна по договор за безвъзмездна финансова помощ, ТПП - Благоевград е осъществило действия по провеждане на процедурата за избор с публична покана за разходване на получено безвъзмездно финансиране от ЕФСУ. Нарушението има негативно финансово влияние и изпълнява предпоставките на нередности, тъй като нарушава конкретни разпоредби на националното законодателство, произтича от действие на икономически оператор и има финансово отражение върху бюджета на общността, доколкото създава предпоставка за неподаване на икономически най-изгодни оферти, което би довело до вреда на бюджета на ЕС. Доколкото целта на процедурата за избор с публична покана от бенефициери на безвъзмездна финансова помощ е да се даде възможност на повече заинтересовани лица да участват в процедурата, тази цел може да се постигне само в условия на равнопоставеност и свободна конкуренция, гарантиращи целесъобразно разходване на обществени средства и добро изпълнение на специфичните изисквания на възложителите. С установеното в акта нарушение бенефициерът е допуснал ограничение на достъпа на кандидати до процедура. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет. В конкретната хипотеза е проведена процедура, приключила с възлагане на дейности на избран изпълнител, за заплащането на които се разходват средства от ЕФСУ. Провеждането на процедурата при посочените нарушения на националното законодателство обосновава извод за незаконосъобразно разходване на тези средства. Липсата на реално изчислена вреда не обосновава извод за липса на финансово отражение на нарушенията върху бюджета на общността в хипотеза на вероятност от увреждане. Като е приел, че оспореното решение на ръководителя на НО е незаконосъобразно и го е отменил, Административният съд - Благоевград е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, по същество, следва да бъде постановено друго, с което жалбата на ТПП - Благоевград бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора и своевременно направеното от пълномощника на касатора искане за присъждане на съдебните разноски за всички инстанции, в полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да се присъдят разноски за защита от юрисконсулт в размер на по 51,12 евро (100 лв.) за всяка съдебна инстанция или общо в размер на 204, 51 евро, чиято равностойност в лева е 400 лв., на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 25а, ал. 3 от Наредбата за заплащането на правната помощ.